社会主义市场经济条件下的中国税收与税制，本文主要内容关键词为：税制论文,条件下论文,社会主义市场经济论文,中国论文,税收论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国税收的现状与其应有的地位不相称
1994年税制改革以后，我国的税收形势很好，每年的税收增长额都近千亿元，不仅实现了与GDP的同步增长，而且略大于GDP的增长速度。但是，国家财政困难依旧，且还有不断加剧的趋势。严峻的财政形势要求我们进一步挖掘潜力，实现国家税收更大幅度的增长。与此同时，我们也听到了另外一种声音，这就是抱怨税负重。甚至有人将国有企业的现时困难同税负联系起来，由此引发了对1994年后所实行的这套新税制的怀疑。
各方面对税收寄予的期望很高，对税制的变化也很关注，这本身是一件好事情。我国税收的现状又似乎与人们的期望和关注存有距离。看起来，很有必要对我国税收的现状与其应有的作用和地位是否相称，作一番认真的审视，在此基础上，统一认识。显而易见，一国税收的作用和地位怎样，不能仅看其绝对额的多少或增长幅度的大小，还要看它在经济社会生活中的相对重要程度，这又集中表现在税收占GDP的比重上。由于税收是作为政府收入的一种来源而存在的，政府收入占GDP的比重，就包括了税收占GDP的比重，我们的考察可以首先放在税收占政府收入的比重上。由此我们发现，在中国，目前一种非常值得注意的现象是：税收在政府收入中的占比偏低。
1.中外税收地位比较
在国外，政府收入就是我们通常所说的财政收入。这是因为，凡属政府的收入，往往都要纳入预算管理。从老百姓的角度看，只要是政府所收的，都是税收。所以，在国外的经济文献中，政府收入与财政收入是一回事。而且，一般只有政府收入的概念。但是，在我国，政府收入同财政收入就不是一回事了，两者的差距很大。就我国的政府收入而言，除了列入预算的财政收入和债务收入之外，还包括预算外收入、没纳入预算外管理的制度外收入和财政收入退库，等等。在不久前发表的一份研究报告中称，中国预算外收入与预算内收入大体相当，可占到GDP的10%；制度外收入大约可占到GDP的5%；财政收入退库也大约为GDP的4%。依这些比例数字推算，1996年，我国政府收入占GDP的比重，可达30%以上。其中，税收在政府收入中的占比，仅为1／3左右。
目前，人们对预算外收入、制度外收入和财政收入退库的性质，尚有不同的看法，对于如何去测算意见亦不统一。为了在认识一致的基础上分析、说明问题，我们可以暂时把它们排除出视野，仅以每年预算报告所揭示的数字为考察依据。
根据刘仲藜部长在全国人大八届五次会议上所作的预算报告，对我国税收在列入预算的财政收入中的占比，可以有两种计算口径：一是全国各项税收占全国财政收入的比重，1996年这个比重为73.94%。其计算过程是：各项税收6901.35亿元／（全国财政收入7366.61亿元+债务收入1967.42亿元）＝73.94%。一是中央各项税收占中央财政收入的比重，1996年这个比重为55.58%。其计算过程是：中央各项税收3456.88亿元／（中央财政总收入4252.26亿元+债务收入1967.42亿元）＝55.58%。不过，这里所说的中央各项税收，实际上指的是由中央财政组织的各项税收收入，而非由中央财政支配的税收收入。如果将对地方的税收返还因素扣除，中央各项税收在中央财政收入中的最终占比，要比上述55.58%的比重数字低得多。
