社会性别反应预算的演进与启示：基于国际比较视角的考察，本文主要内容关键词为：视角论文,预算论文,启示论文,性别论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会性别反应预算(Gender Responsive Budgets，以下简称GRB)，是指在公共预算决策中，对预算政策产生的社会性别影响作出反应，力求以更趋公平的方式分配资源，使公共预算满足社会不同群体的需求，从而进一步促进性别平等。
早在20世纪90年代，南非的国会议员Pregs Govender就曾这样干脆地表述：“如果您想知道一个国家将会如何发展，只需要看看这个国家的预算及其向妇女和儿童分配资源的情况就可以了”①。1995年9月，在北京召开的联合国第四次世界妇女大会上，我国向国际社会庄严承诺：“把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策”。也就是这次会议上，其《行动纲领》中明确要求各国政府进行性别预算，GRB开始走入研究者与实践者的视野之中。
GRB并非是就性别问题(或妇女问题)单独编制一份预算，更不是在预算分配中机械地强调男女两性获得相等份额的预算资源；而是指在公共预算决策中，充分考虑不同预算政策与决策机制，所可能产生的不同社会性别影响，进而寻求社会性别因素和政府公共预算决策的契合点，通过制度构建的方式将二者有机结合起来。GRB作为一种政策工具层面的制度安排，其核心要义在于，聚焦于预算决策和执行过程中的性别敏感因素，全面考察预算收支及其相关的公共政策(公共项目)对男女两性的不同影响，以致力于减少或消除貌似中性的财政预算政策，对妇女及其他弱势群体的歧视。
GRB是有关确保政府预算及其涉及的政策、项目，关注不同社会阶层的需要和利益的一种预算管理形式，涉及预算编制、审批、执行和评估的全过程，但更强调执行与监督。它是在预算编制与执行过程中，思考和决定在哪些方面男女的需要相同，哪些方面不同，对于那些男女需求不同的方面，公共资源配置应该如何调整与改善(Debbie Budlender，2006)②。
一、社会性别反应预算的发展与演进
自1984年澳大利亚开展“妇女预算行动”的尝试以来，GRB从起初的无人问津，发展和演进到现在世界近半数国家对其产生浓厚的兴趣，并积极在本国开展各种研究和实践行动。其发展大体经历了三个主要阶段：第一阶段是1984年到1994年的萌芽时期；第二阶段是从1995年第四次世界妇女大会召开至2002年，这段时期是GRB实现全球推广的重要阶段；第三阶段是从2003年到现在，构成了总结探索的新时期。
1.GRB萌芽时期(1984～1994年)
20世纪80年代中期至1994年是GRB发展的最初阶段，在其萌芽时期只有澳大利亚一国实施了一定意义上的GRB项目，另外还有南非、加拿大、菲律宾三国和英联邦秘书处开始提出GRB动议或进行相关研究。
首先，澳大利亚联邦政府于1984年引入“妇女预算行动”，到1985年全面实施。在政府治理的纵向层级上，也由联邦政府向地方政府纵深推进。同时，GRB在澳大利亚也经历了从鼎盛时期的性别影响报告长达300多页，衰退到只有一个州政府提交简单且有限的妇女预算报告。尽管如此，澳大利亚妇女预算的探索与尝试，仍旧为今后GRB的发展提供了重要的拓展空间与宝贵经验。
受澳大利亚妇女预算行动的影响，南非在1994年选举之后，由Pregs Govender于预算辩论中提出GRB动议。加拿大的一个NGO组织，早在1993年就编制了一份妇女预算，但加拿大政府并没有制定实施GRB的具体行动，这也是由政府发起的GRB行动和由NGO主导推进的路径选择之间的最大区别之一。
这一阶段GRB的主要特点是，妇女组织积极参与，并在研究视角上试图揭示妇女对经济的贡献水平，这为GRB的后续发展提供了稳固基础。据20世纪末的一项分析显示，家庭生产是澳大利亚经济中单项产出最大的部门，数量超过所有制造业价值总量的十倍，超过所有采矿、选矿业的三倍③。人们逐渐认识到许多传统经济学不予计量的问题(如核战争、环境保护、贫困)，同妇女在家庭中的劳动一样，实际上是非常重要的，而这种忽视难免对整个社会造成了相当大的负面影响。不过由于统计数据受限，加上多年以来的传统计量方法的局限，对这一问题的研究还不够深入。
