竞争法宽恕政策之研究，本文主要内容关键词为：竞争法论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、绪论
（一）实施宽恕政策之意义
依据经济合作发展组织(OECD)于2001年4月公布之《实施宽恕政策打击恶性卡特尔》报告书①所示，由于限制价格(fixing prices)、围标(rigging bids)、限制产量(restricting output)或划分市场(dividing markets)等恶性卡特尔(hard core cartels)，导致相关市场供给减少、价格异常上涨之结果，不仅损及消费者福祉，且形成社会资源之浪费及市场经济之非效率性，是以该等卡特尔厥属最重大之反竞争行为。有鉴于此，如何有效抑制卡特尔违法案件，即已成为该组织宣示之重要竞争政策课题。
基于上述竞争政策课题之体认，OECD认为，加重对于卡特尔之制裁处罚，同时实施“宽恕政策”(Leniency Programs/Policy)之制度，两者相辅相成，要属抑制卡特尔违法案件之有效措施。盖所谓宽恕政策，乃系在执法机关尚未察觉或充分掌握违法事证前，对于提供卡特尔违法事证并协助调查之涉案成员，给予免除或减轻处罚之优惠，借此提高卡特尔违法案件之查处成效，即与加重处罚俱有强化吓阻违法之功效。
如此宽恕政策在被定位为有效抑制卡特尔之措施下，其制度实施之意义主要表现在下列三方面：②
1.易于发现密室谋议之卡特尔，顺利完成调查程序
卡特尔共谋实施之“合意”，通常于密室协议或以其他秘密通讯之方式达成，其查证颇为困难。是以借由宽恕政策提供免除或减轻处罚之诱因，相对换取卡特尔成员提供内部证据(insider evidenee)，即有助于执法机关顺利完成卡特尔违法案件之查处。
2.促使卡特尔成员停止违法行为之参与，降低危害程度
宽恕政策制度之适用要件，普遍要求提出申请之卡特尔成员，须于特定时点停止违法行为之参与。如此制度之实施，除蕴涵有奖励违法业者自新之效果外，同时得以实时降低卡特尔对于市场竞争之侵害程度。
3.增加卡特尔形成之困难度，预防违法行为之发生
宽恕政策制度，俗称“窝里反条款”，其意味着卡特尔组织随时存在内部成员揭发违法事证之高度风险，如此不仅具有瓦解现存卡特尔之功效，对于有意策划卡特尔之发起人而言，在疑惧可能遭受告密之顾虑下，往往因而打消实施此违法行为之念头。
此外，对于有影响本国市场竞争效果之国际卡特尔案件，由于本国执法机关受到管辖权之限制，致未能于域外行使调查权之际，此时借由宽恕政策以促使卡特尔成员提供违法事证及协助调查，即可发挥打击国际卡特尔之重大效果。③
（二）研究之方法与主旨
我国台湾地区公平交易法（下称《公平法》），对于卡特尔（即同法所称“联合行为”）实行“原则禁止，例外许可”（同法第14条）之严格规范立场。然而，观察公平交易委员会（下称“公平会”）从1992年至2005年年底作出114件之联合行为处分案例，其中几近半数(47%)之联合行为，并未查获留存有关合意之书面证据，由此显示公平会同样面临着调查联合行为取证之困难问题。④因此，顺应竞争法之国际潮流趋势，尤其在OECD于2006年2月9日对我国台湾地区竞争法与政策进行同侪检视(Peer Review)，⑤具体建议公平会应建立健全之宽恕政策后，同会已于2007年1月公布之《公平交易法修正草案》，⑥揭示宽恕政策之立法原则。
此外，备受世界各国关注的大陆反垄断法草案，在历经13年漫长的立法过程后，终于在2007年8月30日以几乎获得第十届全国人大常委会全票的表决顺利通过，并将于2008年8月1日起正式实施。这样一部对于大陆市场经济体制具有重大意义的反垄断法的出台，代表了大陆在市场经济道路上跨入一个新里程碑的阶段，同时也承受着世人对它展现规范市场竞争秩序功能的殷切期盼。⑦因此，针对诸如餐饮业的联合收取开瓶费或方便面协会统一涨价的联盟等卡特尔行为（即同法所称“垄断协议”），反垄断法第46条借鉴先进国家之竞争法制，引进宽恕政策，借以分化瓦解违法者联盟，提高反垄断法的执法成效。
是以值此我国台湾地区公平法与大陆反垄断法均将实施宽恕政策之际，本文首先探讨宽恕政策之制度设计理念，从经济分析之观点出发，用以说明政策实施应有之基本原则；其次，从纵向面分别论述美国、欧盟、日本等国实施宽恕政策之沿革及规定内涵；另从横向面比较研析各国宽恕政策之适用效果；最后，归纳以上研究心得，以资检讨我国台湾地区公平法与大陆反垄断法之宽恕政策立法原则，并尝试提出若干建言，期待有助于其宽恕政策之顺利推展。
二、宽恕政策之设计理念
（一）经济分析
宽恕政策能否增进竞争法主管机关取缔违法卡特尔之功效？就此议题，历来不乏经济学者提出多样分析方法与研究结论。例如，Motta and Polo(2003)，⑧分析企业间实施共谋与减免处罚诱因之相互关系，认为宽恕政策给予减免处罚之优惠，将使部分卡特尔成员得以保有不法利得，同时产生促进共谋之负面效果，是以执法机关倘握有充分之调查资源，即应彻底予以全体违法者重罚，尽量避免适用宽恕政策。