再来看一下世界各国税收在政府收入中的占比情况。根据国际货币基金组织《政府财政统计（1995）》所提供的数字，各国中央政府税收占中央政府收入（含债务收入）的比重数字分别为：美国80.35%（1994年），加拿大73.42%（1992年），法国81.05%（1994年），德国87.0%（1993年），英国79.76%（1993年），意大利75.04%（1994年），韩国85.06%（1995年），印度尼西亚87.19%（1991年），菲律宾81.53%（1993年），阿根廷83.79%（1990年）。可以看出，国际上的通行情况是，无论是发达国家，还是发展中国家，税收往往都要占到政府收入的绝大比重。特别在中央财政一级，税收的占比就更大。
相比之下，我国税收在政府收入（尤其中央财政一级）中的占比是明显偏低的。
2.税收在世界范围内备受重视
事实上，税收在世界范围内是备受重视的。特别是在市场经济发育水平较高、实行市场经济制度历史较长的国家，不仅立法机关和历届政府都把税制建设和税收立法列入重要的议事日程，普通百姓亦出自本身利益的考虑而关注税制的一举一动。更有意思的一个情况是，这些年，西方国家对税收的重视已上升到对税制优化理论研究的重视。1996年的诺贝尔经济学奖便授予了两位对税制优化理论的研究做出奠基性贡献的经济学家——英国剑桥大学教授詹姆斯·米尔利斯（James MiRRilGGs）和美国哥伦比亚大学教授威廉·维克里（WiLLiamn Vickrey）。在诺贝尔经济学奖27年的历史上，由两位主要研究税收理论的经济学家分享诺贝尔奖，这还是第一次。它表明，税收理论研究已经在西方经济学的发展史上占据了重要地位。那么，税收为什么会受到如此的重视？并且，为什么对税收的重视程度同市场经济的发育水平正相关呢？这是必须作出解答的问题。
3.税收是市场经济条件下政府财政收入的基本来源
这是由政府支出和税收本身两个方面的性质所决定的。无论哪一种形式的财政收入，从根本上说来，都是用于满足财政支出的需要的。财政支出的性质，自然决定和制约着与其对应的财政收入的性质。市场经济条件下的财政支出事项，大体可以概括为提供公共物品或服务、调节收入分配和促进经济稳定发展三个方面。改革以来，伴随着市场化的进程，我国财政支出的格局已经发生了巨大的变化。其中，最显著的变化，是基本建设支出的占比由1979年的40.4%一路下滑至1996年的9.6%｛＝885.88亿元／（7914.38亿元+1314.3亿元）｝。无论就我国财政支出格局的现状还是就其发展方向看，可以列入财政支出范围的事项，大都是在“满足社会的公共需要”这一层次的。既然是用于满足社会的公共需要，就不能指望财政支出本身创造出与其对应的资金来源。也就是说，用于弥补市场经济条件下的财政支出的资金，基本上是“有去无回”。
如所熟知，税收的性质（或说税收的形式特征）通常被概括为“三性”：强制性、无偿性和固定性。强制性表明税收是政府依据法律强制征收的，任何单位和个人都必须依法缴纳。所以，通过税收取得的财政收入的量，是稳定可靠的；无偿性表明通过课征税收取得的财政资金，政府既不需要偿还，也不需对纳税人支付任何代价。所以，税收收入的利用，不会给政府带来“额外负担”；固定性表明课税之前须以法律形式规定课税对象与课征数额之间的比例，除非变动税法，否则，在一定期间内，依法课征的税收收入，对于政府就是一个既定不变的量。
不难看出，能够带来稳定可靠的收入、并可无偿使用、不会有额外负担的税收，同市场经济条件下的财政支出格局恰好是对应的。
国债和收费就不这样了。如国债，它的性质是自愿性、有偿性和灵活性。自愿性表明国债的发行要建立在认购者自愿承受的基础上。认购者买与不买或购买多少，完全听凭其个人或单位的意愿而定。所以，通过国债取得的财政收入的量，就不那么稳定可靠。有偿性表明通过国债取得的财政资金，政府必须作为债务按期偿还，同时还要加付利息。所以，国债的利用，肯定要给政府带来“额外负担”。灵活性表明国债的发行额度一般无规范的法律规定，而基本由政府根据财政收支的状况灵活加以确定。所以，以国债形式取得的财政收入，对于政府是一个可以灵活调节的量。
