中国公共管理体系中的非政府公共组织——以共青团参与公共事务管理的探索为例，本文主要内容关键词为：共青团论文,事务管理论文,为例论文,中国论文,管理体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1007—3698（2007）03—0093—04
20世纪80年代起，西方国家从英美至全球掀起了一场公共管理改革浪潮，公共行政向公共管理转型，这场在公共行政领域进行的改革运动即新公共管理运动，其理论基础即新公共管理理论强调政府管理的公共政策化和公共管理的社会化。随着中国经济体制改革的深入，社会整体变革对社会公共事务管理体制的改革创新提出了要求。在全球化竞争时代，构建中国特色公共管理体系成为中国政府改革的一项重要的任务。新公共管理理论以及国外公共管理实践经验能给我们带来参考，而公共管理本土化实践同样具有重要的参考价值。
一、非政府公共组织进入公共管理体系视野
作为传统公共行政模式的替代物，新公共管理范式是政府管理中出现的一次深刻变革，它改变了传统公共事务管理模式下主体的惟一性，打破了公共产品供给的政府垄断性。公共管理追求有效增进与公平分配社会公共利益的调控活动，突出标志是管理主体的外延。[1] 新公共管理强调管理主体包括政府部门和非政府公共组织两大类，政府是公共管理的核心主体，但不是唯一的主体。
非政府公共组织，西方多称为第三部门组织（Third Sector）是指那些独立于政府与企业之外的各类社会组织，是超出于两者之外的第三种类型的组织实体。[2](P6) 非政府公共组织是由一定社会成员志愿组成、具有稳定的组织结构、且不以营利为目的的公共服务组织，具有利他性、非营利性、自愿性特点。
新公共管理理论以公共选择和交易成本理论为研究路径，以成本—效益来评估政府绩效。注重公共服务的效率和效能新公共管理认为，公共服务不应全由政府直接提供，政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。例如，宏观方面的公共管理以及公共政策的制定由政府来承担，而微观方面的管理或相当一部分的公共服务则由非公共组织完成。公共事务管理成为“政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。”[3](P6) 作为继传统公共行政之后的新途径，“公共管理的目标是促使公共组织（政府机关、第三部门）更有效地提供公共物品”。[4](P39)
追溯公共管理主体的多元化进程的源头，它与政府职能的变化密切相关，全球性行政改革运动以来，政府从全能政府向有限政府转变，许多原先由政府承担的行政管理职能转由公共管理组织承担。非政府公共组织为解决政府失灵提供了新的可能，加快了政府职能转变。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书中，认为，第三类部门是处理社会问题的有效组织，提供了政府出资的所有服务的56％，就业和训练服务的48％，保健服务的44％。“愈是接近基层方面的公共事务，愈有可能让相关的非政府部门来完成。”[5] 非政府公共组织提供部分公共产品、公共服务和准公共产品，促进公共利益的增长和公平、正义，在公共管理中发挥着政府和市场所不可替代的独特作用。
二、中国非政府公共组织参与公共管理是中国公民社会兴起的必然结果
随着社会主义市场经济和民主政治的发展，中国公民社会逐步发育，并对社会政治经济生活产生日益深刻的影响。非政府公共组织是公民社会组织（Civil Society Organization）的核心要素。“非政府公共组织为公民参与公共事务提供了必要的准备和训练、必需的机会和手段，同时也为公民自治和自我管理提供了必要的基础和条件、必需的组织和形式”。[6] 中国的非政府公共组织，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。[7] 20世纪80年代以后，中国经济体制的转轨和政府职能的转变为非政府公共组织提供了快速发展的空间。据2005年统计，中国有全国性社会团体近2000个。[8] 1989年在民政部门登记的民间组织为4446个，2005年底，全国已有民问组织32万个，包括社会团体17.1万个，民办非企业单位14.8万个，基金会975个。① 其主要活动领域是在社会基层，服务与影响范围涉及教育、科技、文化、社会保障、医疗卫生、社区服务、环保、公益、慈善、农村专业经济等为公众直接服务的领域。俞可平认为正在兴起的中国非政府公共组织成为沟通政府与公民的一座重要桥梁。一方面，把其成员对政府的意见转达政府；另一方面，又把政府的政策意图和处理意见转达其成员，在这一利益表达和利益协调过程中，推动了政府与公民的合作，促进了公共利益最大化的社会管理。[9](P204) 中国非政府公共组织在社会管理和公共服务中发挥着不可缺少的作用，其角色从内向到外向的转换推动了中国公共管理多元治理模式的形成。
