农村土地整理与土地利用伦理研究，本文主要内容关键词为：伦理论文,土地利用论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一项特殊工程，土地整理的效益考核依据不应局限于经济和社会两个方面，而应该从更长远的角度去分析它给生态环境所带来的影响。然而，在目前的农村土地整理中，由于地方政府受政绩效应的影响，往往缺乏对土地的伦理性思考，采取短期行为，从表面看，好像确实带来了一定的好处，其实这里面隐藏着牺牲生态效益的事实。因此，在农村土地整理中，引入土地利用伦理观是十分必要的。不伦理的土地整理会导致自然资源被过度干扰，造成生态环境恶化。实际上早在20世纪40年代，美国学者奥波德就已提出，要从伦理高度来讨论土地的利用问题，这是最早的土地伦理观。在奥波德看来，伦理不仅是哲学问题，而且也是一个生态问题。从生态学上讲，伦理观是在生存斗争中对行为自由度的制约；从哲学上讲，它是对社会行为的一种结合性否定准则。加勒特也于1966年提出了“相对理论”，认为判断一项行为或一项决定是否道德，应从目的、手段和后果三个方面加以综合考察。
一、伦理观对土地利用的要求
伦理观对人类进行土地利用的要求可以概括为：①社会公正。土地利用目标往往是功利性的，而伦理的土地利用提倡社会性，突出公众参与和公众利益最大化，它注重处理好功利和人文的关系以实现社会公正，这对于提高决策的可行性与可实施性同样具有重要意义。②社会道德及对后人的责任和义务。例如，我们有责任和义务考虑一项土地利用行为对国家、周边地区居民甚至后人的利弊影响，考虑是否会破坏一些自然景观——它在目前也许不重要，但并不意味着对将来也不重要。如果我们为了发展经济，对资源进行无限制的开发、利用，却又缺乏合理的保护措施，就有可能造成资源大量浪费甚至枯竭，给后人造成无法挽回的损失，影响社会的可持续发展。③人地系统的稳定。人类和土地是人地系统的主要组成部分，两者之间是相互联系、相互影响、相互制约的，任何切断两者之间联系的人类活动，都不利于系统的稳定和发展。虽然说人类为生存和发展难免要开发、利用土地资源，而且其资源价值和永续利用的特性也要通过人类的活动才能得以体现，但是人类的活动不能违背土地资源永续利用的客观规律。因为土地作为一个有机整体，有其自身的恢复限度，只有保证了土地维持正常新陈代谢的能力，才能实现土地永续利用的目标。人类在适应环境的同时，也在改造环境使其适应自身。当然，在这个过程中既有可能促进土地的合理利用，也有可能损害土地资源永续利用的能力。因此，人们在利用土地时要充分尊重自然，注重人地关系的协调，避免造成对生态环境的危害，做到自然生态与人道伦理的结合。
二、我国农村伦理性土地整理的难点
将伦理观引入农村土地整理有其现实难度，特别是在我国土地资源匮乏、经济相对落后、人类活动强度异常大的情况下更是如此。具体表现在以下方面：
1.制度性缺陷导致地方政府短期行为的滋生。土地整理伦理化的一个必要前提是，除了考虑政治、经济因素外，还要考察技术、美学和伦理；除了考虑人类成员的均等外，还要考虑自然环境和其它生命有机体与人类均等的内容。只有这样，我们在进行具体的涉及自然环境及非人类物种的土地整理时，才能约束自身行为，减少或避免不伦理的土地利用行为。在我国政府的管理体系中，存在着严格的组织管理规则和政绩考核制度，以及政府综合管理、部门分散管理的多头管理格局。在这样庞大的、自上而下的政绩考核体系中，地方政府受政绩效应的驱动，容易滋生土地利用的短期行为，在农村土地整理中，因缺乏对整理行为的伦理性思考，盲目地为实现短期的“耕地总量动态平衡”，而使本地资源成为其政绩的牺牲品。