再如收费。规范化的收费一般只有两类：一是规费，一是使用费。规费是政府部门为公民提供某种服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。包括行政规费（如护照费、商标登记费、律师执照费等）和司法规费（如民事诉讼费、刑事诉讼费、结婚登记费等）。可以看出，规费的收取，一须限定在政府提供或实施的特定（非一般）服务或行政管理的范围内。二要以工本费和手续费作为收取的标准。这就决定了规费的收取既不那么规范，数额亦不可能较大，当然更谈不到稳定可靠。使用费是对政府提供的特定公共设施的使用者按照一定的标准收取的。如高速公路使用费、汽车驾驶执照费、过桥费等。不过，使用费的收取，一须以公共设施为依托。二要贯彻受益原则，谁使用谁交费。三须实行专款专用，其收入要专门用于公共设施的建设与维修。同时，使用费的收取标准，也通常低于提供公共设施的平均成本。所以，使用费同样缺乏规范性和稳定可靠性，同样不宜成为财政支出的主要来源。
说到这里，不难认定，税收是市场经济条件下政府财政支出的最佳资金来源，必须作为财政收入体系中的“主力队员”而居于主导地位。至于其他的财政收入形式，只能作为“替补队员”而担负起拾遗补缺的职责。也许正因为如此，早就有人说过，世界上只有税收与死亡是永恒的。马克思也曾讲过：“赋税是喂养政府的奶娘，国家存在的经济体现就是捐税。”
4.税收是市场经济下政府执行经济社会政策的主要手段
税收之所以成为市场经济条件下政府执行经济社会政策的主要手段，是因为税收天然地具有调节收入分配和促进经济持续稳定发展的功能。
先说税收的调节收入分配功能。在市场机制作用下，收入分配状况是由每个人所提供的生产要素的数量以及这些生产要素在市场上所能获得的价格决定的。所以，它所决定的收入初次分配状况极不公平。在市场机制的框架之内，又不存在以公平分配为目标的再分配机制。改革开放以来，我国城乡居民收入分配水平的差距已经在逐步拉大。这个问题不解决，不仅本身与社会公平的要求有违，而且会导致诸如贫困、社会冲突等一系列不好的社会后果。问题在于，市场经济条件下，政府已基本不再拥有直接调节收入分配的工具，而只能使用间接手段。税收恰恰具有可作为间接调节收入分配手段的有利条件。政府拥有强制征税的权力，这使得它可以大规模地介入国民收入的分配过程，通过税制设计上的巧妙安排，如征收累进的所得税、高额的消费税，把资金从那些应该减少收入的人们手中征集上来，再分配给那些应该增加收入的人们。各国不乏这样的先例。比如，在德国，5%的高收入纳税人拥有25.1%的应税所得，但缴纳了近40%的所得税。
再说税收的促进经济持续稳定发展的功能。这主要表现在两个方面。其一，近几年来，经济可持续发展的概念越来越深入人心。通俗地讲，可持续发展就是指经济的发展不能只追求GDP的增长速度，还要算经济发展的成本为多少。其中，最突出的便是环境污染问题。环境污染作为一种外部效应，通常是不被经济行为主体打入成本的。如何才能促进人们在追求经济增长的同时，考虑诸如环境污染这样的外部成本呢？各国通行的办法便是根据环境受污染的程度征收具有矫正作用的污染税，以此来加大经济行为主体的成本，达到控制环境污染的目的。其二，税收可发挥其所具有的“自动稳定器”和“人为稳定器”的功能，在政府的宏观调控体系中扮演重要角色。所谓自动稳定器，就是通过税收制度上的安排，使得税收自动地产生抵销经济波动的作用，如累进的所得税。所谓人为稳定器，就是通过不同时期的税收政策的制定，使税收作为一种经济力量来维系总供求之间的大体平衡，促使宏观经济得以稳定发展。
