美国对公海上外国船舶污染行使管辖权的最新发展
徐国平
(上海海事大学，上海 201306)
摘 要： 美国是1973年《国际防止船舶污染公约》以及关于该公约的1978年议定书的成员国，该公约将公海上船舶污染的管辖权完全赋予船旗国。悬挂方便旗的船舶并没有得到其船旗国的有效监管。近二十年来美国作为港口国，通过依据国内法检查、起诉外国船舶在美国港口提交虚假油类记录簿的行为，行使对外国船舶的管辖权。美国海岸警卫队和法院的做法实际上扩大了美国作为港口国对公海上外国船舶污染的行政和司法管辖权，并将进一步对于其他港口国积极行使对公海上外国船舶污染的管辖权产生影响。
关键词： 美国；船舶污染；公海；管辖权
传统上船舶所有人选择在其国籍所在国注册登记船舶。到20世纪早期情况开始发生变化，巴拿马允许美国船舶悬挂其国旗以规避美国禁止酒类买卖的法律，利比里亚和其他国家紧随其后。时至今日，选择方便旗船舶运输的货物在国际贸易货物中的占比已经从1950年代的4%上升到超过60%。截至2013年，全球约3/4的船舶选择悬挂方便旗[1]。1973年《国际防止船舶污染公约》以及关于该公约的1978年议定书(1973 International Convention for the Prevention of Pollution from Ships and the Protocol of 1978 Relating to the International Convention for the Prevention of Pollution from Ships, MARPOL 73/78)(以下简称《国际防止船舶污染公约》)是最主要的一部防止船舶污染的国际公约。公约旨在彻底消除船舶有意排放油类和其他有害物质污染海洋环境，并将这些物质的意外排放减至最低限度。《国际防止船舶污染公约》规定由船旗国行使对公海上船舶污染的管辖权，而方便旗国家普遍疏于对悬挂其国旗船舶遵守公约的监管。
一、《国际防止船舶污染公约》关于管辖权规定的不足
《国际防止船舶污染公约》的执行主要取决于船舶经营人等主体的自觉遵守。由于遵守公约会增加船舶经营人的成本，再加上船舶在公海上的活动难以被监控，因而船舶经营人在经济上和法律上均缺乏在公海上遵守公约的足够动力。《国际防止船舶污染公约》的主要缺陷之一在于没有赋予港口国和沿海国较多的管辖权。在公约制定期间，关于加强港口国和沿海国管辖权的提议，遭到主要船旗国的反对。主要航运国家及其代表的航运业强烈希望避免更高的技术标准以及更严格的执行制度[2]。公约最终将船舶污染的管辖权几乎完全授予了船旗国。按照《国际防止船舶污染公约》的规定，船舶无论在何处违反公约，均应由船旗国依法制止并予以制裁，或在证据充分的情况下依法起诉。港口国对于船舶仅有检查权、拒绝放行权(1) MARPOL 73, Art.4.1;Art.6.2;Art.6.5;Art.5.2;Art.5.3；Art.7.按照《国际防止船舶污染公约》的规定，港口国有权在其港口或近海装卸站点检查船舶，以核实该船是否违反规定排放。如检查表明船舶违反公约规定，则应报告船旗国主管机关采取适当行动。港口国也可应任一缔约国的请求检查船舶，并将调查报告送交请求调查的缔约国和船旗国。港口国在检查时，如有明显的理由认为船舶或其设备的状况实质上不符合证书所载明的情况，或者船舶没有有效的证书，则应采取措施，直至该船出海对海上环境不致产生不当的危害或威胁时，才准其开航。港口国因外国旗船舶不符合公约的规定而拒绝其进入该国管辖的港口或近海装卸站点，或对之采取任何行动，应立即通知该船船旗国。在拒绝进港或采取上述行动前，港口国可要求与船旗国主管机关进行协商。港口国应尽力避免使船舶受到不当的滞留或延误，如船舶受到不当的滞留或延误，该船对于所受到的损失或损害，有权要求赔偿。 。由于方便旗船舶的大量存在，船旗国对船舶经营人是否遵守公约的监管和惩处不力，而港口国的权力有限，不能惩处违法船舶。扩大港口国管辖权是弥补方便旗问题的有效途径[3]。
