我国生态行政的制度分析，本文主要内容关键词为：生态论文,行政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国市场经济的基本确立，在经济建设方面取得了巨大成就，2003年GDP增长率达到7％，但同时存在大规模的生态破坏和严重的环境污染。特别是由于短期经济利益的驱动，滥砍滥伐、过度开发、乱占耕地以及“三废”排放等现象严重，给国家和社会造成了巨额的经济损失。据中国环境科学院的一项研究估计，我国每年因生态破坏造成的损失约为500亿元；近年来的自然灾害频繁发生，如洪水泛滥、沙尘暴等。这些灾害所造成的经济损失相当巨大。例如：1998年的洪水造成的直接经济损失就达1666亿元；2004年的洪水造成的直接经济损失达300多亿元。学者们认为，所有这些灾害都是生态遭到破坏的结果。
生态环境的破坏导致环境质量的严重恶化，不仅影响到国民经济的快速增长，更会对子孙后代的生存构成威胁。所以，我国可持续发展观的提出，已经充分表明中央政府对环境问题的关注和重视。但是我国目前的环境问题还相当严重。为了能够更好地解决我国的环境问题，实现经济的可持续发展，我国政府必须形成高效率的生态行政机制。
一、环境问题产生的理论分析
1.外部不经济理论
在西方经济学理论中，有一个与环境问题直接相关的理论即外部不经济。所谓外部不经济是指单个经济单位在其经济行为中所付出的私人成本小于该项活动所造成的社会成本。外部不经济根据经济活动的主体的不同可分为“生产的外部不经济”和“消费的外部不经济”。当一个社会存在外部不经济时，社会的资源配置没有达到“帕累托最优”，此时私人活动的水平常常高于社会所要求的。
在上图中，具体说明了在完全竞争条件下，生产的外部不经济所造成的社会资源配置失当。在图中水平线D= MR是某竞争厂商的需求曲线和边际收益曲线；MC为其边际成本曲线；MC＋ME为社会边际成本曲线。由于外部不经济的特点是私人成本小于社会成本，所以MC＋ME线在MC线的上方。从图中可知，如果从私人角度出发，最优产量应该为X[*]；而从社会角度来看，最优产量应该为 X[**]”。这说明，生产的外部不经济造成产品生产过多，超过帕累托效率所要求的水平，也就是说私人活动主要是从私人经济利益的角度来决定的，这就避免不了对环境的严重污染。
2.灾害成因理论
人类对灾害成因的科学研究和系统阐述始于近代自然科学革命以后，通过研究学者们一致认为，一切灾害发生的根本原因都在于自然界和人类社会这两大系统内部要素的紊乱失衡，以及二者之间相互作用的不协调。灾害成因理论认为，人类在利用自然和改造自然过程中，对生态环境产生直接的积极作用，使生态环境产出量越来越多，丰富了人的物质生活。但是同时也会造成生态环境的巨大压力及其内部各组成部分或要素的不平衡，若处理不当就会出现生态环境问题。主要表现在三个方面。
（1）自然本身的矛盾运动。在生物由低级向高级的进化过程中，由于人类粗暴地干扰生态环境，致使生态环境的变化日益加快：一是生态环境的振荡频率加快；二是生态平衡变得非常脆弱。
又由于人类对自己的行为后果缺乏及时和准确的认识，人类对自然资源的掠夺性开发和无情破坏，结果导致大自然的无情报复。
（2）人类活动对生态环境的破坏。主要表现在：一是系统结构的破坏导致了系统功能的减弱，使生态失衡；二是系统功能的衰退造成了系统结构的解体。由于人类的不断索取，使得物质循环的某个环节发生中断，输出与输入之间的比例失调，破坏了生态平衡。
（3）工业化造成的环境污染。工业革命使得社会经济获得了前所未有的高速发展，但工业化也造成了生态环境问题：一是污染物的排放量增多，致使生态环境系统变得越来越脆弱，对污染物的承受能力和净化能力大大降低；二是污染物被大气和水稀释或溶解后，进人物质循环系统，使得生态环境问题发生区域性扩散。由于人类对自身的行动缺乏全面的了解、科学的认识和正确的预测，在经济活动中片面追求高产值，而导致生态环境问题的发生。
二、正式制度安排的缺陷是环境问题产生的主要原因
从上述外部不经济和危害原因的理论分析中可知，导致生态环境问题的因素很多，不同的研究角度得出的结论也不尽相同。例如一些经济学家从产权的角度来研究，认为产权不明确是环境问题产生的根源，从而得出外部不经济是“市场失灵”所导致的结论。本文在此不再赘述，而是拟从政府如何建立生态行政的角度，运用制度分析的方法来探讨环境问题产生的原因，从而为寻找相应的解决方案奠定理论基础。
