新财税体制下地方财源建设与地方投资问题研究，本文主要内容关键词为：地方论文,财源论文,财税论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1994年1月1日起财税体制实施一系列重大改革，其中新财税体制运行对地方财源产生很大影响，进而波及地方投资行为，左右地方经济发展，是各级地方政府和财税部门研究的重大问题。
一、财税体制改革对地方财源的影响
财税体制改革对地方财源结构的影响表现在：
1.分税制将消费税和增值税的大头划归中央，使得地方财政再也不能从盲目发展价高税大的加工工业中得到更多的好处。
2.在原体制下，地方发挥资源的优势不一定带来财政上的好处。而分税制将资源税除海洋石油资源税以外的部分全部划为地方财政收入，地方开发具有资源优势的产业，首先可得到资源税；同时具有资源优势的产业更有竞争力，更有经济效益，又能为财政带来更多的所得税。这样有利于地方发挥自然资源的优势，通过大力开发资源转化型财源，实现自然优势向经济优势的转化。
3.将营业税（不包括银行、保险、铁路交纳的部分）作为地方固定收入，可以起到鼓励地方加快第三产业发展的作用，调动地方开辟第三产业财源的积极性。
4.房产税、个人所得税、屠宰税、农业税、农林特产税、契税、土地增值税、国有土地有偿出让收入和其他收入等涉农税种，零星税种，过去由于课税对象复杂，分布分散，计征困难，税额不大，地方财政部门过去重视不够，而分税制将这些税种列入地方固定收入，可使地方财政部门培养这方面的财源，加强征收管理。
5.分税制明确规定计算中央与地方之间收入的上划、下划均以1993年财政决算数为基数。中央固定收入中的消费税和增值税的75%部分如果达不到一定增长幅度要按规定扣减地方税收返还数，这就表明了中央有保地方既得利益的考虑，地方也有确保中央固定收入稳定增长的责任，这就要求地方树立大财源发展思想，将中央财源和地方财源一起纳入财源发展的总体战略。
二、财税体制改革对地方投资的影响
（一）财税体制改革对地方投资主体的影响。
就地方投资主体而言，我们从大的方面分为两大类：地方政府投资主体和企业投资主体。我们分别分析两类投资主体的变化。
1.对地方政府投资主体的影响。
一是对高税产品的大规模资金投入和政策倾斜将在很大程度上削弱。由于财税改革将消费税的全部和增值税的75%划归中央，地方政府从高税产品投资中获取的利益有限，从地方利益出发，凡消费税征收品目的产品已不是地方投资的重点，有利于地方产业结构的合理调整。
二是对高利产品的投资和政策倾斜将是今后地方政府投资的重点。由于财税改革将地方企业所得税划归地方固定收入，地方政府只有从企业效益提高上获得这部分收入。因而，对产品符合国家产业规划、市场前景良好的企业是今后投资的重点。此外，对上述企业的技术改造投入也会有所加快。
三是对能增加地方财政收入的其他项目，地方政府投资热情大增。这次财税改革将营业税（不含铁道、银行总行、保险公司集中交纳的营业税）、城镇土地使用税、房产税、资源税（除海洋石油资源税）、土地增值税的全部和证券交易税的50%划归地方财政收入，促使地方政府在资金投入和政策上倾斜于第三产业、房地产业、开发利用当地资源的加工业和证券交易业，以涵养地方财源。
四是地方政府投资总量的增长幅度会逐年减少。一方面，分税制改革方案中，中央在收入分配上虽然保证了地方财政收入存量的一块，但在增量上，中央拿了大头，并且增量上缴的比例随着时间的推移还有逐年增加，这样地方财政收入的相对量和增幅都会逐年减少；另一方面，地方财政公共性支出又呈现刚性增长的趋势，难于从吃饭的口袋里挤出更多的财力用于投资。