美国于1980年批准《国际防止船舶污染公约》 ，并制定《防止船舶污染法》(Act to Prevent Pollution from Ships, APPS)来实施公约的规定。根据《防止船舶污染法》，海岸警卫队有权制订任何必要或需要的规定以执行《国际防止船舶污染公约》。当海岸警卫队发现船舶在美国管辖范围内违反了公约的规定时，可以根据《防止船舶污染法》起诉(2) 33USC§§19029(a)；§1901(a)(7) . 。[4]故意违反公约的行为构成D级重罪(3) 33 U.S.C § 1903(a);33 U.S.C.§ 1908(a) (18 U.S.C.§ 3559). 。一般认为，美国政府对于外国船舶在美国领海及专属经济区之外的海域违反公约不具有管辖权(4) United States v.One Big Six Wheel, 166 F.3d 498, 499 (2d Cir.1999), 43 U.S.C.§ 1331 (West Supp.1998). 。美国对以下水域的外国船舶具有管辖权：(1)美国可航水域；(2)美国专属经济区；(3)美国港口或近海装卸站点(5) 33 U.S.C.A.§ 1902(a). 。1989年艾克森·瓦德兹(Exxon Valdez)油轮重大油污事故发生后，美国政府加强了对外国船舶污染的调查和起诉。对于在公海违法排放的外国旗船舶，美国海岸警卫队和法院采取迂回方式，针对外国船舶的所有人等相关主体在美国港口提供未如实记录的油类记录簿等行为，依据美国国内法予以处罚、提起诉讼。
二、美国法院认定的违法行为：提供未如实记录的油类记录簿
从1998年美国诉皇家加勒比邮轮有限公司案(United States v.Royal Caribbean Cruises, Ltd.)(6) 11 F.Supp.2d 1358 (S.D.Fla.1998). 的判决开始，美国法院依据美国法律，对外国船舶在美国港口未如实维护油类记录簿的行为予以惩处，实际上行使了对外国船舶在公海违法排放油类的司法管辖权。
(一)美国诉皇家加勒比邮轮有限公司案
该案为第一例适用美国法律起诉船舶在公海排放油类的案例。1993年2月1日凌晨3点左右，美国海岸警卫队的空中巡逻飞机观察到，被告所有的“北欧女皇(Nordic Empress)”轮在前往迈阿密港途中于巴哈马水域附近非法排放油类。海岸警卫队在该轮抵达美国迈阿密港后对其进行了检查，该轮的“油类记录簿(Oil Record Book，ORB)”上没有任何于1993年2月排放油类的记载。美国国务院将完整的包括海岸警卫队报告在内的材料提交给船旗国利比里亚政府。1994年2月利比里亚政府建议取消指控。1998年5月美国佛罗里达州南部地方法院在该案的判决中认定：《防止船舶污染法》并没有排除《虚假陈述法》(False Statements Act)的适用。无论美国是否有权管辖在美国领海之外非法排放油类的游轮，美国有权起诉在美国港口向海岸警卫队故意作虚假陈述的该轮。本案并非针对污染事故而是针对虚假陈述提起诉讼，所以并不适用《国际防止船舶污染公约》。
(二)美国诉派垂亚海事有限公司案
2010年5月4日，美国海岸警卫队对于在佛罗里达州劳德代尔堡南部港口入坞的“岛屿快线(Island Express)”轮进行了事先未宣布的检查。该轮船旗正处于由圣基茨和尼维斯旗变更为巴拿马旗的过程中。该轮的国际防止油污证书于2010年4月15日由船级社——“全球航运局”代表船旗国巴拿马于劳德代尔堡签发，被告胡哥·派那(Hugo Pena)作为现场检验人检验该轮并签发了证书。证书显示船舶在所有方面都是完好的，没有任何缺陷。证书表明：根据《国际防止船舶污染公约》 附件一第44条的规定，该轮得到了检验，船舶结构、设备、系统、装备、安排、物料和相应状况符合公约要求，该轮配备了油水分离器。
海岸警卫队经检查发现，油水分离器根本没有运行，而且该船没有舱底水收集舱用于储存舱底水以便之后由港口设施处理。相反，该轮具有泵交换系统和橡胶管，用于从舱底将含油废水直接泵到主甲板再排入海洋。这个系统并非船舶的标准配备，也不是经过批准的改装。然而，派那在证书上完全没有提及这些设备，也没有在证书上提出任何修理油水分离器和正确管理舱底水的要求。派那在没有测试油水分离器的情况下签发了国际防止污染证书。此外，派那承认许可轮机长在舱底放置便携泵，直接将舱底水泵入海中。