制度对经济发展的作用正越来越为人们所认识。以诺思（D.Nonh）为代表的新经济学派对有效的经济组织与制度安排给予经济发展的无可替代的促进作用，进行了划时代的论证。当代西方新制度经济学把制度划分为两类：正式制度和非正式制度。所谓正式制度是指人们有意识创造的一系列政策法规。包括政治规则、经济规则和契约，以及由这一系列的规则构成一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约。一个国家的正式制度是否完善与高效，直接关系到社会的所有问题产生的严重程度，以及解决方案的有效性。我国的正式制度安排上存在着缺陷，这必然造成各种问题的产生，生态环境问题就是其中最大的严重问题。我国正式制度的缺陷的具体表现如下。
1.政治制度的不完善性
政治制度主要包括国家政权制度和政党制度两个方面，是一个国家上层建筑最基本的构成形式。政府的行政管理既要坚持接受和服从党的领导，又要处理好与党的领导的具体关系，充分发挥自身的独立性作用，执行好国家行政管理的职能。但是我国的地方各级政府在对自身的独立作用的发挥，以及对行政管理职能的实施与执行等方面存在不完善性。邓小平曾多次指出，我国包括政府管理体制在内的整个政治体制存在着严重弊端：官僚主义、权力过分集中、家长制、领导职务终身制、民主集中制不健全、个人负责制不完善、特权现象，等等，尤其集中地指出政府管理体制中政企不分、过度集权的传统计划管理模式严重阻碍了我国生产力的发展；政府机构重叠庞大，人浮于事，滋生了严重的官僚主义和以权谋私的腐败之风。这些弊端在解决生态环境问题时都有不同程度的显现，有的较重有的较轻，但是无论轻重对解决生态环境问题都会带来不利影响，不但生态问题没有得到解决，反而使生态环境问题更加严重。
2.经济制度的不完善性
经济制度是指与生产力的一定发展阶段相适应的占统治地位的生产关系的总和。政府在行使社会管理职能时，既要反映占统治地位的生产资料所有制关系并为其提供优良的服务，又要遵循客观经济规律、建立适合生产力发展的经济体制和科学的管理方式及程序方法。根据行政制度与经济制度的相互关系可知，有什么样的经济制度就有什么样的行政管理和行政体制，经济制度决定和制约行政体制、行政职能、行政目标、行政决策和行政权力的运行方式，以及官员的行为方式等。由于我国正处于经济转轨时期，我国现有的经济制度，包括产权制度、征收环境费制度、环境税制度、财政刺激制度、排污权交易制度以及环境损害责任保险制度等在保护环境、实现生态可持续发展上都有不完善之处。
我国环境费是按照资源的有偿使用原则征收的，其缺陷：一是收取资源补偿费的范围狭小，许多国有资源基本处于任意、无偿使用状态；二是收取的费用远远低于资源本身的价值，无法通过供求关系反映其稀缺性；三是苦乐不均的现象十分严重，因管理上的缺陷，能收到资源补偿费的多是国有大中型矿山、冶金企业，而浪费最严重的乡镇、村办和私人企业因量多面广而鞭长莫及。
我国现行的征收排污费制度是超标排污收费制度，即只对超过规定标准排放浓度的污染者收费。其缺陷：只要不超标排污，就可以无偿使用环境纳污能力资源，对未超标的经营者仍不收取排污费。
我国的环境税收政策仍是空白。目前对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税以及城镇土地使用税，目的在于调整企业单位的级差收入、促进公平竞争，而不是促进环境资源的合理利用与保护，因而并非真正意义上的环境税。
我国的财政补贴政策对资源环境起到了积极作用，但同时存在着负面影响。补贴政策的不当如因能源价格偏低而提供补贴。污染防治措施以及环境无害工艺、技术的企业提供赠款、贴息贷款等财政信贷刺激政策，环境资源保护基金的分级管理制度等不成熟，这些都导致了资源浪费、效率低下、减缓技术进步、加重环境资源的污染与破坏，不利于生态环境问题的解决，不利于环保设施的建设，以及环保工艺、技术、设备的研究与推广。
除上述制度存在不完善问题外，我国在押金制度、鼓励金制度、环境损害责任保险制度等方面也不同程度地存在着缺陷，这些有缺陷的制度都会阻碍我国生态环境问题的解决。
3.法律制度的不健全
法律制度主要内容包括立法、执法、守法和监督四个方面。一个国家的法律制度是否健全、法律体系是否完备、立法程序是否合理、执法守法和监督是否到位等，都会影响到政府实施行政管理时的生态环境问题。我国环保法制目前尚不健全，没有相关方面的法律、法规和制度作强有力的保障。国家虽然制定了许多法律、法规，但是法律体系仍然不完善，在环保方面、经济方面、行政方面的法律尤其如此。主要表现在：一是立法滞后使某些方面还存在无法可依现象；二是立法标准过于超前，立法内容缺乏必要的操作性，给实施工作带来了许多困难；三是执法不严，监督乏力，有令不行，有禁不止，严重影响了法律的权威。所有这些都不利于生态环境问题的解决，一些严重污染的企业不能得到应有的惩罚，受害者无法得到应有的补偿，结果形成恶性循环，生态环境问题愈加严重，甚至到无法控制的地步。
