道路运输行业安全监管体系问题分析及对策
□ 田 明 毛鸣寒 王至恒
关键词： 道路运输；行业监管；队伍建设；监管措施；追责体系；监管机制；行业信用体系
道路运输安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济社会协调健康发展，事关改革发展稳定大局。当前，道路运输行业安全监管体系初步建成，党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责监管责任全面落实，但在道路运输行业新的安全生产形势下，安全监管过程中存在的一些问题日益突出。笔者以镇江市道路运输行业为例，通过分析道路运输行业安全监管现状，针对存在的突出问题，提出相应的对策建议，从而为探索有效的安全监管模式提供参考。
一、道路运输行业安全监管现状
道路运输安全是一项系统工程，与人、车、路、环境、管理等诸多要素密切相关。近年来，道路交通事故易发多发，特别是重特大道路交通事故频发势头尚未得到有效遏制。如“陕西安康京昆高速8·10特别重大交通事故”、“山西晋城段岩后隧道“3·1”事故”等特大事故，造成了重大的人员伤亡和财产损失。根据国家统计局发布的数据，2011—2017年期间发生重特大交通事故120起，仅2011—2017年共发生一次死亡30人以上的特重大交通事故共9起。
1.镇江市道路运输各行业发展现状
（1）经营业户的数量多，营业车辆分布较广。近年来，镇江市道路运输经营业户呈现逐年增多的发展趋势。截止目前，镇江市共有道路运输业户16696户，道路运输车辆31363辆，其中，旅客运输企业27户，客运车辆1611辆；公交业户11家，公交车辆1835辆；出租业户403户，出租车辆2641辆；普通货物运输业户16215家，普通货物运输车辆24520辆；危险货物运输企业40家，危货车辆756辆。此外，还有维修企业458家，驾校培训企业52家。
（2）运输生产任务繁重，行业安全监管压力较大。镇江市的道路运输行业生产，既要满足本市运输企业发展的需要，又要保障镇江市经济文化发展和人民群众生活水平的需求，因此部分企业几乎处于全天候运输状态。运输企业数量多，分布广，经营差异大，相对于庞大的道路运输行业经营业户和从业人员来说，目前镇江市运输行业安全监管执法人员只有197人，还分散到客运、货运、维修、驾培、公交、出租行业中，存在着明显的监管力量不足和监管任务繁重的矛盾，这种现象在道路运输行业普遍存在。
2.道路运输行业日常监管现状
（1）队伍建设方面。虽然镇江市道路运输行业安全监管队伍建设不断加强，人员素质不断提高，但道路运输行业安全监管队伍总体来说仍然薄弱，专业人才仍然紧缺，对各个运输行业专业监管能力尤其紧缺。再加上目前科技发展迅速，新事物、新技术、新模式不断出现，监管人员在数量和能力方面难以满足行业发展的要求。
代谢组学广泛应用于中医药研究，可从整体上反映机体的代谢情况，通过对内源性代谢物的分析，寻找差异性代谢物，对疾病诊断及药物干预后的治疗趋势具有指导意义[8]。基于此，本实验在确证甘草总黄酮降低伊立替康胃肠道毒性的基础上，进一步采用GC-MS/MS技术分析正常小鼠、模型小鼠、给予阳性药小鼠以及给予甘草总黄酮小鼠的血浆代谢成分变化，寻找并鉴定差异性代谢物，同时构建相关代谢通路，根据甘草总黄酮对差异性代谢物的干预作用，初步探索甘草总黄酮对伊立替康致肠炎小鼠的可能作用机制，以期为伊立替康致胃肠道毒性机制研究以及相关药物的开发提供参考。
2014年新出台的《安全生产法》虽然明确了安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，都是负有安全生产监督管理职责的部门，但公安、交通部门安全监管具体职责不清晰。例如，在日常的监管执法过程中，当遇到交叉事务时，由于监管机构的部分职责不清，“推诿扯皮”的现象时有发生，难以形成安全监管合力。
3.安全责任体系建设现状