近来，Harrington(2006)，⑨提出协调赛局(coordination game)分析方法，认为在一场协调赛局中，参与卡特尔之各家厂商，经由慎重考虑是否申请适用宽恕政策之结果，至少将形成无人通报(no report)或竞相通报(race to report)之两种均衡状态(equilibria)。详言之，当各家厂商相信没有一家厂商会提出密告，或执法机关不可能发觉卡特尔违法事证，此时将形成无人通报之均衡；反之，当有厂商怀疑其他厂商可能提出密告，在争先恐后之心态下，自然出现竞相通报之均衡。是以执法机关之任务，在于借由宽恕政策之实施，设法将无人通报转变为竞相通报之均衡状态。
（二）处罚金额之可预测性原则
基于企业经营规避风险之法则，卡特尔成员之所以乐于申请适用宽恕政策，必然意识到其参与之卡特尔有被发觉之危机，甚至因此遭受之处罚金额将超过其不法利得；否则，在处罚金额程度不明，致无从与不法获利作出衡量评估之情况下，实难期待卡特尔成员有申请适用之意愿。依此论点，实施宽恕政策之主要竞争法国家，莫不加重对于卡特尔之制裁处罚，同时揭示处罚金额之计算准则，借以提高当事人提出申请之诱因。以下，分别以美国、欧盟及日本等国之竞争法制为例，说明各该处罚金额之计算基准。
1.美国联邦量刑指令
依据美国谢曼法第1条规定，对于参与卡特尔之犯罪行为，其为法人者，科以1亿美元以下之罚金；其为个人者，处以10年以下之有期徒刑，或并科100万美元以下之罚金。此外，依据1984年之量刑修正法(the Sentencing Reform Act)规定，经比较反托拉斯法规定之上限金额、违法所得利益或所生损害额之二倍金额，得以其中最高金额，作为罚金额度之上限。
在上揭罚金额度范围内，美国联邦量刑委员会(Federal Sentencing Commission)订有量刑指令，于1991年订有对于团体组织被告之量刑指令(Sentencing Guidelines for Organizational Defendants)，⑩揭示如下之罚金计算方法：
(1)基础罚金额(base fine)
首先，法院将以遭受违法行为影响之美国境内交易金额之20%，作为基础罚金额。
(2)责任积分(culpability score)
其次，以5分为基本点数，斟酌下列6项要素，加减计算被告之责任积分：
第一，犯罪行为之参与或容许(involvement in or tolerance of criminal activity)，加计1分至5分。
第二，同类违法行为之前科或记录(prior history)，加计1分至2分。
第三，命令之违反(violation of an order)，加计2分。
第四，司法之妨碍(obstruction of justice)，加计3分。
第五，设有预防或发觉违法行为效果之方案(program to prevent and detect violation of law)，扣减3分。
第六，主动通报、协助调查及承担责任(self-reporting,cooperation and acceptance of responsibility)，扣减1分至5分。
(3)罚金额度之决定
依据上揭计算方式得出责任积分后，对照于下列“责任积分倍数表”之相当字段，以基础罚金额乘以该字段之最大倍数、最小倍数，分别为罚金额之上限、下限额度。
责任积分倍数表
责任积分最小倍数最大倍数
10分以上2.00 4.00
9分 1.80 3.60
8分 1.60 3.20
7分 1.40 2.80
6分 1.20 2.40
5分 1.00 2.00
4分 0.80 1.60
3分 0.60 1.20
2分 0.40 0.80
1分 0.20 0.40
0分以下 0.05 0.20
如此算出罚金额度范围后，在此额度范围内，法院将斟酌刑罚之目的、该法人于违法行为担任之角色、有罪判决之影响等因素，决定具体之罚金额。
2.欧盟执委会之罚款计算方法指令
依据欧盟理事会2003年第1号规则第23条第2项规定，对于故意或过失违反欧洲共同体条约第81条（卡特尔）或第82条（滥用市场控制地位）规定之事业或事业团体，衡量其违法之重大性(gravity)、违法期间(duration)等因素，得处以其前年度之全球总营业额10%以下之罚款。至于决定罚款金额之计算方法，依据2006年6月28日公告新修正之计算指令(Guidelines on the method of setting fines)，(11)揭示如下之罚款计算方法：
(1)基础额(basic amount)之计算