(三)美国诉吉欧案
综上所述，辅导员在思想政治教育中的话语权是指辅导员开展大学生思想政治教育工作所具有的思想政治引领、观点表达、建议陈述等的资格和能力。它既是一项不容侵犯的权利，也是一项不容撼动的权力。
(四)美国诉爱奥尼亚管理股份公司案
美国诉爱奥尼亚管理股份公司案(United States v.Ionia Management S.A.)(9) 555 F.3d 303, 307-08 (2nd Cir.2009). 被告在利比里亚注册，其总部设在希腊，其所有的船舶克瑞顿(Kriton)悬挂巴哈马国旗。第二巡回法院在此案中就与前述案件类似的事实和争议，遵从了美国诉吉欧案的判决意见。该案的重要问题是法院须解释何谓船舶根据《国际防止船舶污染公约》和《防止船舶污染法》的规定“维护”油类记录簿。法院认为该规定赋予进入美国通航水域的船舶保证其油类记录簿准确(至少不是故意不准确)的义务。
在美国诉吉欧案(United States v.Jho)(8) 534 F.3d 398 (5th Cir.2008). 中，美国海岸警卫队根据“太平·鲁比(Pacific Ruby)”轮轮机员提供的信息，在美国得克萨斯州港口对悬挂马绍尔群岛国旗的该轮进行检查，发现该轮违反了《国际防止船舶污染公约》有关油类记录簿的规定。第五巡回法院认定，虽然船舶违法排放油类的行为发生在公海，但当该船进入美国可航水域时，美国对其违反《国际防止船舶污染公约》的行为具有管辖权。法院认为，准确记载油类记录簿是实现《国际防止船舶污染公约》和《防止船舶污染法》的目标所必需的。如果在美国的港口或通航水域中不需要如实“维护(maintain)”油类记录簿，那么外国船舶只要在进入美国港口或可航水域之前伪造所有油类记录簿信息，就可以规避《国际防止船舶污染公约》关于油类记录簿的规定。第五巡回法院还进一步认定，允许美国起诉在利比里亚登记的船舶并不违反国际习惯法。法院拒绝适用船旗国法原则，并重申一国有权起诉外国船舶在该国港口的违法行为。
(五)美国诉麦瑟斯·法法利厄斯案
在美国诉麦瑟斯·法法利厄斯案(United States of America v.Matthaios Fafalios)中，对于何谓“维护”油类记录簿，该案上诉法院作出了与前述案件判决不同的解释。
法院分析认为，一方面，根据《国际防止船舶污染公约》第4条第1款的规定，任何违反本公约的事件，不论其发生在何处，应根据有关船舶主管机关的法律，予以禁止并给予制裁。根据公约第2条第5款的规定，“主管机关”系指船舶在其管辖下进行营运的一国政府。就有权悬挂某一国家国旗的船舶而言，其主管机关即为该国政府。公约的这些规定应理解为船旗国具有管辖权。另一方面，根据公约第4条第2款的规定，在任一缔约国管辖区域以内的任何违反公约的事件，根据该缔约国的法律，应予禁止，并给予制裁。每当发生这种违法事件时，该缔约国便应：(1)按其法律起诉；(2)将其可能掌握的关于已发生违法事件的情况和证据，提交该船的主管机关。根据该规定，缔约方(港口国或沿海国)可根据本国法律起诉或将其送交船旗国进行裁决。因而，一旦签署《国际防止船舶污染公约》，美国即在其通航水域内放弃了专属管辖权，而保留了根据美国法律制裁违反条约行为的并行管辖权。法院判定，《国际防止船舶污染公约》第4条中的任何内容或其在《防止船舶污染法》中的转化，都没有表明美国放弃了对停靠其港口的外国船舶违法行为的并行管辖权。
5) 研发周期：时间因素是项目的一个重要影响因素，研发周期越长，越有时间研究，但大多数项目都是尽量压缩工期。因此，在保证其他因素尽量不受影响的前提下,采用最快的开发模式是第一选择。
(六)美国诉DSD航运股份公司等被告案
在美国诉DSD航运股份公司等被告案(United States of America v.DSD Shipping, A.S., ET AL)(12) 2015 WL 5444094. 判决中，阿拉巴马南部地方法院认为，被告不维护油类和垃圾记录簿这一违法行为，并非指被告在公海上对油类和垃圾处理不作记录的行为，而是指被告在进入美国水域后将虚假记录簿提供给海岸警卫队检查的行为，因而美国政府对于该违法行为具有管辖权。该案判决并未受到美国诉麦瑟斯·法法利厄斯案一案判决的影响[5]。