2.GRB全球推广时期(1995～2002年)
1995年至2002年是GRB发展的关键阶段，这一阶段发生了使GRB得以全球化的若干里程碑式的事件，也是截至目前启动GRB项目最为集中的阶段。1995年9月第四次世界妇女大会通过的《北京行动纲领》，2000年9月在联合国纽约总部各国政府签署的《千年宣言》及纪念第四次世界妇女大会“北京加五”会议的召开，分别于2000～2002年召开的三次性别预算方面的区域会议，以及2001年10月在布鲁塞尔召开的题为“通过GRB加强经济与财政管理”的高层国际会议，都成为GRB加快推广速度的催化剂。
1995年，第四次世界妇女大会上，联合国189个成员国代表一致同意通过了《北京宣言》和《行动纲领》，主张提高全世界的妇女地位。虽然该纲领不具有强制性，但是签署国政府都承诺从贫困、健康、教育、媒体、环境等12个关键领域采取措施，其中包括在预算过程中结合性别视角来提高妇女地位。此后，各国妇女组织和其他NGO、研究机构和国际组织日益认识并强调，从社会性别视角对公共政策和预算过程进行分析的重要性，呼吁开展GRB行动。
1995年，部分国家加快了实施GRB的步伐。英联邦秘书处在澳大利亚、加拿大、南非等先驱经验的影响下，进一步选定南非、斯里兰卡、巴巴多斯、圣基茨和尼维斯(KN)、斐济群岛五个国家和地区开展GRB的试点工作。随后，斯里兰卡、英国、肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚、赞比亚、莫桑比克、马拉维、纳米比亚、博茨瓦纳等国也先后开展了GRB行动。
2000年9月，在联合国千年峰会上签署的《千年宣言》要求其成员国“把促进性别平等和对妇女进行赋权作为抗击贫困、饥饿和疾病和激励可持续发展的有效方法。”在《千年宣言》通过一年后，时任联合国秘书长的科菲·安南建议，以“路线图”的方式实现千年峰会目标。千年发展目标反映了《千年宣言》在性别平等方面的承诺，而各个千年目标之间的密切联系，要求把性别平等问题放在核心地位来解决。2000年开始实施GRB行动的国家比较集中，印度、尼泊尔、津巴布韦、毛里求斯、卢旺达、奥地利、德国、西班牙都是在这一年受相关大型国际会议的倡导和影响而开展的。
在2001和2002年间，又有包括墨西哥、玻利维亚、秘鲁、比利时、韩国在内的若干国家，加入到实施GRB的行列中来。到2002年底，世界上已经有50个左右的国家开展了GRB行动，其中包括在国家级和州、市等地方级的行动，广泛地联结了利益相关方，并应用了较多的工具予以推广。这一时期的GRB项目在实践和理论方面都具备了一定基础，并逐渐产生分化，呈现多样化的特点：有的刚刚开始研究开展GRB的意义，有的则寻求更广泛的理论支持，有的总结以往的经验和困难并试图解决在实践层面出现的问题。
3.GRB总结探索的新时期(2003年至今)
经过近20年的发展，GRB赢得了强大的支持，国际社会对于GRB的认可也在增加。许多利益相关主体将GRB当作实现其目标的工具和途径，但是人们逐渐认识到GRB不仅是一项工具，特别是当世界上有超过一半的人口生活贫困，而其中妇女所占的比例高达70％④。GRB认识到性别平等与对妇女赋权不仅是社会公平或人权问题，更是公共政策与行动需要考虑的重要内容，它向我们提供了一个全新的视角来审视公共预算和相关公共政策。
从2003年起至今，人们尽可能多地从本组织宗旨出发来研究GRB的意义，积极组织培训与研讨，以提高对GRB的认知度，推进GRB在本国政府中的切实开展。国际组织也继续对这些活动给予支持，特别是以促进性别平等、消除贫困、促进健康、保护环境和加快发展为宗旨的组织，不断致力于推进GRB的发展。
截至2007年，世界范围内已有73个国家不同程度地开展了GRB项目，其中有26个国家是英联邦国家、19个国家是OECD成员国；启动GRB项目的国家分布在世界各大洲上，主要集中于非洲和欧洲，目前向亚洲战略展开的速度也较快。