2.对企业投资主体的影响。
一是企业投资的效益观念有很大的加强。财税改革后，取消了新建项目的减免税还贷和税前还贷，一律实行税后还贷。企业新上项目只能用新上项目的税后利润，企业原有税后利润和其他自有资金还贷，促使企业新项目伊始，就要注意项目的经济效益，投资回收期等。否则，项目上马之日，企业就会背上沉重的还贷包袱，造成企业亏损甚至破产。
二是有利于企业成为成熟的投资主体。这次财税改革通过实行税利分流，建立企业还贷机制，规范利润分配关系等，将进一步弱化地方政府对企业的直接干预，同时，税制改革使不同类型企业基本处于公平竞争的环境中，企业投资效益因所有制不同而受到侵犯的局面消除。
三是有利于企业投资符合国家产业政策的项目和产品。这次财税改革，企业税赋有所降低的行业，大部分是国家产业政策鼓励发展的行业，如深度加工业、冶炼建材业等，受利益机制驱动，企业必须对这些行业加大投资力度，以追求较大的利润。
（二）财税体制改革对地方投资对象的影响。
1.对第一产业的影响。
从总体上看，地方农业投入的前景不容乐观，这是基于以下三点认识：
一是农业投资的周期长，利润回收率低，地方不愿扩大农业投入，加之，这次分税制改革基本上尚未涉及中央与地方明确的事权划分，地方政府仍会把支农职责压向中央一级。
二是整个地方财务的增长幅度将会趋缓，农业投入势必要受到制约。
三是县级财政困难加剧，稳定农业投资缺乏保证。
2.对第二产业的投资。
从总体上看，对工业的投入仍然是今后地方投资的重点，但随着财税体制改革会出现以下一些变化。
一是高税低利产业不再成为地方投资的重点。财税体制改革后，如前所述这些产业不再成为地方政府的重要财源，地方受利益机制驱使必须减少对这些产业的投资。
二是利用当地资源的能源、原材料加工业的投资将有较快增长。如前所述，资源税（除海洋、石油资源税外）划归地方收入，使上述产业成为地方新的潜力巨大的财源，对这些行业的投资，能体现地方经济利益，势必在资金投入和政策上给予倾斜。
三是深加工行业的投资会有较快的增长。新税制实施后，对深度加工行业的产品征收增值税时，其进项扣除额高，这些行业的税负有较大的减轻，其利润也会有较大的增长；反之初加工企业因进项扣除低，税负增加较多，其利润也会随之减少。这种情况下，必须促使企业投资进行技术改造，对产品进行深度加工，以换取经济效益。
3.对第三产业的影响。
从总体看，地方将加快对第三产业投资的步伐，把第三产业作为今后的财源重点来建设。
一是对市场体系建设的投资步伐将有所加快。财税改革实施后，地方将从商业企业缴纳的增值税中得到25%的分享收入，加之增长部分的30%税收返还，实际可得到新增商业企业缴纳增值税的46%，这部分收入仍然是地方政府很大的一块财源，对市场体系建设的投资不会放松。
二是对房地产业、旅游业、文化娱乐业、证券交易业、技术咨询信息服务业等投资也会有很快的增长。改革后的营业税税目中除建筑业以外的其余八项，新开征的土地增值税和证券交易税（地方分成50%），均属上属产业缴纳的税种，而这些税种均划归地方所得，发展这类第三产业将是增加地方财政收入的有效途径。这类产业目前发展滞后，潜力很大，必然成为地方投资的热点。此外这些产业发展壮大了，又可以为地方适当增设小税种，如旅游税、教育税等提供了可能。
三是对交通通信及市政公用等基础设施的建设仍将是今后投资的薄弱环节，这主要是：一方面，地方财政在这次改革中财力的增长受到制约，不可能对基础设施的投资有较大的增长；另一方面，对基础设施的投资大、建设期较长、投资回收效益低或难于回收。因此除地方政府考虑经济发展和投资环境，每年从紧张的财务中安排一点外，其他投资主体因经济利益难以介入。