三、非政府公共组织参与中国公共管理的合理性分析——以共青团为例
随着各项改革逐步深入，中国公共管理社会化进程加快。目前，中国公共管理是一个中国共产党处于领导地位，政府是公共管理的核心主体，各种非政府公共部门、自治组织和社会团体在公共管理中的作用日益凸显的多元主体系统。[10] 公共管理体制的革新为中国非政府公共组织的发展提供良好的机遇，也为共青团这一传统非政府公共组织参与社会公共事务提供了广阔的空间。共青团在实际社会生活里已经承担着青年非政府组织的社会职能。[11]
（一）运用公共权力进行公共管理的合法性
1、公共管理主体地位的取得来源于授予或委托，获得行政合法性
在中国，部分非政府公共组织的公共权利来自法律、法规授权或行政机关委托，非政府公共组织经由法律、法规授权或接受政府委托提供基础教育、公共卫生、环境保护等公共物品、混合性公共物品。授权或委托是非政府公共组织成为公共管理主体合法性的主要来源，使其具有行政法主体的资格。比如，经法律授权，共青团具有参与管理有关青少年事务的职责，《预防未成年人犯罪法》就有这方面的明确规定。
2、公共管理主体地位的取得来源于公共的认可，获得社会合法性
社会合法性（legitimacy）在于因为符合某种社会正当性而赢得一些民众，一定群体的承认乃至参与。[12](P319) 非政府公共组织具有稳定的组织结构，其公共权力源于社会公认的公共信用资源，具有被认可、被接受的基础。共青团具有广泛性参与基础上的自律性，在社会建设进程中发挥了生力军的作用，具有良好形象，被社会认可，获得社会合法性。比如，中国青年志愿者协会（接受团中央领导）实施的青年志愿者扶贫接力计划，青少年发展基金会（团中央管理的青年社团）运作的“希望工程”等，取得了良好社会效益，得到了社会的广泛认可。
（二）参与公共管理的优势——适应参与式和网络式公共管理模式的需要
“当代公共事务和公共问题的复杂性，政府环境的动态性和多元性，使得政府无法成为唯一的治理者，而需要建立参与式和网络式的公共管理体系。”[13] 非政府公共组织一般采取网络式分散管理，在信息传递、活动组织、政策宣传等领域具有自己的优势，对比层级制的政府制度和赢利性质的市场制度，非政府组织在减少交易成本方面有自己的优势。奥斯本和盖布勒认为，“在提供公共服务方面，非营利组织的优势在于（1）更容易接近服务对象；（2）能更灵活地对服务对象的需求做出反应；（3）更适合处理高风险的社会问题。因此，非营利组织在很多方面可以成为政府部门的助手，政府部门与非营利非政府公共组织的合作将会提高社会的福利水平。”[14](P328)
中国共青团是成员自愿组成，为实现成员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利公共组织。共青团健全的组织机制赋予其组织开展活动、整合社会资源的良好组织网络。截至2005年底，中国共有共青团员7214.6万人，基层团委19.9万个，团总支22万个，团支部249.1万个。②
青年组织运行采用社会组织模式，而非政府机构模式，效率相对较高。相比较政府部门行政性的被动式政治动员而言，共青团将对公共事务的承担与国家公共事业发展相结合，广泛开展形式多样的参与式活动，充分尊重每个成员的积极性、创造性，通过参与式管理，引导青年服务社会、参与社会。共青团以社会公众的需求为导向，增强了对社会公众需求的回应力，适应了新公共管理时代的要求。它不仅是青年利益的代言人和权益的维护者，更成为领导青年参与国家社会公共事务的桥梁。
四、非政府公共组织参与社会公共管理的机制创新——以共青团为个案
（一）现状及问题
目前，中国非政府公共组织的发展还存在很多制约因素，比如独立性缺乏、定位模糊、经费、人才、信息等资源缺乏、法制环境不健全、社会公信不足。大部分非政府组织对公共政策的影响很小，非政府组织的桥梁和中介作用没有得到充分发挥。就制约共青团发挥作用的因素而言，主要是：一方面，中国没有专门的政府机构来承担青年事务工作，团组织长期以来协助政府青年事务工作，代表和维护青少年权益的职责始终没有得到正式的法律授权，未成年人保护法也没有赋予共青团可操作的监督保障权。另一方面，“从广义上讲，共青团的职能界定是清楚的，但具体到某一基层组织，其职能的界定常常随意性较大。一些基层团组织因职能定位不明确感到工作无所适从。”③ 在青年需求多元化的时代，某些基层团组织活动的务虚降低了团组织的吸引力，收不到团结和带领青年“作为”的效果。
（二）共青团参与公共管理的三类探索
1、浦东新区于1993年10月25日成立了全国第一家区域性青少年事务管理的专门机构——浦东新区青少年事务署浦东新区共青团组织受浦东新区管委会委托，授权浦东新区青少年事务署行使青少年教育与维权保护和青年政策制定、青年劳动就业等部分政府和社会职能。浦东新区青少年事务署实行团区委与青少年事务部合署办公。[15]