行业安全监管的目标是推动企业建立完善的安全管理体系，最大程度地降低事故发生的概率，提高企业本质安全度，所以企业的安全管理体系是行业安全监管的基础和前提。然而在现实中，我国道路运输企业重生产而轻安全，追求利润最大化的惯性思维依然存在，一些规模较小还处于资本原始积累的企业，处理不好安全与发展，经济效益和安全投入之间的关系，为了经济效益，只能以牺牲安全为代价，没有能力建立隐患排查治理的长效机制，使隐患排查未实现闭环管理。镇江市部分运输企业安全管理体系建设存在着一些问题，企业安全生产标准化更多的流于建文立档，无法真正利用其促进企业安全生产。因此，在企业的安全管理体系尚未建立前，行业的安全管理就会成为“空中楼阁”，企业就会出现“管理部门查什么，企业就做什么”，部分管理部门甚至到了“越俎代庖”地制定企业隐患排查治理制度、车辆动态监控导则等企业管理制度规范。
二、道路运输行业安全监管存在的主要问题
1.监管机构职责不清、监管措施缺失
目前主要是公安和交通部门对道路运输行业驾驶员、车辆和企业进行管理。道路交通安全属于公安交警行业管理的范围，道路运输安全则属于交通运管行业管理的范围。虽然形成了交通运管部门的“车辆营运证”、“驾驶员从业资格证”的管理手段，但这也是建立在公安交警的“机动车登记证”、“机动车驾驶证”前置条件的基础上。因为管理手段的力度较弱，交通运管部门对督促道路运输企业的制度建设、驾驶员职业素质、车辆动态监控效率等企业主体责任落实，缺少相应的前置措施和管理途径。
（2）日常监管方面。随着我国在安全生产和行政审批方面的改革，道路运输行业将安全监管内容重点放在了事前预防、事中监管和事后处理转变方面，对运输企业动态监管成为工作重点，而目前从业人员的安全监管理念转变较慢，大部分监管人员仍以静态监管为主，安全管理的手段方法比较传统、单一，监管方式相对来说比较落后。此外，监管部门安全检查依然不够规范，监管人员“老一套”、“流于形式”仍然存在。
2.问责追责引导行业监管进入“误区”
安全工作是一项复杂的系统工程，要实现真正意义上的行业安全稳定，减少事故发生，企业以及行业管理部门应该把主要精力放在提升道路运输行业本质安全方面。然而，在越来越严峻的追责形势下，履责行为越来“形式化”，行业监管存在“监管过度”和“监管不足”现象。在实际工作中，有关上级部门为体现抓安全工作“尽职履责”的形象，在安全生产法律法规等之外大搞部门性“安全文件”，以文件的要求对地方基层管理部门进行“指导”，继而推责。同时，基层运管不仅需要开展日常工作，还需要应付上级布置的各项安全工作，为“尽职履责”疲于奔命。同样的一项安全工作，层层批示，层层细化，一个个会议，一个个文件，一场场督导，一个个专项行动，安全警示工作“多管齐下”、“狂轰滥炸”的现象在道路运输安全领域越来越严重。更多行业监管人员工作的出发点，首先是如何避免被追责，而不是提升行业本质安全度。往往下一个阶段的监管工作重心是由上一次重大道路交通事故调查报告内的追责内容所引导的，安全监管工作失去了科学的原则和计划，盲目追求“尽职履责”。
多年后，退休后的谢运华因胃癌去世，曾经的老战友、老搭档胡建清一路扶棺，送老连长最后一程，从此后，“我再也没见过这么硬的人”。
3.行业安全监管工作机制尚未完善
目前，运输行业政府部门监管尚未形成明确的评价理念，未形成一套系统、科学的监管成效评价体系，难以做到监管到位。对于行业安全监管应该管什么和谁来管还存在一些模糊认识，重点不突出，没有行之有效的方法来强化和提升企业的安全主体责任，对于“怎么管”、“管到哪里”还未形成统一的、贴合实际且可操作的监督管理工作的规范。例如，镇江市部分“小、散、乱”的运输企业由于经营水平不高，经济实力不强，安全意识淡薄，同时运管部门也缺少相对应的管理措施，导致部分企业把监管部分的监督检查当成“耳旁风”，久而久之发展成为“问题企业”，存在着安全隐患。而行业管理人员既面临繁重的工作任务，又面临随时可能出现的责任追究，安全监管工作做多做少，一旦发生事故，都可能因“不到位”“不得力”等原因被追责，从而也导致部分管理人员要么听天由命，监管职责履行不严，现场督查流于形式；要么权责不对等，监管扭曲化，无限扩大监管内容。