不难看出，税收所具有的各方面作用发挥得怎样，在很大程度上取决于税收在经济社会生活中占据的地位。具体地说，就是税收在政府收入和GDP中的占比。相对于税收所应具有的地位来说，我国税收的现状显然是不相称的。
二、中国税收上的问题主要出在国民收入分配机制不规范上，而非税制本身
1.中国税收在政府财政收入中占比的偏低，潜伏着一定风险
税收占比偏低的同时，便是各种收费和债务收入占比的偏高。由税收“缺位”和各种收费、债务收入“越位”可能引发的诸方面风险，不容忽视：
（1）政出多门的各种收费，征收不规范，并允许部门自收自支，使大量政府收入游离于预算之外，既诱发各种乱收费的蔓延，造成收入分配渠道混乱（据不完全统计，经国务院和各级政府批准的各种基金、行政事业收费项目就达900多种，加上地方各部门自行设立的基金和收费项目，共计约1000多种），使本已建立起来的税收规范受到严重冲击，也给人们带来税负重的错觉，招致各方面抱怨，从而加大了税收征管上的困难，最终使得整个国民收入分配机制陷于不规范状态。
还应当看到，如果说计划经济条件下政府部门可凭借其资源配置主体地位，以不规范的行政命令办法调拨各经济行为主体收入的话，那么，在资源配置主体换位于市场，各经济行为主体的利益归属已经明晰并日趋强化的市场经济条件下，继续使用不规范的办法介入收入分配。有引发或激化社会矛盾的可能。
（2）有偿性的债务收入占比偏高，并且逐年增大，已经把国家财政、特别是中央财政拖入极端困难的境地。刘仲藜部长今年的预算报告对此给予了特别关注，并使用了“债务依存度”概念来揭示当前中国财政的困难状况。债务依存度是各国通用的用以衡量政府支出对于债务收入的依赖程度的指标。根据1997年的预算数字计算，我国中央财政的债务依存度已达57.77%｛＝债务收入2529.08亿元／（中央本级支出2418.8亿元+债务支出1959.08亿元）｝。这表明，以“满足社会的公共需要”为主体的我国的中央财政支出，其资金来源的一半以上要依赖于发行国债。更为严峻的事实还在于，这几年，中央财政的债务依存度一直在呈攀升之势。1994年～1997年间我国中央财政的债务依存度依次为：52.14%、53.68%、55.61%、57.77%，平均每年上升1.87个百分点。其水平之高、增速之快，在世界上都是罕见的。
（3）不纳入预算管理的各种税外收费和债务收入占比的不断升高，亦带来了预算约束的弱化。无论从历史上看，还是就现实来说，规范性较强的税收，从来都是对财政支出的一个强有力的约束力量。我国的现实是，由于税收在政府收入中的占比长期“缺位”和各种收费、债务收入的相应“越位”，对收费和债务收入的使用又缺乏预算约束，加上债务支出本身的惯性力量，致使财政支出增速迅猛。进一步说，不纳入预算管理的各种收费的泛滥，还会造成政府部门行为扭曲，在某种程度上成为滋生各种腐败现象的温床。
（4）税收调节收入分配和促进经济持续稳定发展的作用长期“缺位”，其结果，一方面，城乡居民收入分配的差距继续拉大，政府又难以拿出更有力的措施制止这种趋势，搞不好，会引发社会矛盾和社会动乱。另一方面，经济的持续稳定发展缺少税收的制衡，许多需要通过税收解决的问题，税收没有介入或介入不够，长此以往，不仅会带来税收职能的弱化，也会在相当程度上影响经济的持续稳定发展。
2.三年来的新税制实践证明，税制改革相当成功
中国税收现状的不理想，极易导致一种简单的推理：把税收的作用“缺位”归结于1994年后所实行的这套新税制。必须指出，中国税收上的问题并非出自税制本身。恰恰相反，三年以来的新税制实践充分说明，1994年的税制改革相当成功。最突出的标志，是它为我们搭起了社会主义市场经济体制下税制体系的基本框架。这个框架的好处，至少有如下几点：