2.资金短缺制约土地整理向更高层次的发展。农村土地整理本身就是一项浩大的、自始至终都离不开资金投入的土地利用工程。而按着伦理观念进行农村土地整理所需资金要更多，这是一种更高层次的、真正意义上的土地整理。这种土地整理需要巨资投入，但不是以短期经济效益为主要考核依据，而是以实现公众利益最大化和社会公平为目标的。我国还处于社会主义初级阶段，各项建设几乎都面临着资金短缺的困境，很难一下子就能达到可以暂时不考虑经济效益的境界，同时，还必须看到，目前我们对土地整理资金的筹措还缺乏研究，因此，至少在现阶段，资金短缺是制约将伦理观念引入农村土地整理的主导因素之一。
3.对土地整理内涵理解含糊，甚至存在一定程度的误解。由于主观或客观上的原因，目前人们对现阶段农村土地整理内涵的理解还存在一定的误区，主要表现在与土地开发、复垦，与中低产田改造等概念之间的界定上。认识上出现了问题，就容易导致行为的偏差。因此，目前在农村土地整理中，人们只是从经济、技术、法律或政治的方面去寻求依据，而很少意识到其中也包含着伦理的问题。
4.土地产权存在缺陷，制约了农村伦理性土地整理效益的体现。正如上文所述，遵循伦理观的农村土地整理同样也要追求美观。农村居民点整理作为农村土地整理的重要一环，可以在促进农村居民点土地利用有序化、合理化和科学化的同时，创造美的生活和居住环境，促进农业和农村现代化。实际上，它的成功与否既关系到农村的土地整理效益的整体发挥，也关系到伦理观念的体现的程度。目前，我国农村居民点普遍存在生产与生活双重功能明显，但功能分区混乱、农民建筑质量差的现象。究其原因，除了缺乏统一的规划、布局外，更深层次的矛盾恐怕还在于农村宅基地权属存在缺陷。虽说我国农村的宅基地属农村集体组织所有，但它在实际生活中却被人们误认为是一种私有财产，即使闲置、荒废，别人也无权过问。因而表现出农居主人拥有使用的权力，却不负合理使用的义务。这样，无形中就使农村居民点整理更具复杂性，影响了伦理性土地整理效果的体现。
5.耕地保护机制不健全，对整理效果产生负面效应。农村土地整理在我国实施的另一个目标是实现土地分区和用途管制，控制非农建设占用耕地。但在现实中，政府为了所谓的缺乏明确内涵界定的“公共目的”，通过行使征地权不断占用优质耕地进行非农建设，导致商业性赢利成为农地征用的主要驱动力。此外，目前农村土地整理更注重数量，尚未建立对净增耕地的质量检验机制。一方面，政府依据“土地整理净增耕地可折抵建设用地指标”的政策规定，源源不断地征用优质耕地；另一方面，所谓的新增耕地不能在质量上得到保证。这样，即使经过土地整理实现了所谓的“耕地总量动态平衡”，但实际上这种动态平衡很难真正达到保护优质耕地的目的，农村土地整理反而成为非伦理的重复建设，甚至是优质耕地大量流失的又一诱因。
三、农村伦理性土地整理应坚持的原则
1.公平原则。公平应主要包括这样几层含义：分配平等、权利平等、机会平等。即一切机会面向全体成员，或者说机会透明与公开，能实现公众利益最大化。在农村土地整理的各阶段，在生物多样性保护、土地产权调整等方面都应体现出这一原则。
2.可持续原则。土地整理是一个典型的自然—经济—社会的复合系统。在这个系统中，自然因素、经济因素和社会因素相互联系、相互作用，组成一个有机整体。遵循伦理观的农村土地整理应该是站在保证整个社会、经济可持续发展的高度来追求土地资源和生态资源的可持续利用，从人类社会发展的角度把土地自然生态系统改变为人工生态系统。而不伦理的土地整理会导致土地资源退化、生产能力下降、生态环境恶化，从而丧失永续利用的能力。因此，我们在进行农村土地整理时要特别注意该整理模式是否会影响可持续发展目标的实现。