（三）财税体制改革对地方投资来源的影响。
就地方投资来源而言，不外乎中央对地方投资项目的补助，地方预算内资金，国内银行货款、企事业自有资金、境外资金和个人资金等六大类。下面我们就前五类资金变化情况分别作些分析。
1.中央对地方投资项目的补助。在中央与地方事权和财权划分基础上实行的分税制，从理论上讲，中央与地方谁建项目谁投资，不应存在中央对地方某个投资项目的补助。但是由于这次分税制渐进式的实施，中央与地方的事权和财政的划分远未理清，因而，这部分资金虽会有所减少，但仍然会存在相当长一段时期，并且随体制的逐步规范，中央与地方事权与财权的划清而逐步减少。
2.地方预算内投资。改革开放以来，随着财政体制和投资体制的历次改革，这部分投资从占整个地方投资的绝大部分，已经下降到仅占很小的比例，随着这次财税体制改革还会有所下降，这主要基于，一是地方财政的投资能力因这次改革有所削弱，难于从吃饭财政中拿出更多的钱搞建设，维持原有投资比重本身已勉为其难了；二是其他投资来源的增长幅度较大，已取代了财政预算年内投资，且这种势头仍在发展。
3.国内银行贷款。主要表现四方面：一是这次财税改革，中央财政赤字不能再向银行透支，全部通过国债解决，即堵塞了财税赤字引发货币非经济发行的渠道，也有利于银行信贷规模的实现。二是由于税制的调整，有的企业税负上升，留利减少，部分企业将出现亏损，而实行税后还贷，使银行信贷资产风险增加，基建、技改贷款回收期延长，与目前银行的负债结构形成矛盾，影响了银行信贷资金的周转。三是这次改革对企业和人民群众负担影响不大，企业收入和人民群众收入仍会随经济的增长而增加，银行存款也会随之增加，这样再实行存贷挂钩的商业银行，其贷款规模仍然会扩大。四是各级政府对举办地方金融业兴趣浓厚，各种地方银行、投资信托公司仍会有较大的发展，这些金融机构吸储手段灵活，可以加大地方信贷规模。
4.企事业自有资金，首先，对企业自有资金的总量影响不大，因为这次税制改革和国有企业利润分配制度的改革的设计原则是总体上不增加企业的负担。但是，具体到不同行业或企业，会因税收负担的增减变化，税后还贷的任务轻重，影响一部分行业或企业自有资金量的大小。主要有以下三种情况：一种情况是与原税制相比，税收负担率下降的，如化工、机械、电子、玻璃、橡胶制品、非农产品为原料的轻工和商品零售业，这些行业会因税负下降而增加自有资金量；第二种情况是与原税制相比，税收负担率上升的，如煤炭、生铁、盐、粮食、小化肥，以农产品为原料的行业及商业批发等行业，这些行业会因税负上升而减少企业自有资金量；第三种情况是国有企业利用贷款进行技术改造，贷款还未到期的，会因税前还贷，改为税后还贷，增加其用自有资金还贷而减少自有资金量。目前这种类型国有企业还有不少。
5.境外资金。一般说来，这次财税改革对引进外资不会产生什么不利的影响。因为这次税制改革尽管力度很大，但它仍然保留了对外商投资者的税收优惠政策，如企业所得税头两年免征，后三年减半征收，以及高新技术开发区举办的三资企业可减按15%的税率征收所得税等优惠政策继续有效。在流转税方面，虽然外资企业和内资企业一样，如统一执行新增值税、消费税、营业税等条例，但它执行新税制后，与原税制相比，其增加部分的税负可以在五年内返还给企业，因此，实际税负只会减少或持平，不会增加。
三、适应财税体制改革，做好地方投资工作，培植地方财源
今后地方投资工作应以发展地方经济、培植地方财源为主要目的，规范地方投资主体的投资行为，改革地方投融资的方式，拓宽地方投资来源渠道，完善地方投资宏观调控体系。
（一）重新界定地方投资主体的投融资方式。