（1）保证了税收的正常增长，特别是中央税收的正常增长。从规范的意义上说，税收的增长不仅应与GDP的增长同步，而且要大于GDP的增长速度。这是因为，人类社会发展的一般规律表明，政府的职能范围有不断扩大和复杂化的趋势，由此决定了政府支出的增长速度往往大于GDP的增长速度。政府支出的增速，自然决定和要求着税收的增速与之对应。此外，不论累进所得税在整个税制结构中的份额怎样，它本身就是一种保证税收增长大于GDP增长的因素。前面说过，1994年实行的这套新税制，已经做到了这一点。
（2）同世界通行税制接轨，代表了现代税制的发展方向。这突出表现在增值税地位的确定上。加拿大多伦多大学教授布莱恩（Do.Brean）曾把二次大战后的税制发展格局归纳为五大特征：流转税（特别是增值税）备受青睐、个人所得税先升后降、公司所得税地位下降、社会保障税急剧爬高、财产税趋于萎缩。据统计，到1995年底，世界上已有100多个国家和地区实施了增值税。而且，颇具启发意义的是，以1990年为界，实施增值税的国家和地区，前36年（增值税诞生于1954年）每年增加1.5个，后5年则每年增加9.5个。由此可见，增值税作为现代优秀税种的地位，已为越来越多的国家和地区所认同。目前，在我国，增值税已成为财政收入的支柱。这一格局的确立，在经济全球化、各国税制带有趋同性的今天，为对外经济交流和对外开放，打下了很好的基础。
尤为引起注意的是，增值税的大面积推行，既没有给生产和流通带来不利影响，也没有引起物价大幅度上涨，反而成为促进国民经济持续、快速、稳定发展的重要力量。这在世界各国是非常鲜见的。据说，美国之所以至今迟迟未推行增值税的一个重要原因，就是担心因此而引起物价上涨。
（3）统一税法，公平税负，使企业负担趋于合理，带来了人们观念上的一次革命。1994年的税制改革将“统一税法，公平税负”作为一项重要指导思想，并以此为契机，在全国范围内展开了新税法的宣传活动。新税法宣传的范围之广，力度之大，在新中国的历史上，恐怕还是第一次。这对于转变长期生活在计划经济体制环境下的人们的观念，起到了很大的推动作用。比如，它强化了人们的税法意识，初步实现了由不懂税、不理解税到学习税法，运用税法知识解决现实问题的转变；它强化了人们的公平竞争意识，初步实现了由眼睛向外要优惠、要照顾，到眼睛向内要效益，并积极走向市场的转变；它刹住了税收减免的势头，纠正了过多过滥的越权减免和自定税收优惠政策的行为，初步营造了依法治税的良好的税收氛围。
（4）以流转税为主体，所得税辅之，比较适合中国的现实国情。各国税制结构发展的一般规律是，由以简单、原始的直接税为主体演变为以间接税为主体，再由以间接税为主体过渡到以发达的直接税为主体。其中的主要制约因素，一是经济的发展水平，另一是市场经济的发育程度。作为一个尚处在经济转轨时期的发展中国家，选择目前这样一种以流转税为主体、所得税辅之的税制结构，是比较适合我国的现实国情的。不少人对目前税收结构中所得课税的比重偏低表示忧虑，这是可以理解的。今后应当从加强所得课税的征管入手，适当提高这个比重。但是，也应当看到，所得税在我国今后一个时期内，很难在数量上成为与流转税相匹敌的主体税种。这是因为，所得税的增长，要求以企业经济效益和个人收入的较大幅度增加为前提，同时还要求相关的政策、法规以及征管手段能够跟上。很显然，在目前条件下，我们还难以做到这一步。