首先，调查涉案企业于违法期间在欧洲共同市场之最近年度营业额；其次，综合违法行为之性质、涉案企业之市场占有率总和、违法行为影响之地理范围、涉案行为是否付诸实施等因素，在30%之范围内，个案决定计算比率；再以该违法期间之年数，乘以年度营业额及计算比率，算出基础额。此外，针对恶性重大之卡特尔案件，得于该基础额上，加计其最近年度营业额15%～25%之金额。
(2)罚款金额之决定
执委会算出基础额后，依据涉案企业违法行为记录、居于主导或煽动之地位、妨碍或未配合调查、实施报复措施、获有过多不当利得等加重事由(aggravating circumstance)，得加计罚款金额；反之，涉案企业若有居于从属地位、立即停止违法行为、仅有过失并非故意、积极协助调查、罚款额度危及事业之存续等减轻事由(attenuating circumstance)，得扣减罚款金额。
3.日本独占禁止法之课征金制度
日本独占禁止法为剥夺卡特尔之不法利得，达到遏止违法之效果，爰于同法第7条之2规定，对于参与价格卡特尔、限制产量卡特尔及划分市场卡特尔等违法行为之事业，得依下列计算方式，处以一定之课征金（罚款）：(12)
(1)基础金额
依据违法期间之销售金额或采购金额，对于大企业之制造业、零售业、批发业，罚款比率分别定为10%、3%、2%；至于中小企业之制造业、零售业、批发业，罚款比率分别定为4%、1.2%、1%。
(2)减轻事由
涉案企业在开始调查日之一个月前，已停止实施违法行为，且该违法行为之实施期间未逾二年者，若属大企业之制造业、零售业或批发业，罚款比率分别减为8%、2.4%或1.6%；若属中小企业之制造业、零售业或批发业，分别减为3.2%、1%或0.8%。
(3)加重事由
涉案企业在开始调查日起，回溯10年内，曾经受有确定之罚款处分者，不问是否属于同类违法行为或同一相关市场，其罚款之计算比率，若属大企业之制造业、零售业或批发业，分别增为15%、4.5%或3%；若属中小企业之制造业、零售业或批发业，分别增为6%、1.8%或1.5%。
（三）政策适用之明确性原则
卡特尔成员在处罚金额可预测性之原则下，最终是否申请适用宽恕政策，仍须取决于适用可能性之评估判断而定。是以美国司法部反托拉斯司Masoudi副司长指出：(13)竞争法主管当局赋予当事人申请结果之可预见性，厥为宽恕政策达成应有成效之必备要素。
如此对于宽恕政策明确性之要求，得由以下相异阶段之制度设计理念，分别加以说明：(14)
1.调查程序开始前
在此阶段，卡特尔尚无立即被发现之危险，一般而言，涉案企业并无提出申请之意愿，是以政策设计为强化其提出申请之诱因，通常给予最先申请者免除处罚之最大优惠。借此诱因之催化作用，卡特尔成员为争取免除处罚之最优惠效果，自然产生及早提出申请之动机。
2.调查程序开始后
相较于上述阶段，此阶段之卡特尔成员处于可能被取缔之高度风险下，其申请适用宽恕政策之意愿，相对提高。其一般之做法为：预先设定有限之申请名额，依序递减其减免处罚优惠之适用效果，并配合执法机关公告开始调查程序之讯息，促使卡特尔成员产生争先恐后之心态，即得期待其竞相申请适用宽恕政策。
三、主要竞争法国家宽恕政策之介绍与比较
（一）美国司法部反托拉斯司之企业法人宽恕政策
1.沿革
美国司法部反托拉斯司于1978年10月，即订颁实施企业法人宽恕政策(Corporate Leniency Program)；然而，依当时制度规定，即使涉案企业于开始调查前，已经主动供述违法行为，唯最终得否予以免除刑事追诉，仍须取决于反托拉斯司之裁量决定，是以该政策在申请结果不确定因素之作用下，至1993年止，平均每年仅有1件申请案件。(15)
鉴于上述政策之缺失，反托拉斯司经由全面检讨修正，嗣于1993年8月公告新修正之企业法人宽恕政策，(16)对于符合一定适用要件之企业及其相关职务人员，当然地(Automatic)予以免除刑事追诉。
2.1993年之企业法人宽恕政策
(1)A项适用要件
违法企业，在反托拉斯司开始调查程序前，已经提出申请，且符合下列各点要件者，予以免除刑事追诉：
第一，该企业提出申请之际，反托拉斯司就该企业参与之违法行为，尚未自其他讯息来源察觉有违法嫌疑。
第二，该企业发现其涉及违法行为时，立即实行有效终止违法行为之措施。
第三，该企业于诚实(candor)且完全(completeness)的供述违法行为，并于反托拉斯司调查期间，全面且持续地协助调查(full cooperation)。
第四，对于违法行为之供述(confession)，确实为该企业组织体之行为(corporate act)，并非企业相关职务人员之个人行为。
第五，该企业在可能情况下(where possible)，赔偿被害人之损失。
第六，该企业并未强迫他人参与涉案之违法行为，且显然非系该违法行为之领导人或发起人(the leader in,or odginator of,the activity)。