三、我国政府生态行政系统的建立
行政生态学兴起于20世纪60年代，它是借助生态学的研究方法研究行政现象、行政行为与行政环境的相互关系，即通过生态系统的模拟来研究行政生态系统，美国行政学者里格斯于1961年出版的《公共行政生态学》一书中，运用生态学的理论和方法，研究了发展中国家的行政问题，从而创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系。里格斯将行政模式分为融合型、衍射型、棱柱型三种。我国正处于经济转型阶段，三种模式中的棱柱型是适合我国的行政模式。里格斯认为，影响一个国家行政的生态要素主要有五个：经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。以下仅从经济、社会和政治三种要素人手探讨如何建立我国政府的生态行政系统。
1.改革政治制度，建立生态行政管理系统
邓小平指出，中国的“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革”。他多次强调改革和完善社会主义政治制度的概念，针对我国目前的政府行政管理体制存在的弊端，在推进经济体制改革的同时，必须进行政府行政管理体制的改革。
第一，解决政企不分、政府过度集权的问题。通过改革使企业真正成为独立的商品生产者和经营者，通过改革实现公务员队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化，克服官僚主义，克服机构臃肿、人浮于事、作风拖拉等现象，大大提高工作效率；行政管理部门力戒搞“假、大、空”和“一刀切”；科学地预测未来，行政管理在实现近期目标的同时，不要忽视中期的、长期的战略目标，避免因小失大；行政管理既要保证单个经济主体利益的实现，又要保证不损害社会整体利益；行政管理要控制环境污染、防止生态恶化、保持经济发展和自然环境的协调发展，保证国家和地区的可持续发展的实现。不要忽视行政管理中的政治权力对经济发展所造成的巨大损害。
第二，政府社会职能由管理向服务转变。美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在《改革政府》一书中提出了一系列政府运行的具体方式，如“掌舵而不是划桨”、“预防而不是治疗”、“奖励而不是命令”等，主张“用企业精神改革政府的行为”，运用市场机制来进行管理，政府的使命是搞好服务。在生态环境问题上，要更多地运用市场规律从事行政管理，减少环境污染的最有效办法是对污染排减少环境污染的最有效办法是对污染排放者收取排污费，而不是强制地要求停产；鼓励种树的办法是对种树者免征税收，而不单单是精神鼓励。
第三，实现“政治生态”。所谓政治生态化，其实质是把生态环境问题提到政治问题的高度，进而使政治与生态环境的发展一体化，把政治与生态有机辩证地统一起来，最终促进全球政治与生态环境持续健康稳定发展。政治生态化的提出就是要正确地解决政治与环境的关系，把环境问题纳入到政府决策、国际政治行为和政治教育等过程中，使政治过程与生态环境的发展有机协调起来。政治生态化所遵循的是公平性、持续性、协调性、生态系统的自我调节、循环再生、生态平衡等生态学基本原则和原理。“，政治生态化要求政府决策行为生态化，政府决策行为在解决生态环境问题上具有举足轻重的作用。政府的政策、法令、规章制度、教育方式等对环境保护进行直接干预，同时政府的政策、法令、规章制度、教育方式，对经济发展模式、公众行为的影响又间接影响生态环境的保护。我国曾因政府决策失误导致严重的生态环境问题的实例很多，而且我国在环境治理问题上仍然走的是先污染、后治理的老路，例如我国历史上的“大跃进”、“大炼钢铁”等错误政府决策，都不同程度地造成了生态环境问题，这些都为人类当今面临的生态危机提供了前车之鉴。这就要求政府必须用更多的财力、物力、人力来维护生态环境的持续发展，促进政治、经济、社会发展与全球生态环境协调发展，同时将环境保护知识与法律等基础知识同等列为国家政府公务员报考、考核的内容之一，也作为考核政绩时的一项考核内容，以此来促进政府政治行为的生态化。
2.改革经济制度，创造优良的经济环境
克服经济外部影响是市场经济条件下政府的一般经济职能之一。所谓外部影响是指单个的生产决策或消费决策对社会或他人的生产或消费所造成的影响。市场机制不能自动减弱或消除这种影响，遭受外部不经济影响的经济主体无法得到补偿。例如，工厂污染物的排放、对自然资源的掠夺性开采、对生态环境的严重破坏等，这类外部影响只有通过国家税收或补贴政策或行政管制，对造成外部不经济的企业，政府应向该企业征税，其数额应该等于该企业给社会其他成员造成的损失，税收体制将经济当事人的外部不经济行业内部化；而对造成外部经济的企业，政府则对该企业给予补贴。面对市场在环境资源领域的“失灵”，政府必须加以调节和控制，即采取得力措施切实保护环境资源，鼓励环境资源的有效利用，中心思想应是使经济活动外部性“内部化”，使经济活动的收益能全面而准确地反映包括资源环境在内的各种实际影响。实施将经济活动的外部性“内部化”的宏观调控政策，最大限度地减轻或消除对环境的污染和破坏，保护生态环境。