三、美国法院对于管辖权的认定：港口国和船旗国具有并行管辖权
(一)美国诉派那案
美国第十一巡回法院在美国诉派那案(United States v.Pena)(13) 684 F.3d 1137 (11th Cir.2012). 的判决中认定，港口国和船旗国对于位于美国港口的外国船舶具有并行的管辖权。
美国诉派垂亚海事有限公司案(United States v.Petraia Maritime, Ltd.)(7) 483 F.Supp.2d 34 (D.Me.2007). 案情与前述美国诉皇家加勒比邮轮有限公司案相似。被告是一家位于瑞典并根据英属维尔京群岛法律注册成立的公司，被告所有的“肯特·航行者(Kent Navigator)”轮在直布罗陀注册。在该轮到达美国缅因州港口后的检查中，海岸警卫队发现了油类记录簿记载不实。法院认为，尽管油类记录簿未如实记录的油类排放发生在公海，美国对此没有管辖权。然而，美国政府有权起诉在美国港口故意不如实维护(maintain)油类记录簿以及故意妨碍海岸警卫队执法的船舶所有人。
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被告辩称，检查并签发国际防止污染证书是船旗国的义务，因而船旗国巴拿马对于其没有依据公约正确检验并签发证书的行为具有专属管辖权。法院明确指出，由于派那被指控违反美国法律即《防止船舶污染法》和《虚假陈述法》，美国地方法院具有管辖权。《防止船舶污染法》的适用仅受以下两项管辖权的限制：(1)《防止船舶污染法》仅适用于位于美国通航水域的外国违法船舶；(2)根据《防止船舶污染法》所提起的诉讼须符合国际法。该案违法行为发生在佛罗里达州的港口，美国法院具有管辖权。一国在其领土内的管辖权是排他的和绝对的，除非通过条约明确自愿放弃。
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该案法院认为，船旗国和港口国对于位于美国港口的外国船舶违反《国际防止船舶污染公约》的行为都具有管辖权。美国并未加入《联合国海洋法公约》(14) 《联合国海洋法公约》第218条第1款规定：“当船只自愿位于一国港口或岸外设施时，该国可对该船违反通过主管国际组织或一般外交会议制订的可适用的国际规则和标准在该国内水、领海或专属经济区外的任何排放进行调查，并可在有充分证据的情形下，提起司法程序。” 。该案关于管辖权的判决属于开创性先例。该先例会影响更多的发达国家和环保意识领先国家对方便旗船舶的违法行为行使管辖权[6]。
身为希腊侨民的被告麦瑟斯·法法利厄斯是散货轮“三叉戟·航行者(Trident Navigator)”的轮机长。2014年1月8日，该轮进入美国路易斯安那州东部地区管辖水域。美国海岸警卫队检查了该轮，并对其可能违反国际法和美国法进行了调查，发现被告明知该轮没有如实维护油类记录簿——没有完全如实记录油类剩余物等的处理。美国路易斯安那州东部地方法院认定，被告构成故意不维护船舶的油类记录簿以及妨碍司法、篡改证词(10) 2015 WL 423027. 。美国第五巡回上诉法院判决认定被告构成妨碍司法、篡改证词，但并不构成故意不维护船舶的油类记录簿。法院认为，当外国旗船舶位于国际海域时，轮机长未签署油类记录簿不足以构成违反《防止船舶污染法》规定的舱底污水排放责任。尽管法律规定轮机员应记录未作处理的舱底污水排放，但船长或船舶负责人才是记载油类记录簿的负责人。法律规定对于油类处理操作应“毫不迟延(without delay)”地予以记录。油类记录簿未作记录不是持续的违法行为，轮机长的违法行为在进入美国水域之前即已实施完毕。上诉法院撤销一审判决并发回重审(11) 817 F.3d 155 (5th Cir.2016). 。
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(二)安各赖克斯诉美国案
安各赖克斯诉美国案(Angelex Ltd.v U.S.)(15) 723 F.3d 500,5024th Cir.2013. 的法院判决分析了美国对外国船舶污染行使管辖权的正当性。