根据效益、市场需求和投资活动的性质，将地方投资项目分为地方竞争性投资项目，地方基础性投资项目和公益投资项目，并重新界定各地方投资主体在其中的地位、投资来源和融资方式。
1.地方竞争性投资项目。竞争性项目的投资主体应为企业，其投融资要推向市场，由企业通过市场筹措，建设和经营，地方政府要逐步从竞争性项目中退出。
2.地方基础性投资项目。今后在一定时期内，基础性项目投融资属于政策性投融资，由政府集中必要的财力物力，通过经济实体进行投资为主，并广泛吸收企业、外资共同承担。
3.地方公益性投资项目。主要指用于地方教育、文化、卫生、体育、环保事业的项目，公、检、法、司等政权机关的项目，及地方政府机关、社会团体办公设施等项目的投资，这些项目的投资主体主要为地方政府投资，资金来源以地方财政预算内资金为主；但是，在不是政府摊派的前提下，允许政府以外的机构投资于科、教、文、卫、环保等事业，包括无偿投资和低息贷款。
（二）努力开拓地方投资来源新渠道。
1.建立地方性金融市场。
一是建立政策性金融体系。最现实的选择是建立地方政策银行，其资金来源主要是，社会保障基金，地方财政用于政策性投资的一部分，地方政府向国外举措的低息贷款，地方财政性存款。
二是建设地方商业金融体系。主要形式包括地方性银行、财务公司、投资公司等，为地方投资专门筹措资金，这类机构实行存贷挂钩，多存多贷，促使其用优质服务吸引储户，而目前人民群众货币收入大幅度提高，也为这类金融机构吸储提供了可靠的来源。
三是发展地方共同基金。共同基金已是当今世界一种重要的投融资方式，在我国发展才刚刚起步。利用共同基金将众多投资者的资金聚集起来，交由专门的投资机构经营管理，由投资专家进行操作，既可以实现规模经济，又可以减少投资损失，因而建立各种形式的共同基金是地方融资方式的重要选择。
2.扩大地方财政投融资规模。
一是要加强财政信用工作。一方面，要把现有的财政信用资金集中使用，不能象过去那样分散在财政部门内各业务口上，发挥资金的规模效应；同时还要不断扩大财政信用资金的规模，除财政信用资金本身要有所增值外，每年地方财政的结余可大部分充实财政信用资金。另一方面，要积极争取中央同意发行地方政府公债，由地方财政发行，列入地方经营性预算，有偿使用，地方财政补助部分利息差。
二是建立地方国有资产转让制度，增加财政投融资的来源。地方财政代表地方政府行使地方国有资产的所有权，可以通过租出、转让一部分国有资产存量或卖出一部分股份公司的国有股份，一方面达到增强财政投资的能力，另一方面也能合理调整国有资产的结构。
三是适当增加地方财政贴息资金和建立地方政府担保。利用财政贴息资金可以用少量的资金调动大量的银行资金用于经济建设，可以保障低利或缴利的基础产业能够用得起贷款而得到发展。建立地方政府担保，可以使一些投资风险较大的但存在盈利潜能产业和某些高新技术产业得到发展，由于地方政府的支持和保障，可以使银行贷款顺利进入期望领域。
3.增加吸引外资的渠道。
目前利用外资已成为地方投资的重要来源，但面还不够广，方法还比较少，除吸引外资来地方举办三次企业和引进国外政府、财团贷款外，还可以有以下几种选择：一是在国内上市交易所发行引B 种企业股票，二是在国外上市交易所发行H种企业股票，三是在国外发行债券，四是直接到国外招商引资等等。
（三）围绕地方财源建设，制订健康引导地方投资行为的政策和措施。
1.健全地方投资宏观调控体系。
一是自觉服从中央统一确定的投资规模、投资结构，同时承担本地区投资总量和结构的调控，保证中央的投资调控目标得以实现。