3.预防危害原则。自然因素是制约土地资源可持续利用的主导因子，从伦理观去分析，人类的生存利益最终要同土地的生态功能相联系才具有现实意义。人们过去为了满足粮食需求，不顾生态环境的特点，大肆毁林、毁草，进行开荒种田，结果造成水土流失日趋严重，土地荒漠化速度加快。因此，我们在农村土地整理中有义务预防和减少甚至停止各种对人和环境的危害，始终维护自然景观资源的功能和生物的多样性，以免造成无法逆转的后果，否则，农村土地整理对人和自然都是不合乎伦理的。实际上，坚持预防危害原则是尊重人与自然生态环境关系的具体表现，也是自然生态与人道伦理的结合。
4.规划弹性原则。规划思想和规划技术有其针对性、层次性和时限性，在一定的时间、物力和技术条件下，不可能有一劳永逸的理想规划。因此，一个理想的土地整理规划应得一个动态的逐步完善的过程，要适应不断变化着的土地利用特点，充分研究不断变化的环境。我国的农村土地整理尚处于探索阶段，各项工作还会进行不断的调整和规范，加之土地整理是一项依托科学技术而实施的土地建设行为，需要先进土地利用技术的不断融入。因此，坚持规划弹性的原则对具体开展农村土地整理工作有着重要的现实意义。
5.代际平衡原则。伦理的土地利用观认为，人们对子孙后代负有保护重要资源、实现资源代际平衡的义务。中国的独具特色的风景名胜是经过几千年的开拓，把本国传统文化与自然景观融为一体才构成的。例如，由于各地在宗教、哲学、伦理、地理环境等多方面存在差别，从而形成了各地特有的风情习俗和各种类型的市镇、田园、村落环境，并与那些具有独特风格的民俗建筑交相辉映成一项极为宝贵的旅游资源。对于这些具有重要文化价值或历史意义的东西，人们在土地整理中是没有权利去破坏的。只有坚持代际平衡原则并充分认识自然景观和人文景观的美学价值或生态功能后，人们才会在农村土地整理中考虑小至树木、池塘、小桥、工厂，大至森林、城镇、旷野，对其进行合理安排，而这一切都直接或间接影响着我们的生活质量。
四、把伦理观引入农村土地整理中的思路
1.充分重视基础工作。为使土地整理规划符合综合性、预见性、连续性和科学性的思想，要求分区弄清土地后备资源、废弃地及粗放利用土地的基本情况，为进行项目的可行性分析和土地整理难易程度的评价、适宜性评价、分等定级、规划编制等提供基础性资料。所收集的资料应充分利用，并对其进行分析、审查，以确定其真实性。同时，根据对自然性状、社会经济条件的综合分析，以及对土地对于某种用途的适宜性和限制性因素的判断，决定整理后土地的经济用途，为确定土地整理模式提供基础。由于土地整理涉及范围较大，可能存在数个管辖权限，如果缺乏协调与合作，景观格局和生态环境就会遭到破坏，难于发挥土地整理的综合效应。因此，这就要求政府在赋予土地整理中心进行组织、投资和实施等权利的同时，也要使之有对土地整理进行动态监测的义务，力求在做出决策时兼顾各方利益，达成社会共识。
2.重视景观资源的最优管理和可持续利用，创建特色土地整理模式。在整理过程中，把景观作为一个整体单位来考虑，通过协调人与环境、生物与生物、生物与非生物及生态系统之间的关系，达到持续利用景观资源的目的；以景观生态类型为评价单元，选择有代表性的生态因子，分析某一景观类型内在的资源质量以及与相邻景观类型的关系，确定其对某一用途的适宜性和限制性，以便进行景观生态规划与设计。这样，就可以把生物多样性保护体现到土地管理中来，使诸多景观在土地整理中均有平等机会得到重视，公平合理地处理自然和人文景观的关系，实现景观资源的最优管理和可持续利用。因此，在具体实施土地整理时要结合各自的特色，突出土地管理模式的时限性和土地整理规划的弹性，使农村土地整理更加合乎伦理。