2013年，美国第四巡回上诉法院审理了该案，该案涉及船舶违反《防止船舶污染法》的油类记录簿要求。美国海岸警卫队对希腊船舶安特尼斯·纪·派派达克斯(Antonis G.Pappadakis)进行例行检查时，收到船上船员的举报。海岸警卫队经进一步检查发现，油水分离器不能正常工作，油水混合物可能被排放入海，油类记录簿未作记载或者虚假记载。这些行为违反了《国际防止船舶污染公约》和美国《防止船舶污染法》。海岸警卫队拒绝将该船放行，要求其提供担保。海岸警卫队要求船舶提供250万美元担保以及保证承担非金钱义务，保证船员提供合作及接受美国对该事件的管辖。该轮及其所有人安各赖克斯(Angelex)在弗吉尼亚州东部地区法院提起紧急请求，要求立即释放船舶或者确定一个合理的担保数额。请求方认为海岸警卫队无权扣留船舶，海岸警卫队要求的担保数额是不公正的且超出其权限。在船舶所有人的紧急请求诉讼期间，美国政府对船舶遵守《国际防止船舶污染公约》和美国《防止船舶污染法》的调查仍在继续。在第四巡回法院作出决定之前，弗吉尼亚州东部地区法院认定该轮的所有人和经营人无罪，轮机长被认定有罪：串谋、伪造记录、未能维护准确的油类记录簿以及妨碍司法公正。该轮在刑事审判结束后被放行。船舶所有人起诉美国政府，要求赔偿因政府在2013年4月至9月期间行政调查和刑事起诉期间无理拘留和延误船舶所造成的损失和损害。
关于海岸警卫队对于外国旗船舶行使管辖权的正当性，该案法院认为，《国际防止船舶污染公约》要求成员国通过国内立法禁止违反公约，《防止船舶污染法》是美国履行公约规定义务的体现。《国际防止船舶污染公约》鼓励严厉惩罚以阻止违反其规定的行为。公约的目的很明确：通过对船舶所有人和经营人的处罚，防止船舶造成不必要的污染，从而保护海洋环境。阻止违法行为的唯一方法是建立一个体系来对违反公约的行为进行处罚。高额的民事处罚以及刑事诉讼可以有效地阻止潜在的违法者。如果船舶经营人知道违反《国际防止船舶污染公约》和《防止船舶污染法》的后果是在港口停留的时间超过预期并且必须提供大额担保，就会意识到船舶在公海上造成污染可能承担责任的风险太高了。船员也可能会受到巨大经济利益的诱惑，举报违法行为。
结语
美国通过鼓励船员举报，依据国内法对外国船舶在美国港口故意提供虚假油类记录簿的违法行为加以检查和起诉，实际上作为港口国对外国旗船舶在公海上违反《国际防止船舶污染公约》排放油类的行为行使了管辖权。美国海岸警卫队和法院的做法已经引起全球广泛关注，违法排放的船舶前往美国港口，船舶所有人、经营人、管理人、船员和检验人等均存在被指控的风险[7]。美国的做法实际扩大了其作为港口国对公海上外国船舶污染的行政和司法管辖权，并将进一步对其他港口国积极行使对公海上外国船舶污染的管辖权产生影响。在海洋环境保护的意识和需求日益高涨的今天和未来，港口国和沿海国已经和将要寻求通过各种途径，依法行使对外国旗船舶违法排放污染物的管辖权，适用国际法关于管辖权的规定，甚至突破国际法关于管辖权的限制，惩处违法行为，保护海洋环境。
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参考文献：
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[3]Emeka Duruigbo.Reforming the International Law and Policy on Marine Oil Pollution[J].J.Mar.L.& Com, 2000 (31):65.
[4]See Katriel Statman.‘‘To Comply or Not to Comply?’' An Argument in Favor of Increasing Investigation and Enforcement of MARPOL Annex I Violations[J].WASH.& LEE J.ENERGY, CLIMATE, & ENV'T 2013 (5):256.