(2)B项适用要件
未符合A项适用要件之违法企业，不论其申请系在调查程序开始前或开始后，倘符合下列各点要件者，予以免除刑事追诉：
第一，该企业系最先(first-in)向反托拉斯司提出申请，且主动供述违法行为者。
第二，该企业提出申请之际，反托拉斯司尚未获得足认其应受有罪判决之证据。
第三，该企业发现其涉及违法行为时，立即实行有效终止违法行为之措施。
第四，该企业于诚实且完全的供述违法行为，并在反托拉斯司调查期间，全面且持续地协助调查。
第五，对于违法行为之供述，确实为该企业组织体之行为，并非企业相关职务人员之个人行为。
第六，该企业在可能情况下，赔偿被害人之损失。
第七，衡量涉案违法行为之性质、该企业于违法行为担任之角色、提出申请之时点等因素，免除对该企业之刑事追诉，不至于对他企业有不公平之情事。
(3)C项适用要件
违法企业之相关职务人员，符合下列三点要件者，一并予以免除刑事追诉：
第一，该违法企业，符合A项适用要件，予以免除刑事追诉。
第二，诚实且完全地承认参与涉案违法行为。
第三，于反托拉斯司调查期间，全面地持续协助调查。
（二）欧盟有关卡特尔案件免除及减轻罚款之执委会告示
1.沿革
欧盟执委会于1996年7月18日，即订颁有关卡特尔案件减免罚款之告示。(17)唯依当时告示之适用要件，除要求申请者必须提供关键证据(decisive evidence)外，并有限定其在涉案卡特尔非系居于煽动者或主导者地位(an instigator or a determining role)等主观判断要素，致有碍该告示之实施功效。(18)
鉴于上述制度缺失之检讨，执委会嗣于2002年2月14日公布修正之减免罚款告示，(19)删除“关键证据”、“煽动者或主导者地位”等主观适用要件。嗣经4年实施后，执委会再度检讨该告示实施之成效，进一步明确其适用要件，爰于2006年9月29日公布新修正告示。(20)
2.2006年有关卡特尔案件免除及减轻罚款之执委会告示
(1)免除罚款(immunity from fines)
第一，提出申请之企业，系最先提供涉案卡特尔之信息或证据，且符合下列要件之一者：
I.借由该信息或证据之提供，致执委会得以针对涉案卡特尔发动调查权（告示(8)(a)）。
Ⅱ.在执委会开始调查程序后，提供之信息或证据，足以认定涉案卡特尔违反欧洲共同体条约第81条之规定（告示(8)(b)）。
第二，于适用新告示(8)(a)要件之情形，为确保执委会得以发动调查权，并未有妨碍调查权行使之虞。
第三，符合上揭要件之申请者，并完全符合下列各点要件者，免除其罚款：
Ⅰ.对执委会提供现有或日后可能取得涉案卡特尔之相关证据，且于调查期间，全面、持续且迅速地协助调查（告示(12)(a)）。
Ⅱ.于提出申请之际，立即停止违法行为之参与；但执委会认为有配合调查程序之必要者，不在此限（告示(12)(b)）。
Ⅲ.提出申请前，未有损毁、变造或隐匿涉案卡特尔相关信息或证据之情事；并且，除对其他竞争法执法机关为表示外，未对第三者透露其提出申请之事或内容（告示(12)(c)）。
Ⅳ.未有强迫他事业参与涉案卡特尔之行为（告示(13)）。
(2)减轻罚款(reduction of a fine)
未符合新告示(8)(a)或(8)(b)要件之申请者，对于执委会已经取得之证据，提供具有显然附加价值之证据，且完全符合上揭告示(12)(a)～(12)(c)之各点要件者，在下列规定之幅度范围内，审酌其提供证据之时期、附加价值之程度等因素，予以减轻罚款（告示(26)）：
第一，最先符合要件之申请者，减轻其罚款金额30%～50%。
第二，其次符合要件之申请者，减轻其罚款金额20%～30%。
第三，第三位以下符合要件之申请者，减轻其罚款金额20%以内。
（三）日本独占禁止法之减免罚款制度
1.制定背景
日本公平会于2002年至2003年举办之各次独占禁止法修法研讨会，即将同法有无必要引进宽恕政策，列为重要讨论之议题(21)。另依OECD于2004年有关《日本竞争法与政策》报告书(22)之建议，日本当局除应加重对于卡特尔之制裁措施外，亦应考虑修法制定宽恕政策制度。
基于以上政策制定之理由，日本当局于2005年4月修正公布之独占禁止法，增设第7条之2第7项至第13项有关减免罚款规定，嗣于2006年1月4日开始实施。
2.2006年之独占禁止法减免罚款制度
(1)免除罚款
参与涉案卡特尔之事业，符合下列各点要件者，免除其罚款：
第一，调查程序开始前，单独且首先通报涉案违法事实，并提供相关证据。
第二，调查程序开始后，未参与涉案违法行为之实施。
第三，未有强迫他事业参与涉案卡特尔，或妨碍他事业停止参与之行为。
(2)减轻罚款
第一，调查程序开始前
调查程序开始前，符合下列各点要件，减轻第二位申请者50%、第三位申请者30%之罚款金额：
Ⅰ.单独通报涉案违法事实，并提供相关证据。