顺便指出，现在回过头来看，我国1994年的税制改革，在某种意义上说，还是1996年诺贝尔经济学奖得主税制优化理论的一次成功的实践。大家知道，詹姆斯·米尔利斯和威廉·维克里对于税制优化理论的最大贡献，就是立足于现时的约束条件，以“理论优化”作为参照系，把“现实优化”作为税制改革与税制设计的目标，并不断地从“现实优化”向“理论优化”逼近。我国1994年税改所确定的“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的指导思想，就体现了税制“优化”的特征，体现了税制诸原则的统一。而新税制中对“具有中国特色”、“适应经济发展水平”、“与国际接轨”等方面的具体要求以及在增值税、所得税、税收征管、国地税机构分设等方面的相应改革，又体现了“现实”的要求。正是由于努力将“优化”与“现实”结合起来，才使新税制实现了平稳过渡，取得了初步成功。刚才所提到的诸如从总体上未给生产和流通带来不利影响，未引起物价较大幅度上涨，而是促进了经济持续、快速、稳定发展，基本理顺了国家与企业的分配关系，并保证了税收收入的正常增长，都是比较突出的例证。继续沿着这个路子走下去，不断地从“现实优化”向“理论优化”逼近，我国的税制发展前景是很光明的。
当然，说中国税收上的问题并非出自税制本身，并不意味着现行税制已经尽善尽美了。恰恰相反，进一步完善税制的任务，非常繁量。比如，增值税的计征范围和计税基数尚有不合理之处，所得税的征管范围带有过渡性质，地方税体系建设相对迟缓以及征管环节亟待加强，等等。但是，不管怎样，它们终究不是、也不可能成为税收“缺位”的根本原因所在，而是可以通过不断完善逐步加以解决的。
3.问题可能主要出在转轨时期的国民收入分配机制不规范上
那么，问题究竟出在哪里？依我看，可能是国民收入分配机制在从计划经济向市场经济的转轨过程中出了问题。
计划经济体制下，我国的财政收入结构具有两大特征：一是税利并存，以利为主；二是来自国有经济单位的缴款占大头儿。如在1978年，以财政收入总额为100%，来源于国有经济单位上缴的税收和利润份额分别为35.8%和51.0%，两者合计86.8%。在这样一种财政收入结构的背后，是以农副产品统购统销和国家统管城市职工工资制度为基本前提的国民收入分配机制：
在农副产品统购统销制度下，农民要按国家统一规定的相对较低的价格标准将剩余的农副产品卖给国家，由政府按计划并以低价统一供应给城市工业部门和城市居民消费。低价的农副产品，不仅直接降低了工业的原材料投入成本，也使城市居民获得实物福利并间接降低了工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门获得了高的利润；由国家统一掌管国有企业、事业和机关单位的工资标准，并统一组织这些单位职工的工资调配，政府亦可以通过压低工资标准、减少升级频率的办法，直接或间接地降低工业的劳务投入成本。在低成本的基础上，工业部门又获得了高的利润；在财政统收统支的管理体制下，国有经济单位（其中主要是国有工业部门）创造的纯收入，基本上都交财政集中支配，企业本身能够自主支配的财力极其有限。于是，通过财政上的统收，汇集在国有经济单位中的高利润便转移到了国家手中，形成了财政收入的主要来源。
如此的国民收入分配机制，带来了如下两个结果：在普通百姓的眼中，不管是税还是利，都是由单位交的，与个人无关（实际上，那一时期的农副产品低价统购和城市职工低工资制正是农民和城市职工向政府缴纳税收的两个“隐含”的渠道）。纳税意识淡薄或基本上没有纳税意识，也就在情理之中了。在政府部门的眼中，无论是税还是利，都是主要由国有经济单位上缴的钱，彼此都姓“公”。税利不分或只重“量”不问“源”等方面倾向的形成，也是一种自然的事情（直到今天，“税利”这一字眼，还可以不时地在经济文献中见到）。