二是改革单纯依靠计划指标控制投资总量的办法，对地方竞争性投资项目主要用经济手段进行间接调控。地方政府要继续编制中长期和年度投资总量指标，利用国外贷款的总量，仍实行计划指标管理。但对投资项目的管理上，对竞争性投资项目在总量上不突破指标的条件下，主要用经济手段进行间接调控，地方政府不再具体管理每一个投资项目。对基础性投资项目和公益性投资项目，除企业投资主体的投资外，对政府投资仍然采取计划管理，否则对这两类投资将更加削弱。
三是建立对投资的信息调控制度。全面、系统地掌握并及时传递有关信息，使投资者了解国内外市场各种商品的产销状况和态势，现有生产能力余缺程度及价格变动和经营盈亏等情况，这样就会起到很好的导向作用，最小限度地减少投资的盲目性。
2.建立投资的风险约束机制。
一是建立经济利益约束。这是根本性的也是约束机制的基础，对于竞争性投资项目，要采取谁投资、谁受益、谁负责，企业投资亏损一律不再给予财政上的照顾，该破产的破产，企业投资决策人该追究法律责任的就必须追究。
二是建立行政责任约束和社会法律约束。有关投资的行政责任制度和法律条例，应尽快制定和出台，改变行政负责人对投资决策失误而造成的经济损失不负行政、法律责任的局面。
三是建立项目融资责任制。新建项目要根据总投资的一定比例注册资金，注册资金必须使用企业自有资金，严禁使用借入资金注册；企业的银行申请贷款或直接进行融资的，应提供有资格的部门出具的企业资产和资金状况的审计报告；积极推行贷款资产抵押和担保制度，与此相适应，培育和建立资产拍卖市场。
3.制订地方产业发展规划。
制订地方产业规划的依据，一是国家产业政策，国家产业政策鼓励发展的产业也是地方产业政策鼓励发展的产业；二是地方财源结构，目前地方骨干财源仍是工业企业提供的税收，成长型的财源是第三产业提供营业税以及开发资源利用而提供的资源税，这些产业仍然是地方产业政策的重点；三是投资环境的状况，由于交通、邮电通讯、水电气等基础产业落后，已严重影响地方投资环境的改善，这些产业也应列入地方产业发展规划中；四是市场需求程度，对于市场短缺度大的产品生产产业，将会列入产业发展规划中。对列入地方产业规划中的投资，地方政府要在资金和政策上予以扶持，使地方产业规划尽可能得到落实。
4.建立为投资主体服务的市场体系。
一是建立咨询服务体系，主要有三类，第一类是为宏观决策服务为主的咨询机构，第二类是为建设项目编制项目建议书、可行性研究报告和设计文件等服务为主的咨询机构，第三类是为建设项目实施阶段服务为主的咨询机构，其职能是接受企业法人的委托并代表企业法人具体负责项目建设全过程或部分阶段的组织管理工作。
二是建立社会服务体系，设计单位走向市场，由企业法人通过公开招标选择设计单位，彻底打破不规范行政干预和避免行业垄断。
三是加快建立社会审计组织，主要是接受法人委托对工程预算决算进行审计验证和进行国有资产的评估，以帮助企业法人控制投资成本，确保国有资产效益的发挥。
四是大力推行施工监理制。施工监理是企业法人与建筑承包商之间实现合同的桥梁，主要为项目法人提供组织实施管理的专家服务。
5.统一政令，加强地方投资法制建设。
目前，地方投资活动的管理分属在多个部门，职责不清，政策不统一，不仅带来了地方投资管理的混乱，也造成了建设单位办事难等问题。为了避免各行其事和逆向调节，加强政策的严肃性和有效性，必须做到调控决策高度集中，统一政令。为了做好这项工作，要对现行地方项目投资建设各环节中地方政府部门职责重新核定，不必要的审批要取消，繁琐的程序、手续要简化合并，不该收取的费用要坚决取缔。
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