二、各国社会性别反应预算行动的主要特点
纵观世界开展GRB国家的经验，不难发现GRB推进过程所体现出的多样性，从开展层级到主要推动者、涉及预算项目等都多种多样。这些GRB行动有些是由NGO主导展开的，有些则由政府部门(如财政部或妇女相关部门)展开的，有的是由国会议员推进，也有几方面合作推进的。行动开展的层级有在联邦或中央级预算中直接结合性别因素，有的是在省或州级做试点，有的甚至只在市一级开展，但也有些国家行动并未对公共预算形成实质性改变。GRB涉及的政府部门或者说是预算项目也有所不同，有的国家要求所有的政府部门在其报告中附有性别相关的项目分析和说明，有的只在与妇女利益相关性大的部门(如健康部、劳动部、教育部等)实施GRB。
具体来说，世界各国开展GRB的主要特点包括：
1.以实践推动理论
GRB具有工具性特征，许多组织都将其视为实现组织目标的有效途径。从最初的澳大利亚经验中可以看到，GRB是直接在联邦和州级政府各部门展开的，在实践的过程中不断发现问题，总结经验，之后才逐步开始GRB实践问题和理论基础的研究。
2.侧重宣传而较少触及预算过程的实质改变
由NGO主要推动的GRB行动中，初期最重要的工作目标之一就是宣传GRB，使真正有权实现预算及政策改变的政府决策者们关注、了解和接纳GRB。鉴于GRB发展的历史还比较短，目前从世界范围来看，除那些政府予以特别重视，GRB开展较成熟的国家外，大部分国家的GRB还停留在宣传GRB基础知识的阶段。
另外，即使在一些国家中，对GRB的认知度已经足够高，但仍然没有实现太大的实质性政策变化。其原因在于，预算过程的实质性改变是复杂的，它涉及许多利益相关主体之间的博弈，具有较强的政治色彩。而且，推动GRB的人员大多缺乏改变预算政策的权力(如NGO成员，研究学者等)。
3.从粗放型管理到统一管理
不同的研究者、国际组织、政府部门都根据自身情况，选择其研究或实行GRB的特定领域，以至于对于这一项目的称谓也各有不同。这种松散且粗放式的发展，有利于不同组织从自身特长出发取得特定领域的成果，对GRB进一步的全面发展提供坚实的基础。但这种发展路径进入中后期阶段，转向某种统一仍旧是必要的(如预算收支科目的统一等)，这有利于在新的起点上共同合作，避免研究和实践走弯路。
4.利益相关方的协调与整合
GRB作为公共政策的一部分，其决策和执行过程都体现了政治博弈的色彩，涉及利益相关方之间的冲突与协调。莫桑比克的GRB之所以在前期推进比较顺利，而后又处于停滞状态，很大程度上与政府预算办公室的两位女性领导热衷于将性别因素结合到政府预算中来，及而后她们的离任有关⑤。因为预算收支项目的变化会对不同的利益相关主体产生不同的影响，因此其对于GRB的态度亦会有所不同。当既得利益者具有话语权且实力雄厚时，GRB若涉及减少其利益份额，则可能面临的阻力较大，反之则可能得到其支持。
5.从关注预算支出为主到全面考虑预算收支
早期的GRB行动主要将精力集中在加大政府转移支付、财政补贴以及如何将政府支出在不同项目之间分配上。如印度研究者就呼吁要减少财政支出中占第二大份额的国防支出，增加有限的妇女儿童相关支出。随着GRB的不断深化，从英国关注税收收入的GRB行动开始，人们逐渐认识到税收、国有资产使用收益等预算收入，也可以对妇女权益和地位的提高起到积极的作用⑥。目前，大多数国家都全面考虑预算收支两方面中，各有哪些措施可以实现GRB的目标。
6.国际援助机构的支持
以联合国妇女发展基金会(UNIFEM)、联合国开发计划署(UNDP)、联合国人口基金(UNFPA)、英联邦秘书处为主的国际组织，从资金和技术两方面给予实施GRB国家可能的支持，为推动GRB在世界范围内迅速发展发挥了重要作用。另外还有一些发达国家的政府和基金不断为需要资金支持的国家提供帮助，特别是对包括肯尼亚、纳米比亚在内的许多非洲南部国家。
7.开展层级不同