改革以后，伴随着市场化的进程，农副产品统购统销制度和国家统管城市职工工资制度的格局相继被打破。原有的财政收入渠道基础不复存在了，所有制成分也发生很大变化了。在新的体制下，政府履行职能所需的资金显然只能通过规范化的税收渠道去获取。然而，长期“无（明）税”环境的惯性作用，却使得税收制度的正常运行遇到了挑战。
——政府部门，习惯于以行政命令的办法，非税的方式组织收入。在各方面的政府支出增势迅猛、税收的增长跟不上支出需要、财政部门所能提供的资金存在较大缺口的情况下，各类非财政部门开始以自定收费项目的方式介入财政性分配，并且自收自支，游离于预算之外。在各级地方政府那里，又加上了税收立法权高度集中在中央的约束这一条，更是大开了收费之门。于是，形成了一股包括中央各部门的基金性收费和各级地方政府的地方性收费在内的全国范围自立收费项目浪潮。税外收费趋势的蔓延和收费规模的日渐增大，既冲击了税基，又在相当程度上转移了人们对税收的注意力。与此同时，鉴于财政赤字的压力日渐增大，抑制通货膨胀又必须杜绝财政向中央银行的透支，财政部门也逐步加大了举借国债的规模，并走上了国债规模越滚越大的道路。
——普通百姓，在“无（明）税”的环境中生活了多年，一旦面对要拿出其兜中一部分钱的税收时，出于心理和行为上的不适应，一个本能的反应便是“躲”，能躲多少躲多少。在税收严管重罚的力度未能相应跟上、依法治税的社会环境远未确立的条件下，各种偷漏税的行为犹如“病毒”，从最初只发生在先富起来的个体经济的少数人身上，到逐渐在个体户中普遍扩展，进而几乎把全民和集体所有制单位统统卷入其中，致使该征的税不能全部征收上来，国家税收出现了大面积流失。
——作为上述两种现象的结果，在政府收入体系中，税收收入的“缺位”和非税收入的“越位”同时并存。而且，非税收入的占比逐年加大。国家机器的运转和政府职能的履行，越来越离不开非税收入的支持。政府收入机制以至整个国民收入分配机制，均因此陷入了不规范状态。很明显，在这样一种不规范的国民收入分配机制基础上，即使再好的税收制度，其潜力和优越性也难以充分发挥或表现出来。
三、当前面临的政策选择
如果前面的认识基本不错，那么，在目前的中国，想方设法，采取一切可能的措施，加大税收在政府收入以及GDP中的占比，并以此强化税收的地位和作用，应当成为今后一个时期的工作重点。其中，具有关键意义的工作，可能有如下几条：
1.转变观念，把税收在经济社会发展中的地位高低，提到能否保证国家长治久安的高度来认识
税收的地位和作用怎样，不仅仅是个经济问题，在相当程度上还是个政治问题。由税收作用“缺位”所可能带来的经济和社会风险，的确应当引起我们的严重关注。决不能为了短期的便利而置长期的稳定发展于不顾。抓好了税收的“归位”这件大事情，在经济上，我们可收治理政府收支程序，扭转国家财政困难局面，进而使整个国民收入分配机制走上规范化道路之效。在政治上，我们又可收保证国家政令统一、民族团结、社会安定和经济正常发展之效。
2.清理各种收费，把必要的、具有税收性质的收费纳入规范化的税收轨道
市场经济本质上是一种规范经济、法制经济，政府部门取得收入的方式和数量必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少。对于目前存在的种种收费，应当通过清理，将那些必要的、具有税收性质的收费项目，尽可能纳入税收的轨道。可选择的办法，一是通过扩大税基，将其并入现行的有关税种，统一征收；二是根据其性质，改设新的税种，另定办法征收。当然，对于那些不必要的、纯属乱收费的项目，则应在坚决取消之列。以“改费为税”为途径，对现有的收费项目加以清理规范，可能是在目前条件下，解决收费项目泛滥问题的一个有效且可行的办法。
引申一步说，“改费为税”对于铲除人民群众深恶痛绝的腐败现象，亦具有打基础的意义。在对各种收费项目进行清理的基础上“改费为税”，并将与其有关的收支纳入预算，则是一种“釜底抽薪”的治本之法。