2、2005年2月2日，上海首个青年事务局在闸北区成立，承担区域内青年工作的政策研究、规划制定、协调监督、管理服务和交流合作职能。上海市闸北区整合青年工作资源，闸北团区委和青年事务局“一套班子、两块牌子”。[16]
3、佛山团市委以“政府主导推动、共青团自主运作、社会民众共同参与”为工作指针，开展志愿服务项目管理体系的创新与改革，将项目管理及绩效评估的形式用于公共服务领域，开展了“佛山志愿服务项目招投标”工作，涵盖了志愿服务的各领域。政府购买公共服务建立了共青团工作稳定的保障机制，使共青团工作得到了广泛认可，提升了志愿服务高度。[17]
（三）个案分析
共青团的传统角色是党的助手，发挥着联系党和青年的桥梁和纽带作用，在公共管理时代，社会转型期的中国青少年发展问题日益凸显，需要共青团建设从单纯的团务向发展青少年事务二者兼顾转型，积极协助政府管理好青年事务，适应中国社会发展的需求以及国际潮流趋势。
作为社会团体、群众团体，共青团不具备行政执法的权力和实际的行政权力，在青年政策的执行中，共青团组织的法律地位是“协助”政府工作，共青团明确的社会职能在法律定位上的缺失使共青团工作长期以来缺少体制内资源，只能借助社会组织工作模式寻求体制外资源，降低了共青团组织发挥作用的效能。上海浦东新区青少年事务署的实践可以说是中国内地本土较早探索青年事务管理的典型，它拓展了团的社会职能，探索了共青团组织协管理青少年事务的途径，为今后在政府内（例如民政系统）建立青年事务管理机制提供了经验。在共青团作为群众团体难以发挥行政职能、执法职能的情况下，浦东新区青少年事务署走出了一条团组织与青年事务机构合署办公的路子，也为我国机构精简、改革机构臃肿提供了借鉴。
上海市闸北区青年事务局的成立则实现了团务和管理青年事务的适度分开，笔者认为，它适应了中国行政改革中党政分离、政事分开的要求，同时也预示了共青团这一非政府公共组织未来的改革方向。上海市闸北区青年事务局的实践也为共青团今后在实践中逐步培育青少年事务、社区发展服务、环境保护服务等公共产品市场和中介机构，实行社会公共事务的专业化运作提供了宝贵的经验。
志愿服务作为一种有效的社会动员方式，协助政府帮扶社会困难群体，对构建和谐社会起到重要作用。但是长期以来志愿者团体缺乏政策保障和经费保障广东佛山共青团开展志愿服务项目管理体系的创新与改革，依循“政府委托人民团体购买公共服务”的理念，建立起有效承接社会公共事务管理的渠道。一方面为志愿团体建立了稳定的保障机制，另一方面，志愿团体能够按照中间组织的规律进行建设，建立服务的项目管理体系，缩短了管理链条，提高了活动效率，缓解了单靠政府提供社会保障公共服务覆盖面有限的状况。广东佛山共青团的经验显示了社会公共事务管理引入市场化理念带来的活力。
五、几点启示
考察我国公共行政目前存在的主要问题，非政府公共组织在公共管理本土化的实践能够为中国公共行政向公共管理的变革带来一些启示。
1、重视非政府公共组织在社会公共事务管理中的作用，构建其与政府合作管理的体系。政府应把一些社会事务性职能逐步分离出去，引导非政府公共组织参与社会公共管理和公益事业，特别要重视非政府公共组织在欠发达地区、在公共服务薄弱领域的积极作用，鼓励其在医疗、教育科研、扶贫、环保和再就业等领域发挥重要作用。在合作体系中，非政府公共组织的参与可以包括公共政策监督、有关法规和政策的建议、接受政府让渡部分职能的委托等。同时，政府对非政府组织让渡部分职能时也应对其加强运行监督，推动它们的健康发展。
2、积极培育和发展非政府公共组织，为其承担政府部分职能的转移创造良好外部环境。在清华大学举办的“NGO与公民社会”主题会上，许多与会者呼吁：“现在中国有关NGO的法律极不完善、政策也很不明确，这是NCO在发展中遇到的首要的障碍。”[18] 现有法律的不完善、法律规范的滞后导致非政府公共组织的社会公信度低，降低了非政府公共组织分担政府职能的能力。例如，中国没有一部统一的社会团体法律，社会团体应有的独立地位和应有权利保障不够，缺乏对社会团体成员权利的救济机制和对政府的监督制约的规定等。[19] 非政府公共组织既是公共管理的主体又是公共管理相对人。政府应建立健全法律、法规，提供有利于非政府组织发展的外部环境，保护非政府公共组织的健康运行。
3、引入社会公共服务的市场化运作机制，为非政府公共组织建立起有效承接社会公共事务管理的渠道。新公共管理核心是“市场价值的重新发现和充分利用”，它主张引入市场机制，非盈利性公共组织也可以提供公共服务。中国市场经济的发展为政府以外的企业和第三部门参与准公用产品的供给提供了可能。国家作为公共产品提供主体的同时，可以委托非政府公共组织提供公共产品，例如引进购买、外包、招标等市场竞争机制。
收稿日期：2007—04—24
注释：
① 民政部：《2005年民政事业发展统计报告》。
② 新华网“北京2006年5月3日电”。
③ 王兆国同志在共青团十五届三中全会上的讲话。
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