就目前GRB发展的状况来看，各国开展GRB的层级有很大不同：有的只在市级有个别试点，有的在省级(或州级)和市级都有开展，有的只在联邦政府中予以考虑，还有的在中央(联邦)、省(州)和市级都有开展。非洲大部分实施GRB的国家都以在国家层面开展为主，有的既有国家级也有地方级的行动。而美国、俄罗斯等领土面积较大的国家，则只有在地方级开展的案例，如美国只在旧金山市实行了GRB，俄罗斯在西伯利亚联邦区和西北联邦区的科米试点展开。
8.主要推动者不同
GRB在各国的发起和主要推动者不尽相同，主要有国际性援助机构、NGO、研究机构、国会或国会性质的团体、中央部委、地方政府等。具体形式既有某个组织单独组织推进的，也有两个或两个以上组织的合作。较为流行和有效的方式是，政府与其他各类组织中的某一类或几类合作推进，因为毕竟政府才是预算决策和执行的核心部门。主要以NGO推进为主的国家包括英国、瑞士、加拿大、津巴布韦、马拉维等，主要以政府为推进者的国家有纳米比亚、乌干达(国会)、博茨瓦纳、澳大利亚等，此外，南非和坦桑尼亚等国是以NGO和国会合作的方式推进的。
9.涉及的部门及项目不同
GRB行动有涉及政府所有部委的，也有只针对有选择的与妇女、性别相关的个别部门展开的。相对于预算项目来说，有的是涉及所有的项目，有的是只涉及教育、健康卫生、公共服务或社会保障等相关项目。如南非、赞比亚等国的GRB就涉及全部预算项目，并要求政府各部委都参与进来，而马来西亚、斯里兰卡、毛里求斯等国则是选择部分部门和项目进行。
10.主题各异
由于援助机构在各国GRB行动中发挥了重要作用，加之GRB所具有的工具属性使GRB对于实现许多组织的宗旨都有积极作用，各行动国实施GRB的主题也不尽相同。简单地说，国际组织关注的领域不同，行动国接受某国际组织的支持，一般就会以该国际组织关注的重点问题，作为其GRB行动的主要侧重方面。如联合国人口基金(UNFPA)关注健康，则其支持的GRB项目常与妇女生育健康问题相联系；联合国开发计划署(UNDP)关注贫困与发展，则其支持的GRB行动也或多或少对此有所侧重。另外，有些GRB行动国侧重于将GRB与人权、政治治理、财政分权化与参与式预算、环境保护、气候、反暴力等方面结合，形成了主题各异的GRB行动。
注释：
①European Commission，Gender Equality in Development Co-operation from Policy to Practice-The Role of the European Commission，Belgium：Mostra Communication，2003，p.24．
②http：//www.gender-budgets.org/1．
③Waring，Marilyn，Counting for Nothing：What Men Value and What Women are Worth，Toronto：University of Toronto Press，1999，p.56．
④1995年UNDP公布的人文发展指数(Human Development Index)指出，13亿贫困人口中妇女的比例70％，可以说贫困具有明显的女性化特征。
⑤莫桑比克的CRB项目，主要是在由政府和UNIFEM在国家层级展开的，瑞士开发公司(Swiss Development Corporation)、UNIFEM和UNDP为莫桑比克的CRB行动提供资金支持。由于政府预算办公室的两位最高领导均为女性，且都热衷于将性别因素结合到政府预算中来，所以在这一时期，该国研讨会及后续的工作都进展比较顺利。
⑥在统计分析方面，通过对莫桑比克分性别的直接税和间接税的税收归宿分析发现，莫桑比克的税制对于妇女有利。首先，个人所得税的累进税率和低于法定最低标准的收入的免征额规定，都保护由妇女占主体的低收入人群。在个人所得税中，还考虑诸如纳税人家庭中需要赡养人口的数量等因素。其次，对于玉米面、大米、面包、婴儿用牛奶、蔬菜、冷冻鱼等基础食品和药品等的消费是不征收增值税的。第三，教育、健康和幼儿服务等基本公务服务也不收取使用费。可参阅：http：//www.gender-budgets.org/content/blogcategory/75/148/。