Ⅱ.调查程序开始后，未参与涉案违法行为之实施。
Ⅲ.未有强迫他事业参与涉案卡特尔，或妨碍他事业停止参与之行为。
第二，调查程序开始后
调查程序开始后之申请者，符合下列各点要件，减轻其30%之罚款金额：
Ⅰ.日本公平会受理减免罚款之申请者，合计未达三家事业。
Ⅱ.调查程序开始后之20日内，单独地通报涉案违法事实，并提供相关证据。
Ⅲ.自提出通报及相关资料之日起，未参与涉案违法行为之实施。
Ⅳ.未有强迫他事业参与涉案卡特尔，或妨碍他事业停止参与之行为。
（四）欧美日宽恕政策适用效果之比较
上述各国宽恕政策之规定未尽相同，(23)比较其适用效果对于政策实施成效之影响，得以下图说明之：(24)
欧美日宽恕政策适用效果比较图
上图之横轴代表相对于第二位申请者，最先申请者得以获得减免处罚效果之高低；纵轴代表相对于调查程序开始后之申请者，在调查程序开始前之申请者得以获得减免处罚效果之高低。
首先，观察横轴代表事项，美国法制仅允许对最先申请者，免予刑事追诉，是以其相对适用效果最高，最有激化涉案业者争先提出申请之效果。日本法制，除免除最先申请者之罚款外，仍得减轻第二位申请者50%之罚款金额，其相对适用效果之差距最小，相对促进争先申请之效果最低。至于欧盟法制，其适用效果居于美、日两国法制之间。
其次，观察纵轴代表事项，日本法制限于调查程序开始前之最先申请者，始得给予免除罚款之优惠，最有助于执法机关及早获知违法事证，相对适用效果最高；然而在依职权或非卡特尔成员检举而开始调查程序之情形，由于申请者丧失获得免除罚款之机会，即可能严重影响卡特尔成员提出申请之意愿。反之，美国法制对于调查程序开始后之最先申请者，亦得予以免除刑事追诉，相对有碍于执法机关及早获悉违法事证；唯于调查程序开始后，仍有促使卡特尔成员申请适用之效果。至于欧盟法制，对于调查程序开始后之最先申请者，亦得予以免除罚款之处分，其适用效果同样介于美、日两国法制之间。
四、对我国台湾地区公平法及大陆反垄断法宽恕政策之启示
（一）对我国台湾地区公平法宽恕政策之启示
1.对于联合行为制裁措施之检讨与建议
(1)罚款规定之检讨
我国台湾地区公平法第41条规定，对于实施违法联合行为之企业，公平会得处以新台币5万元以上2500万元以下之罚款。如此以固定额度为罚款金额之上限规定，倘不法利得逾此额度上限者，即难以期待该罚款规定得以发挥遏止违法之效果。
此外，依据公平法施行细则第36条之规定，公平会于量处罚款时，应审酌违法行为之动机、目的及预期之不当利益等一切情状。唯该等审酌事项过于抽象，欠缺明确的量化标准，致使公平会裁处罚款之处分时有遭受上级机关之撤销者。(25)
(2)建议事项
首先，有关罚款额度规定，欧美日等国法制，普遍以违法事业营业金额之一定比率，浮动的作为处罚金额之基本额度。如此对于违法程度愈重或违法期间愈长者，其处罚金额之基本额度，将依随营业金额之增加而自动提高，自然得以避免不法利得逾越处罚额度上限之情况。因此，本文建议公平法亦应引进浮动罚款额度之立法例，俾罚款额度更具弹性及强化遏止违法效果。
其次，有关处罚金额之款裁处标准，美国及欧盟法制之特色，在于以量化标准决定基本额度，另对于部分加重或减轻处罚之审酌事项，仍然赋予执法机关一定程度之裁量权；至于日本课征金制度之特色，则系对于基本额度、加重或减轻处罚事由，完全依据客观事实予以量化，彻底排除执法机关之裁量权。借鉴该等外国法制，公平会若系着重罚款之弹性裁量空间，宜采欧美法制之计算准则类型；反之，若系在于确保罚款裁处之安定性者，宜采日本法制之计算准则类型。
2.宽恕政策实施办法之研析
有关公平法宽恕政策之立法，同法修正草案第39条规定，实施联合行为之违法事业，申请适用宽恕政策并经主管机关同意者，减轻或免除其处罚；至于相关执行事项之办法，则授权主管机关定之。据此授权规定，有关宽恕政策之实施办法，参酌欧美日等国法制之规定，分别研析如下：
(1)适用对象
对于强迫他人参与涉案卡特尔之行为者，欧盟法制仅许可其申请减轻罚款；美国及日本法制，一律禁止其申请减轻或免除处罚金额。至于卡特尔之领导人、煽动者或发起人，美国法制禁止其申请适用宽恕政策；欧盟及日本等国法制，为有利于政策之推行，则未禁止其提出申请。参酌该等外国法制，公平会订定之实施子法，应明确揭示相关行为人得否申请减轻或免除罚款。
(2)停止违法行为之时点
各国法制，普遍要求申请者必须于一定之时点停止违法行为。其中，欧盟法制弹性要求申请者停止违法行为，避免影响调查程序之进行。基此理念，公平会对于申请者，原则上应要求其于申请时停止违法行为；但得依个案调查程序之必要，指定其他停止违法行为之时点。
(3)提供证据之性质
参考欧盟法制，公平会对于调查程序开始前之申请者，仅须要求提供之事证，达到足以开始调查程序之程度即可，否则将影响当事人申请之意愿。至于调查程序开始后提供之事证，参考欧盟法制对于“显然附加价值”之解释，公平会应以其是否与涉案事实具有直接关联性，作为认定之标准。
