征地权力制约：问题、原因与完善途经，本文主要内容关键词为：权力论文,原因论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，虽然国家的征地制度越来越完善，对征地行为的限制也越来越多，但地方政府征地扩张的趋势反而越来越明显，违法征地现象仍然屡禁不止。这种反常现象表明我国当前仅仅在政策上来限制征地是不能解决问题的，行政权力是行政行为的核心，问题的关键在于征地权力的滥用，倘若不能有效地制约征地权力，便不能真正解决征地扩张问题。因此，当前对我国土地征收权力制约监督研究是迫切和必要的。
1 征地制度中的权力制约
自征地制度实施以来，地方政府为了实现自身控制资源的最大化经常滥用权力违法征收土地，为了应对这一问题，中央政府一方面不断加强对地方政府的限制，成立专门的监督机构，上收审批权，另一方面也在逐渐强化农民的土地权利和维护农民权益。
1.1 中央政府不断强化自身权力
在征地制度的变迁中，中央正在加大检查、监督、审批和惩罚权力。2004年，国土资源管理系统开始实行省级以下垂直管理体制，将土地审批权上收到中央和省一级，消除地市和县一级的土地审批权，中央此举的目的在于强化自身审批权，阻止地方政府土地征收权力的滥用。2006年国家建立的土地督察制度，是专门针对地方政府的土地管理行为而设置的，由此强化了中央监督地方政府的权力，并且国家也不断加大土地清查的力度，对于被查出的违法案件也加大了惩罚力度。同时，中央也在不断完善征地程序，使征地权力的行使呈现透明化趋势，让失地农民参与到征地中来。2009年，国家也明确了征地制度的改革方向即“缩小范围，提高补偿”，其缩小范围的意图在于限制地方政府的征地权力，规范征地行为。因此，在征地制度的变迁中，中央政府正在不断加大自身的权力，制约地方政府土地权力的滥用。
1.2 中央政策促进农民土地权利意识不断增强
在国家层面上，中央政府陆续出台一系列的政策确保农民权益。2004年10月国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在征地补偿上，完善征地补偿办法，要求征地补偿安置不仅要使被征地农民保持原有生活水平，还要保障被征地农民的长远生计；县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。为了贯彻落实这一政策，2004年11月国土资源部接着出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，针对征地补偿标准的制定及分配做了明确的要求，并对失地农民的安置工作做出了明确要求。随后，国土资源部又出台了《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，对原来按照被征土地原用途给予补偿的规定作了修改，大大提高了征地补偿的幅度。国务院办公厅转发了劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，要求地方政府将被征地农民的就业培训和安置纳入年度工作计划，积极做好被征地农民社会保障工作。2006年8月国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，规定被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地。
综合国家出台的这一系列政策，征地制度的变化正在不断提高征地补偿标准和加大对被征地农民的安置力度。这明显体现中央政府在逐渐承认被征地农民在土地上的权益，并且赋予被征地农民越来越多的权益，使农民意识到土地的重要价值，以及维护土地权益的预期收益在不断增大，增强了农民自觉保护土地的驱动力。这将使农民积极投身到维护土地权益的活动中，对地方政府随意行使征地权力的行为进行抗争，对违法征地构成一定的制约。
1.3 《物权法》确认与强化农民土地权利
2007年，我国《物权法》的颁布，将土地承包经营权设定为土地用益物权，这意味着土地承包经营权对于农民是一种合法的私有财产之标的，农民可以享受其承包土地带来的收益，任何个人和组织都不能随意剥夺这一权利[1]。从征地制度的角度来看，土地承包经营权上升为物权后，受到法律的进一步保护，将增强农民保护土地反抗违法征地的信心，进而使地方政府的违法征地行为受到更强硬的约束。地方政府必须解决好征地补偿和相关的社会保障工作，否则农民的抗争行为将是合理维护自身财产权利的行为，具有正当性，也是受到法律保护的行为。因此，土地承包经营权受到《物权法》的确认后，将对地方政府随意行使征地权力形成一大制约。