3.下大气力，培育与市场经济相适应的“税收观”
这里所说的“税收观”，包括老百姓的“纳税观”和政府的“征税观”两个方面。对于老百姓为什么要纳税、政府为什么要征税的道理，以往我们总是用“取之于民、用之于民”加以解释。此类话虽然总体上说并不错，但过于原则，也过于笼统。市场经济是讲究权利与义务相对称的。对于纳税和征税，也只有从权利与义务的平衡上给予解释，才能为人们所认同。
现实生活中，存在着两类消费品。一类是由个人或家庭分别消费、单独受益的一般消费品，如食品、衣物、家具等；另一类则是具有共同消费、联合受益特性的特殊消费品，如社会治安、环境保护、公路修建等。前一类消费品，在理论上被称为“私人物品”，可以由企业生产，我们可以用钱直接从市场上买到；后一类消费品，在理论上被称作“公共物品”，企业不愿也无能力生产，我们必须依赖政府以非市场的方式来提供。政府用于提供公共物品的资金，就来源于我们缴纳的税收。这实际上是说，政府的征税权是与其提供公共物品的义务相对称的，老百姓的纳税义务是与其享用公共物品的权利相对称的。
4.严管重罚，加大“完税”的力度，把该收的税全部收上来
在我国，税收流失是个“老大难”问题。而税收之所以会大面积流失，一方面同人们的纳税意识淡薄，缺乏依法纳税的整体社会氛围有关。另一方面，我们的税收征管工作未能相应跟上，同市场经济的要求存有距离，也是一个重要原因。应当认识到，各类经济行为主体的偷漏税现象，在市场经济条件下恐怕要与我们长期相伴。我们的任务是，如何通过健全征管机制，来堵住税收流失的漏洞。因此，尽快建立一套“严管理、重处罚”的税收征管制度，是非常必要的。不过，国内外的经验告诉我们，税收征管秩序的确立和运行，不单单是税务部门一家的事情，它需要包括各级政府和社会各界在内的共同努力。比如，没有公安、邮电、银行、工商行政管理、海关、技术监督等部门的积极配合，再完备的税收征管制度，实行起来，效果也要打折扣。没有司法机关的有效支持，查处税收违法犯罪案件的工作，既很难到位，亦缺乏必要的司法保障。正因为如此，优化税收环境、维护税收秩序，把该征的税全部收上来的历史重任，应当由各级政府和社会各界共同担负起来。
5.进一步完善税制，实现中国税制的不断优化
前面说过，我国1994年以来税制改革的一个重要特征，就是在不断总结经验的基础上，逐步对新税制加以完善。这既是我们的成功经验，也符合世界各国税制改革的潮流。今后的任务，仍是继续循着这个方向，坚定不移地把我国的税制改革推向前进。在这个方面，我们要做的事情不少。比如，从强化个人所得税的征管入手，适当加大我国税收中的所得课税比重；理顺国税、地税关系，消除国、地税体系存在的不确定因素，使之走上规范化的轨道；适应对外开放的要求，在“宽税基、低税率、少优惠”的原则下，向国民待遇原则靠拢；以建立纳税人自行申报纳税制度和为纳税人提供优质服务为先导，实现我国税收征管模式与市场经济要求相适应的根本性转变，等等。
我上述发言的基本结论，可作如下归纳：
——市场经济越发展，税收越重要。税收的地位和作用，代表了一个国家市场经济的发育水平。
——中国的税收应当且必须在政府收入体系中占据“主导地位”。中国财政困难的缓解，振兴财政目标的实现以及国家的长治久安，都有赖于税收的“归位”。
——现时中国的税制代表了市场经济的发展方向。存在的问题，可以通过不断完善税制的办法逐步加以纠正。
——应当确立与市场经济相适应的“税收观”，并以此规范目前陷于混乱状态的国民收入分配机制。s
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