近年来，虽然各地交通运输主管部门正在逐步梳理道路运输行业安全监管工作的职责边界以及权责清单，但是现阶段还没有具体的规章制度或文件来细化行业管理部门之间以及行业管理部门与企业间的职责边界，道路运输管理部门“具体管哪些”，“具体怎么做”，面对庞大体量时“具体做多少”才能真正“尽职照单免责、失职照单问责”，没有明确界定。
4.道路运输行业安全管理体系建设缓慢
2016年12月9日，中共中央、国务院印发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，此外，新《安全生产法》和《地方党政领导干部安全生产责任制规定》等一系列涉及安全生产责任的法律法规的颁布与实施，以及“党政同责、一岗双责、失职追责”的行政问责制度越来越严厉，对监管部门的要求也越来越高。通过对近几年发生的重特大交通事故调查情况中可以看出，一旦发生重特大交通事故，运管部门难辞其咎，追责力度越来越大，运管部门的责任追究主要集中在“安全监管不到位”、“安全监管责任不落实”、“工作开展不力”等方面。
陆静山《儿童图书馆》以乡村学校图书馆建设和管理的实践经验为依据，明确指出对于没有经过专业知识训练的人，也能有简单易行的办法去管理图书馆。语言直白，多采用“一问一例”“一问一答”“师生对答”等形式讲述具体问题的解决办法，并配有示意图，符合儿童好奇心重和爱提问的天性。在儿童阅读该书的过程中，借机引导他们不自觉地喜欢上图书馆，并积极参与各项活动。诸如“儿童图书馆怎样开始组织呢？……在这时候，问题便发生了”［7］（18）。 在“儿童阅读指导”部分，更多地利用提问形式，引出怎样指导低年级、中年级、高年级儿童阅读，并逐一回答解决。
5.行业安全管理手段单一落后
现阶段，道路运输安全管理涉及面广，市场主体多，然而行业安全管理的手段和方法还比较传统、单一。主要还是通过会议、文件和运动式监督检查等形式来落实道路运输行业安全监管责任。
在ADS中建立对应的8单元阵列仿真模型，接收通道用放大器行为模型等效，馈电网络使用基于传输线模型的威尔金森功分器级联而成，其中双通道T/R组件的ADS仿真模型如图4所示，阵列模型由双通道T/R组件模型并联而成。通道激励使用同相单音功率源，输入功率为-40 dBm，8路放大器的增益及噪声系数值设置同上，仿真使用AC仿真器对电路网络进行电压和噪声的计算，获得馈电网络共用端(集合口)信号电压0.166∠12.9°V，噪声电压12.1 nV，应用噪声系数定义式(1)，得到在加权条件下的等效噪声系数为3.15 dB。ADS仿真中，使用行为模型引入匹配问题和计算误差，因此仿真结果和理论计算有少量误差。
目前，镇江市运输管理处已将信息化的建设成果初步应用到运输管理行业领域，并利用信息化管理手段实现了对全市范围内的运输企业进行事中事后监管，并能够及时跟进企业整改进展情况。但是，行业安全管理过程会产生大量监管信息，在行业安全管理人员与道路运输市场规模极度不对等的现实情况下，由于缺乏更加高效的科技信息化、智能化手段支撑，仅靠利用传统人工方式对安全监管信息进行收集、分类、汇总效率较低，同时也无法对监管信息进行综合分析，从而未能对各市场主体的安全管理情况进行及时评判，实现动态监督企业安全生产措施的落实，提升行业安全监管效能。
三、道路运输行业安全监管改革建议
1.提高安全工作政治站位，完善安全监管机制体系
严格落实习总书记“始终把安全作为头等大事来抓”重要指示精神，切实提高政治站位和责任担当。按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的总体要求，逐步明确道路运输行业安全监管的职责边界，厘清部门“权责清单”，对各管理行业形成明确并具有实际可操作性的工作细则和相关操作规范，依法履职尽责。同时加强与其他部门间的联合检查执法力度，在多领域开展联动执法检查，建立信息共享机制，整体推进道路运输行业安全发展。
积极与党委、政府汇报争取，与各级财政部门沟通协调，设置安全专项经费，增加资金投入。一方面，通过长期有针对性、高水平的培训，逐步提高监管队伍的专业知识和技术能力，相应配备先进的安全执法装备和信息化系统，提高履职能力；另一方面，通过购买第三方监管服务的方式，引入社会化专业力量，弥补目前行业监管队伍的专业化不足。