通过上述分析，国家主要通过不同的手段作用于不同的主体来制约地方政府的征地行为，其作用途径如图1。
图1 征地权力制约作用途径
2 存在的问题及原因
2.1 农民制约乏力
近年来，中央虽然在不断提高征地补偿标准，并且通过物权法来进一步确定农民权益，但是违法征地行为依然接连不断。中央政府试图在征地制度改革中不断强化农民的土地权利来限制地方政府的征地行为[2]，然而征地过程中地方政府作为国家的代表并拥有强大的公权力，作为对立面的农民势弱力单，在力量上二者形成了鲜明的对比，同时政府用来压制农民抗争的资源和手段多种多样，而农民自身素质相对较低，仍有一部分农民被一些传统观念影响束缚，例如“官本位”、“民不与官争”等。所以二者之间的博弈不具有平衡性，即使在政策和法律上农民的要求具有正当性与合法性，农民也根本不可能在抗争中获得更多的利益。因此，博弈的最终，农民或者是忍气吞声，或者是受到地方政府的惩罚，不能有效抵制地方政府的征地扩张，难以与地方政府相抗衡。
2.2 信息不对称
在征地问题上，中央政府受到失地农民抗争的政治压力，一方面不断强化农民的土地权利，另一方面也在强化自身的权力。但是中央政府强化自身权力的行为并不能有效地制约地方政府的征地行为，地方政府的征地扩张趋势依旧。出现这种问题主要在于中央对于地方虽然拥有强大的权力，但是在掌握地方政府的行为信息上却没有优势，因为地方政府对自己的征地行为最了解，在向中央政府汇报时总是传达对自身有利的信息，主动回避那些违规或者对自己不利的信息，这也是官僚行政体制中的普遍问题——“报喜不报忧”，并且在征地上由于地方政府有巨大的利润可图，他们会更有动力采取一系列对策实现信息的不对称。这样中央政府就不能够拥有完全的信息来判定地方政府的征地行为，只能采取其他间接方式来检测。就现实状况来看，发挥的作用很有限，因此造成了中央政府对地方政府的监督效果大打折扣。
2.3 司法制约微弱
征地补偿的具体标准与范围由地方政府自己确定，这是由土地管理法所赋予的权力，当争议发生时，人民法院或者依据地方政府的决定做出裁决，或者不予受理，难以对行政机关的补偿决定形成约束。按照当前的征地程序，征地行为一般由行政部门单独完成，基本不受司法部门的影响，这就促使地方政府随意使用其行政自由裁量权，自己认定征地目的的合法性和补偿的适当性，始终都是自己在裁定自身行为，这就为行政权力滥用大开方便之门，很大程度上阻碍着对征地权力的制约。同时，征地程序中缺乏司法审查，导致了很多根本不符合公共利益范畴的征地行为得不到有效遏制，并且当前征地纠纷基本上不能进入司法程序。由于我国司法不独立，即使进入司法程序，司法机关也不能进行独立裁决，严重损害着我国法律赋予公民的救济权利。
2.4 社会团体介入不足
随着我国民主政治的进步，非赢利组织得到空前的发展，为我国政府权力回归社会提供了条件，同时社会团体的发展也为制约行政权力带来了新的有效力量。在征地纠纷上，当前仅有一些媒体或律师帮助失地农民，取得了一些成功，但还没有出现相关的社会团体帮助失地农民维护权益的现象，这是我国征地权力制约体系中的一大缺憾。从国外的一些社会团体维护失地农民权益的实践来看，社会团体具有非赢利性，而且更具专业性，在帮助失地农民维护权益上更加有力，在制约地方政府的违法征地行为上更加有效。
当前维护失地农民权益的社会团体之所以没有出现，主要在于我国政治环境缺乏活力和失地农民素质相对不高。我国是一个高度集权的国家，市场经济初步建立，一些社会职能仍在政府手中，很多社会团体生存所依赖的资源仍然掌握在政府手中，政府对其进行严格控制，没有团体愿意替失地农民说话，敢与政府抗争；同时，失地农民政治素质相对较低，没有能力建立规范的社会团体。
2.5 人大监督虚化
在我国的政治制度设计中，立法部门对行政部门拥有最高监督权。在征地制度上，我国的立法机关一直在致力于制定完备的征地法律法规，各级人民代表大会也仅仅在形式上对征地具有监督权。人民代表大会对于行政部门的执法状况很少进行考察，也未曾对各种征地基于的公共利益进行审查。对于地方政府征地权滥用和违法征地行为，人大也没有给予监督和制止。在对征地权力的具体监督方式上法律中也没有进行规定，并且法律中规定的许多监督手段，对地方政府滥用征地权力的行为能够起到一定作用，但在实践中人民代表大会几乎未曾使用过，例如询问、特定问题调查、质询和罢免等。因此，人民代表大会对征地权的监督基本上处于虚化状态。