(4)协助调查之程度
考虑调查实务之需要，公平会宜应参酌外国法制，课予申请者负有“持续”、“全面”且“迅速”协助调查的义务。
(5)单独地提出申请
为避免卡特尔成员事先共同协议申请顺位之情事，公平会宜应仿效日本法制，限制当事人必须单独地提出申请，借以防止宽恕政策遭受滥用。
(6)免除或减轻处罚效果之区别时点
日本法制，限于调查程序开始前之最先申请者，始给予免除罚款效果，如此最有利于执法机关及早获知违法事证；美国、欧盟法制，对于最先申请者，不论调查程序是否开始，皆得给予免除处罚之优惠，因此得以补充执法机关调查证据之不足。据此分析，公平会倘着重及早获知违法事证之效果者，宜实行日本法制类型；反之，若重视补充违法事证之效果者，宜实行美国、欧盟等法制类型。
(7)减轻罚款之适用效果
欧盟法制，除给予最先申请者免除罚款外，另依序给予三位以上申请者30%～50%、20%～30%、20%以内之减轻罚款。日本法制，除给予最先申请者免除罚款外，对于调查程序开始前之第二位、第三位申请者，依序减轻50%、30%；至于调查程序开始后之申请者，一律减轻30%。本文认为，有关宽恕政策减轻罚款之设计，宜应把握两点原则：其一，减轻罚款比率应予确定，避免裁量空间，以符合适用效果明确性之原则；其二，依据先后申请顺位，给予一定差距之减轻罚款比率，以促进当事人争先提出申请。本此设计原则，本文建议公平法宽恕政策之减轻罚款效果，不论调查程序开始前或开始后之申请者，宜依序定为减轻50%、30%。
(8)身份保密事项
依据公平法修正草案之立法说明，宽恕政策应注意对于申请者身份之保密，以防范申请者遭受其他卡特尔成员之报复，俾确保当事人提出申请之意愿。因此，公平会若要贯彻对于申请者身份保密之做法，应对申请者个别发给减免罚款之处分书，避免其他卡特尔成员知悉有申请者之事由。此外，依据政府信息公开法第18条规定，公平会亦得考虑保留减免罚款之处分书，不予公开；或于公开之处分书，以代号表示申请者之名称。
除以上之实施办法外，另应检讨公平会对于同业公会联合行为之执法立场。盖依据案件统计数据，显示历来由同业公会主导联合行为之案件，约占全体联合行为案件件数的37%，其违法比例显非一般。(26)然而，历来公平会皆仅以同业公会之主体为处罚对象，并未罚及参与决议或执行决议之会员事业。如此制裁措施，其会员事业在无受罚可能性之情况下，对于会员事业根本不存在有申请适用宽恕政策之诱因，势必影响宽恕政策之实施成效。有鉴于此，公平会日后对于涉及同业公会联合行为之案件；除处罚“合意”主体之同业公会外，亦应一并处罚“执行”主体之会员事业。(27)
（二）对大陆反垄断法宽恕政策之启示
大陆反垄断法有关宽恕政策之原则规定，主要揭示于第46条第2项；至于同条第1项、第3项，则系分别针对达成垄断协议的经营者、行业协会，得以裁处之制裁措施规定。如上所述，为确保宽恕政策得以达成预期之实施成效，即首先就相关制裁措施加以检讨与建议之必要。
1.对于垄断协议制裁措施之检讨与建议
在反垄断法第46条第1项、第3项之制裁措施规定下，为配合宽恕政策之实施，执法机构于实务运作上宜应注意下列执行事项问题：
(1)建立没收违法所得之认定基准
依据反垄断法第46条第1项前段之规定，对于达成并实施垄断协议的经营者，由反垄断执法机构没收违法所得。然而，在动态的市场经济活动过程中，要明确计算经营者的销售金额含有多少违法所得的成分，往往有其困难性，且容易引起认定金额的争议。是以欧美日等外国竞争法制，均无特别列出没收违法所得之规定，而系在计算处罚金额之准则中，直接以经营者营业额的一定百分比推定为违法所得，并以此作为处罚金额的基础额。因此，借鉴外国竞争法的执法经验，短期内国务院反垄断委员会宜应订出营业额的一定百分比，以资作为反垄断执法机构没收违法所得之认定基准；另从长远观点，日后反垄断法修法之际，宜删除没收违法所得之规定，将其列入罚款计算准则之基础额即可。
(2)订定明确的罚款计算准则
反垄断法第46条第1项规定，对于达成并实施垄断协议的经营者，并处上一年度销售额1%以上10%以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处50万元以下的罚款。另依同条第3项规定，对于组织本行业的经营者达成垄断协议的行业协会，可以处50万元以下的罚款。此外，反垄断法第49条规定，反垄断执法机构确定具体罚款数额时，应当考虑违法行为的性质、程度和持续的时间等因素。不过，观察反垄断法第49条所列裁处罚款之考虑因素，与我国台湾地区公平法施行细则第36条之规定相同，仍然难以满足宽恕政策对于罚款金额可预测性之要求，是以国务院反垄断委员会即有参酌欧美日等外国竞争法制，明确订定罚款计算准则之必要性。