3.鼓励公众参与，探索土地整理的投资结构的多元化模式。农村土地整理是一项投资大、回收期长的基础工程，资金落实是整理能否达到预期目的的关键因素之一。由于受自然条件、社会和经济条件等多因素的影响，农村土地整理必须充分利用有限的资金，遵循先易后难的原则，按步骤、有顺序地进行。在资金筹集方面，可利用多种渠道筹集造地专项资金，例如，从耕地占用税、农业开发基金、集体经济组织出资或金融机构低息、无息信贷等多方面进行筹措，个人也可投工投劳，这样就可以形成国家、集体、个人共同筹集土地整理专项资金的多元化投资结构。在做好土地整理专项资金收缴的基础上，进行统一调度，实行项目管理、滚动开发、专款专用、专项结算。一方面，对土地整理资金有偿使用部分，收回后仍用于土地整理；另一方面，对已整理的土地以出让等方式回收资金，再投入整理，形成滚动开发的良性循环。这就能从一定程度上为伦理的农村土地整理解决资金短缺的问题。
4.创新产权制度，建立土地整理激励机制。土地整理实际上也是土地权属调整的过程，如何很好地解决这一问题，是调动各方面积极性、使土地整理顺利开展的关键之一。而拥有完整的、没有缺陷的、明晰的产权是实现资源优化配置的前提条件，只有这样，产权主体才能在未来收益和现时代价之间综合权衡。因此，要充分实现产权明晰，避免产权共有，使土地整理区域内原有产权者的权益得到保障。对在权属调整工作中遇到的插花地权属问题，虽然程序更为复杂，但仍应本着“效率优先、兼顾公平”的原则，依法进行等价置换。对于农村宅基地，可以通过建立有偿使用制度，逐步改变农民的私有观念，为农村居民点整理创造社会条件。在此基础上，应明晰土地整理收益分配关系，坚持“谁投资、谁受益”的土地整理激励机制。如对增加的有效耕地可赋予投资主体不少于30年期限的使用权；允许在规定期限内以不改变用途为前提有偿流转；对新增耕地免征5年农业税、农业特产税和粮食定购任务；将净增耕地折抵指标有偿调剂的所得返还给土地整理投资主体等。
5.建立土地整理验收制度，完善耕地保护机制。目前，土地整理验收制度（包括对潜力、生态、资金、地力等方面验收）缺乏科学性，是导致目前农村土地整理不伦理的外部原因之一。因此，立足于土地自然条件和现有的社会和经济发展水平，通过建立各项验收指标，提高农村土地整理效果验收的科学性。例如，对潜力验收，必须要结合数量和质量：数量方面以净增耕地面积、潜力类型（以便抽查）等为验收依据；质量方面以耕作层（一般要有5～6寸）、土壤结构、土壤有机质含量等为验收依据。对农村居民点，可以通过容积率、建筑密度、公共用地比例等指标进行考核。当然，仅靠以上这些指标也许还缺乏全面性，尚需补充完善。在保证整理后耕地质量的同时，也需建立造地与用地的协调机制：①通过税费调节和“占多少，垦多少”的原则提高耕地的占用成本，防止优质耕地流失；②完善现有的农地征用制度，对“公共目的”的征用作出严格的限定，明确“公共目的”的征用要逐渐由“征”转为“购”。只有这样，才能保证和监督土地整理的实施效果，杜绝短期行为。
6.逐渐形成土地整理危害动态监测机制。生态环境的恶化无不与不伦理的土地利用政策有关。在农村土地整理中坚持避免危害原则是尊重人、自然、生态环境关系的表现，是保护生物多样性、保持整个区域生态平衡及开发利用资源的前提。因此，在加强对土地新陈代谢机理及人类干预机制研究的基础上，各地区应对土地整理造成的危害进行动态监测，以便及时掌握情况并作出调整，防止危害的进一步扩大。
土地利用伦理观的引入，给农村土地整理提供了一个新的思维模式，改变了“经济决定一切”的土地利用状态。它的产生是社会、经济发展的需要，也是人们对景观结构和功能的在认识上的进步。它的引入对人地关系协调、可持续发展及生态环境保护都具有重要意义。尽管目前农村土地整理中引入土地利用伦理观在我国尚有难度，但作为发展趋势，我们必须坚持。