3 完善权力制约的途径
3.1 加强保护失地农民权利和自组织化行为
在当前农民制约地方政府征地权力的过程中，很多地方的失地农民开始采取集体行动，自发形成组织来对抗地方政府的不法行为，维护自身的利益，并取得了一定的成效[3]，这为失地农民维护自身权利、遏制地方政府的不法征地提供了一条新的有效途径。所以，政府对于失地农民的自组织行为不能采取压制政策，而是要加以引导，不仅要强化农民的土地权利，更要让他们具有相应的可行性能力，保障其权利的顺利行使，让失地农民自身能力增强足以与地方政府的不法行为相抗衡，这样才能真正使农民在制约地方政府滥用征地权力中发挥作用。因此，中央政府在不断强化农民土地权利的同时，要从行为能力的层次考虑农民能否行使和享受他们的权利，制定相应的规章制度，规范失地农民联合起来对抗地方政府违法征地的行为，保障失地农民自组织化有序运行。
3.2 创新信息传递渠道
信息是制定政策的基础，信息质量决定着政策的成效。目前中央已在全国设置土地督察局，检查监督地方政府的土地行政管理行为，但这种督察虽然能够在一定程度上加大检查监督力度，改善信息不对称问题，但仍属于内部监督，并不能从根本上制约控制地方政府的不法行为。更重要的是要保证行政相对人有畅通的渠道举报违法的征地机构，鉴于征地问题的严重性，成立针对征地问题的部门，专门负责被征地农民反映的问题。对于地方政府“报喜不报忧”的情况，要削减土地行政管理层级，降低信息被扭曲的程度，建立上下通畅的信息沟通渠道。利用网络建立直接连接中央与基层的信息渠道，针对基层反映的问题及时核查，确保中央政府获得全面信息，同时还要深入失地农民中间进行实地调查，掌握第一手真实信息。
3.3 实施征地行为的立法监督和司法审查
对权力最有效的监督是以权力制约权力，而我国的征地行为由行政部门单独完成，对征地权力的制约完全依靠部门内部来实现，这就必然带来监督低效和地方政府征地扩张行为愈演愈烈。所以，要实现对征地权力的有效制约，必须要加大立法机关对地方政府征地行为的监督，并实施对征地行为的司法审查制度。首先，各级人民代表大会要针对各级政府在征地中存在的问题，制定相应的监督制度，使法律中现有的立法监督手段真正发挥作用。其次，加强土地执法检查，将立法监督正常化具体化稳定化。再次，全国人大修改土地管理法在土地征收程序中增加司法审查环节，将征地行为的合法性审查纳入到司法中来，由司法部门监督政府征地行为的合法性，一方面可以防止权力滥用，另一方面也可以增加合法征地行为的权威。
3.4 引导构建维护失地农民权益的社会团体
构建这种社会团体的关键在于营造适度宽松的政治环境和提高农民的政治素质。宽松的政治环境需要国家取消对社团数量与发展的限制，解除社团对政府的依赖，制定具体的结社自由制度，完善规范公民的结社活动。而提高农民的政治素质或许需要较长的一段时间，当前一方面要抓好对农民的宣传教育培训，另一方面要鼓励农民尝试进行自发结社维护自身权利，并要采取民主的方式制定活动规则，使结社行为既能够满足农民维护权利的需要又能够符合社会秩序的需要。另外，也要鼓励现存的社会团体积极为失地农民服务，包括提供咨询、培训，维护权利等。
4 结论
对征地权力的制约关键在于增加征地权力运行成本，使征地自由裁量权不能随意行使。因为征地权力行使追求的是征地带来巨大利润，在收益保持不变的情况下，增加权力运行成本是缩小利润、减少权力滥用的根本途径，因此对征地权力的制约必须使地方政府行使征地权力的成本大幅上升。
上述各种途径都在增加地方政府的行动成本，约束其滥用权力。农民权利意识增强进行自组织化，需要政府支出更多的资源安抚和补偿失地农民；完善立法监督途径使地方政府分散精力说服立法机关关于征地的合法性与正当性；司法审查使地方政府严格按照法律行事，遵循征地程序进行；各种维护失地农民利益的社会团体成立则迫使地方政府花费额外的成本召开听证会、回应社会的质疑等。这样多方面的监督制约致使地方政府征地行动成本巨大，而地方政府的财政有限，不能支持数量巨大的征地开支，地方政府必将主动限制征地行为，合理有效地行使征地权力。