如同本文先前所作之分析，国务院反垄断委员会若系偏重于罚款金额计算明确性之要求，宜采日本竞争法制之罚款计算准则类型，明确订出计算基础额、加重及减轻事由的营业额一定百分比；反之，若系偏重于因事制宜的处罚效果，宜采欧美竞争法制之处罚金额计算准则类型，在营业额的一定百分比范围内，赋予反垄断执法机构加重或减轻处罚之裁量权限。
2.宽恕政策立法之检讨与建议
反垄断法第46条第2项规定，经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。据此规定，得申请适用宽恕政策者，仅限于经营者，似乎过于狭隘；日后反垄断法修法之际，宜应增列行业协会亦得申请适用。盖依本条第3项规定，行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议，亦为反垄断法之处罚对象，即有许可其申请适用宽恕政策之必要性。况且，借鉴于我国台湾地区公平会对同业公会联合行为之执法经验，实务上由行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的违法案件，可能会占有相当多数的案件比例，倘若未许可行业协会申请适用宽恕政策，将严重影响反垄断法的执法成效。
其次，本条项仅系宣示宽恕政策之立法原则，国务院反垄断委员会尚应借鉴欧美日等外国竞争法制之执法经验，订定有关宽恕政策之适用对象、资格要件、裁处减免标准、身份保密事项及申请程序等实施办法，始得符合宽恕政策适用明确性之要求。其中有关裁处减免标准，可谓影响反垄断法宽恕政策实施成效之关键要素，其订定实施办法应审慎评估之。
依据反垄断法第46条第2项规定，对于符合宽恕政策适用要件之经营者，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。至于酌情减轻或者免除处罚的裁处标准，国务院反垄断委员会订定之实施办法，宜应注意以下问题：
(1)免除罚之适用效果
所谓免除对该经营者的处罚，除免除同法第46条第1项对于该经营者的罚款处罚外，得否一并免除对其没收违法所得，应予明确规定。从比较法之观点言之，外国竞争法制对于卡特尔之处罚，普遍将违法所得列为计算罚款或罚金金额的项目，是以免除罚款或罚金处罚之结果，即一并免除没收违法所得的处罚，如此较有促使卡特尔成员申请适用宽恕政策之意愿。
(2)免除或减轻处罚效果之区别时点
依据本文上述对于外国竞争法制之比较分析，国务院反垄断委员会若系注重反垄断执法机构得以及早获知违法事证的效果者，即应于实施办法规定仅限于开始调查前首先提供重要证据的经营者，始得免除其处罚；反之，若系注重反垄断执法机构得以顺利完成调查的效果者，即应于实施办法规定在开始调查后首先提供重要证据的经营者，亦得免除其处罚。
(3)减轻处罚之适用效果
国务院反垄断委员会订定之实施办法，除免除对于首先提供重要证据的经营者处罚外，亦应规定在一定的经营者家数范围内，依其提供重要证据的先后顺序，分别给予不同程度的减轻处罚效果，以促使当事人争先提出申请。至于许可减轻处罚的经营者家数，不宜过多，以免损及违法遏止效果；但亦不宜过少，否则有碍反垄断执法机构获取重要的补充事证。另有关减轻罚款的比例程度应予确定，避免裁量空间，以符合适用效果明确性之要求。
此外，借鉴我国台湾地区公平会对于同业公会联合行为执法之缺失，反垄断执法机构对于行业协会组织本行业的经营者达成垄断协议的违法案件，其处罚对象应包含行业协会及参与垄断协议的经营者，如此始得发挥宽恕政策应有的实施成效。
五、结论
观察主要竞争法国家之执法经验，其实施宽恕政策之所以可得发挥遏止违法之功效，除政策本身具备适用明确性之原则外，尚须配合实行重罚卡特尔及符合处罚金额可预测性原则之相关措施。准此基本理念，我国台湾地区公平法及大陆反垄断法，皆应加重对于联合行为或垄断协议的处罚，并应订定明确之罚款计算准则。
其次，我国台湾地区公平会及大陆反垄断委员会，皆应订定宽恕政策实施办法，明确揭示政策规定的适用对象、资格要件、裁处减免标准、身份保密及申请程序事项。其中，有关免除或减轻处罚之裁处标准，如何界定免除或减轻处罚效果之区别时点，以及许可减轻处罚之事业或经营者家数及减轻处罚程度，更系攸关日后宽恕政策之实施成效，是以本文分析二者相互利弊，分别提出应对方案。
总而言之，为确保我国台湾地区公平法及大陆反垄断法宽恕政策得以发挥应有的实施成效，除应建构一完善的联合行为或垄断协议的制裁措施外，日后于政策付诸实施之际，我国台湾地区公平会及大陆反垄断委员会皆应审时度势，依随市场环境及实施状况之变化，机动调整实施办法之执行事项方案，如此应可达成有效取缔联合行为或垄断协议的政策实施目标。
注释：
①OECD/CLP(2001),Report on Leniency Programmers to Fight Hard core Cartels,Apr.2001.