随着经济迅速发展，环境压力越来越大，仅排污单位排放的未超标部分的污染物就侵占了大部分的区域环境容量，甚至已经超过环境容量。如果继续只对超标排污者收费，就无法保证环境质量的改善、远远不能满足可持续发展的要求。因此，变现有的超标排污收费制度为达标排污收费，超标排污加倍予以处罚的制度是十分必要的。政府也可以用拍卖排放污染许可证的办法来控制污染量。政府根据人类对某一环境资源的生态需求状况，先确定该环境资源的生态环境质量等级，然后通过科学计算和经验估算，确定该环境的环境容量（即污染物的排放量），这个最大纳污量就是向该环境资源排放某一类污染物（如废水、废气、废渣）的所有当事人允许的污染排放量总和。政府可以把这一污染物最大排放量公开拍卖，把排污许可证（即污染权）分配给消除污染费用最高的经济当事人。
特别是我国加入世贸组织之后，一方面政府要防止国外以投资为名，向我们转移高污染、对生态有长远不利影响的产业和项目；另一方面政府要研究制定政策，减少或禁止对中国生态环境有破坏作用的产品生产和出口。政府应通过立法和行政手段采取行动，禁止以生态环境破坏为代价的生产性活动。因此，如何制定规则和立法，解决国内生产、境外投资和贸易增长所带来的污染和生态破坏问题，制定并严格执行保护生态环境的技术标准，全面实施可持续发展战略，是人世后我国政府的又一项重要职能。
3.健全环保法规，加强执法力度
第一，加强环境法制建设，加强环保立法，推进跨世纪的环保工作。在修改和完善原有的环保法律法规的同时，加快新的环境法律法规的制定，创造一个实现可持续发展战略的法制环境，以适应社会主义市场经济的需要；深入开展与可持续发展有关的立法研究，建立一套较为完善的、全面的、系统的有关环境与经济协调发展的立法体系，并逐步付之实施。我国目前已经制定颁布了《环境保护法》等6部环境法律和9部同环境密切相关的资源法律，制定了一系列的配套法规和地方法规，1997年新修订的刑法也设定了“破坏环境与资源保护罪”，生态环境法律体系框架已初步形成。
第二，加强行政立法工作，依法行政，加大行政执法力度。“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”是我国行政法制基本要求。所谓依法行政是指以法律来约束行政权力，防止行政权力滥用，以保证行政权力能依法运作。建立权力约束机制、公开机制、纠错机制、社会监督机制等，保证依法行政的实施。坚决杜绝行政违法行为的发生，避免行政违法行为对社会公益的普遍的社会危害。因此，要求政府行政机关积极努力促进和争取法律制度的完善，在宪法和法律范围内依法实施行政管理活动。还要继续加强执法力度，坚决查处违法案件，对于各类破坏生态环境的违法案件坚决予以查处，绝不姑息养奸。目前我国制定了许多有关环境保护方面的法律，但是落实不到位。要把环境作为国家的一种极其重要的资源和财产来管理，建立环境资源有偿使用制度和排污许可证及收费制度，加大执法检查力度，同时要积极借鉴国外先进环保管理经验，提高我国的环境管理能力，严惩破坏环境资源的犯罪行为，使那些以牺牲环境为代价来发展经济者付出相应代价，使各种短期行为和机会主义行为真正受到约束，针对当前执法活动中的薄弱环节，严格进行执法监督，使行政管理走上法制化轨道。
我国经过二十多年的努力，制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然资源的法律法规，在环境保护中确立了“预防为主、防治结合”、“谁开发谁养护、谁污染谁治理”和“强化环境管理”三大政策，形成了以环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度等行政管理为内容的、侧重于污染物产生后的达标排放、总体上属于“末端”治理的环境管理措施体系。
综上所述，由于我国的政治、经济、法律等制度还处于经济转轨时期的改革之中，它们的不完善性还会长期存在，生态环境形势还很严峻，我国生态行政体系的建立还很艰巨，是一个长期的战略目标。要想早日实现生态行政化，必须不断改革政治、经济和法律制度，使行政管理与政治、经济和法律制度协调平衡发展。
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