从合作网络来看，我国近十年武术文化研究呈现小集中、大分散的特征，目前已形成了几个核心科研团队，比如以王岗、邱丕相、戴国斌、虞定海为核心形成的研究团队。有的团队成员均属于同一机构，尤其以上海体育学院最为突出。从团队合作强度来看，同一团队内部、同一区域、统一研究领域的合作强度较大，跨行业和跨区域之间的合作较少，然而合著率在不断攀升，因此关于武术文化相关主题的研究正在吸引诸多学者关注，拥有较大的发展空间。
随着沿江经济社会的高速发展，对河道砂石的需求不断增加。三峡水库蓄水运用后，由于来沙量的减少以及河床冲淤的变化，长江中下游干流河道来沙量和可利用沙量的锐减与沿江地区经济建设对河道砂石的大量需求之间的矛盾越来越突出。在新的形势下，为了保障长江河道采砂安全，应加强三峡水库蓄水运用后长江中下游干流河道水沙条件和河势变化的研究、科学确定年度采砂控制总量、实行可采区动态规划以及进一步加强采砂管理的有效性。
2.改进监管履责和追责体系，构建预防为主的监管思想
在建立健全相关行业安全监管规范的基础上，建立完善惩罚性赔偿、“履职照单免责、失职照单问责”等制度，探索建立监管履职标准，使基层监管部门在检查时权责明确、放心履职。同时，加大对运输企业的追责力度，强化事后结果处理，并与经营行为挂钩。对发生责任事故的企业在行业管理、运营中依法实施限制，从而让企业以降低道路运输事故为目标，以推进企业安全管理水平为导向，以尽职履职为基本要求，达到道路运输行业“预防为主”的安全管理目标。
3.健全道路运输行业信用体系，逐步实现分类监管
加快道路运输行业信用体系的建设步伐，利用行业信用系统建立后的行业管理大数据分析，对企业、车辆和从业人员实施分类评级，对重点领域、管理松散、违章率较高、诚信记录不良的给予较低评级企业纳入重点监管对象，实行差异化分类监管；通过建立道路运输行业标准化体系规范，实行标准化监管；对少数问题突出企业、车辆和从业人员，建立“重点监管名单”，从而在面对庞大管理体量时，能够合理制定监督检查计划，做到有的放矢，进行精细化监管。
4.推进安全信息化技术发展，提升行业安全监管效率
改变传统监管模式，通过科技信息化技术构建安全监管信息平台，统一数据库建设标准，将企业安全管理情况、安全生产责任事故、车辆动态监控、违法违规情况等数据依法及时、准确、规范、完整地录入系统。同时注重不同部门间的数据互通，实现交通与安监、公安、旅游、工商等部门间的数据衔接。通过对大量安全生产基础信息、隐患信息、事故信息和监管信息等数据进行分析，研究道路运输企业安全生产管理的关联性、周期性和季节性等特征和规律，实现数据整合、分析、挖掘、展示一体化，及时发现潜藏规律，有针对性地制定防范措施，提高预防事故的能力。
5.提高道路运输安全意识，夯实企业安全文化建设
加强宣传力度，利用互联网、微信、报纸、传媒等载体广泛宣传道路运输安全文化，积极营造特色鲜明的安全文化创建氛围。一方面，逐步营造安全第一的道路运输行业安全发展氛围，形成“安全第一、以人为本”、“安全就是效益”、“预防为主”等安全管理理念，推动企业建立科学合理的安全责任体系和风险管控及事故隐患排查治理体系，形成各具特色的安全管理文化；另一方面，促进道路运输从业人员养成良好的职业安全驾驶习惯，促进道路运输企业主动开展安全管理，构建与企业相适应的企业安全文化，同时努力引导全社会共同关注道路运输安全，共同遵守交通规则，共同抵制不良交通习惯，营造良好的道路运输环境。
四、结语
道路运输行业安全监管工作的目标应该是督促企业全面落实安全生产主体责任，提升安全管理水平，最终实现安全生产责任事故下降，减少人民群众生命和财产损失，保障道路运输行业健康稳定发展。虽然现阶段，我国道路运输行业安全生产管理存在众多问题，这些问题既是挑战，更是促进行业安全管理水平提升的重要机遇，解决系列问题的最终途径都将指向建设一个更为法治、高效、严密、公正的行业安全生产监督管理体系。
DOI： 10.3963/j.issn.1006-8864.2019.02.012
（作者单位：江苏省镇江市运输管理处）
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