②Richard Gruner (2001),Avoiding fines through offense monitoring,detection,and disclosure:Trace for amnesty,Practicing Law Institute's Corporate Law and Practice Course Handbook Series,p.82.
③David A.Balto (1999),Antitrust Enforcement in the Clinton Administration,9 Cornell J.L.& Pub.PoL'Y 61,p.65.
④公平交易委员会(2005)：《全球化时代卡特尔行为之规范与因应》，《94年度自行研究报告》，第14-34页。
⑤公平交易委员会：《竞争政策通讯》2006年第5期，第2-24页。
⑥该修正草案总说明，载于网页：http://www.ftc.gov.tw/960122a.doc。
⑦徐士英：《中国市场经济法制建设的里程碑》，东亚经济法研究会，日本北海道大学法学研究科主办，2007年11月6日，第1-13页。
⑧Massimo Motta and Michele Polo (2003),Leniency programs and cartel prosecution,International Journal of industrial Organization,21 (3),pp.347 -379.
⑨Joseph E.Harrington (2006) ,Corporate Leniency Programs and the Role of the Antitrust in Detecting Collusion,CPRC Discussion Paper Series 18-E.
⑩U.S.Sentencing Comm'n,Federal Sentencing Guidelines Manual (Nov.1,2002),§ 8 A.1.1,Application Notes at 424.
(11)European Commission,Guidelines on the method of setting fines imposed pursuant to Article 23 (2) (a) of Regulation No 1/2003,2006/C210/02,OJC 210,1.9.2006.
(12)有关此课征金制度之说明，参见諏訪園貞明(2005)，平成17年改正独占禁止法—新しぃ課徵金制度と審判·犯則調查制度の逐条解説—，商事法務初版，第49-69页。
(13)Gerald F.Masoudi,Cartel Enforcement In The United States (and Beyond),Presented at the Cartel Conference Budapest,February 16,2007.
(14)Harrington Jr.(2006),pp.10-18.
(15)Gary R.Spratling.(1998),The corporate leniency policy:Answers to recurring questions,Remarks at the ABA Antitrust Section 1998 Spring Meeting,p.2.
(16)Antitrust Div.,U.S.Dep't of Justice,Corporate Leniency Program,Aug.10,1993.
(17)European Commission,Commission Notice on the non-imposition or reduction of fines in cartel,96/C207/04,OJC 207,18.07.1996.
(18)Mark Jephcott (2002),The European Commission's New Leniency Notice-Whistling the right tune,E.C.L.R,pp.378-385.
(19)European Commission,Commission Notice on immunity from fines and reduction of fines in cartel cases,2002/CA5/03,OJC 45,19.2.2002.
(20)Commission Notice on immunity from fines and reduction of fines in cartel cases,2006/C298/11,OJC 298,8.12.2006.
(21)根岸哲(2004)，《独占禁止法の改正と議論の経緯》，ジユリスト，No.1270（特集：独禁法改正の方向をょむ），第6-14页。
(22)OECD/CLP(2004),"Competition Law and Policy in Japan," No.54,Sept.2004.
(23)有关各国宽恕政策效果之比较分析，英文部分，See,Harrington(2006),5-21。日文部分，参见丹野忠晋、木村友二、濱口泰代、石本将之、鈴木淑子(2006)，《リ一ニェソシ一制度の経済分析》，公正取引委员会：CPRCヮ一クショップ，CR 03-06,3-16。
(24)图示取自于Harrington(2006),8。
(25)截至1993年7月，我国台湾地区行政法院对公平会裁罚表示意见者，有最高法院5件，台北高等行政法院17件。
(26)公平交易委员会(2005),18。
(27)对于同业公会联合行为案件之处理，学者普遍认为；应将该类案件联合行为区分为“合意部分”及“执行部分”之前后两部分，前部分应视是否为同业公会所为之有效行为，据以认定其责任；后部分在认定会员事业为行为主体之情况下，亦应有加以处分之可能性。以上，分别参见吴秀明：《联合行为理论与实务之回顾与展望——以构成要件之相关问题为中心》，公平交易法施行9周年学术研讨会论文集，元照出版，第139-239页；苏永钦：《同业公会联合行为的处分对象，跨越自治与管制》，五南图书出版，第87-98页。