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[7]See Nicholas H.Berg.Bringing It All Back Home:The Fifth and Second Circuits Allow Domestic Prosecutions for Oil Record Book Violations on Foreign-Flagged Vessels[J].TUL.MAR.L.J,2009 (34):254-255.
New Development of the Jurisdiction of the United States over Pollution from Foreign Flag Vessels in the High Seas
GUO Ping-xu
(School of Law, Shanghai Maritime University, Shanghai 201306, China)
Abstract : The United States of America is one of the member countries in the “International Convention for the Prevention of Pollution from Ships” signed in 1973 and its Protocol signed in 1978 as well. The convention allows flag states to exercise their jurisdiction over vessels in the high seas. Vessels registering through the flag of convenience system do not receive effective supervision from their flag states. In the past twenty years, the United States of America has exercised jurisdiction as a port state over foreign flag vessels by inspecting and prosecuting these vessels for presenting the oil record book which did not record the discharge of oily water in the high seas. The practice of the US Coast Guard and the US Courts has actually enlarged the US executive and judicial jurisdiction as a port state over the pollution from foreign flag vessels in the high seas, which will further influence other port states to actively exercise jurisdiction over foreign flag vessels which discharging contaminants in the high seas.
Key words :the United States; pollution from vessels; high seas; jurisdiction
DOI :10.16614/j.gznuj.skb.2019.04.017
收稿日期： 2018-11-30
基金项目： 国家社科基金重大研究专项“新时代海洋强国战略法制保障研究”(18VHQ004)阶段性成果。
作者简介： 徐国平(1969—)，女，汉族，安徽芜湖人，上海海事大学教授，博士。研究方向：海商法。
中图分类号： D927
文献标识码： A
文章编号： 1001-733X(2019)04-0145-06
责任编辑 孙 智 英文审校 孟俊一