公共文化服务的实践路径转型：由政府 主导到多元主体协同共治 *
颜玉凡
(河海大学 马克思主义学院，江苏 南京 211100)
摘 要： 公共文化的功能及其主要实现载体——公共文化服务，是一项致力于发挥文化的公共职能、由多方主体共同参与的制度实践。它应针对政府在制定和推行制度过程中的职责和操作模式，居民的参与需求和参与类型，以及文化组织在供给过程中的体制约束和发展困境，来找到导致其构建困境的症结与根源，进而有的放矢的制定措施以展开有效的治理行动，以突破政府本位思维和单纯依靠制度推进的行政惯习，真正把握这项服务在其真实运行情境中的动态演进规律。而以一种“自下而上”与“自上而下”相结合的新视角来重新审视多元主体的行动策略和逻辑所彰显的价值诉求，据此采取对策实现多元主体协同共治，能让治理行动在不同层面更好地发挥其应有功能。
关键词: 公共文化服务；参与主体；构建困境；公共文化治理；协同共治
习近平总书记在中共十九大报告中指出：“必须推进马克思主义中国化时代化大众化，建设具有强大凝聚力和引领力的社会主义意识形态，使全体人民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧团结在一起。要加强理论武装，推动新时代中国特色社会主义思想深入人心。”[1]9-18而在国家治理体系中，公共文化服务被视为是一种国家文化价值理念的形塑方式，它力图通过满足公众的基本文化需求，来在群众的思想意识中潜移默化地嵌入社会主义意识形态价值理念。但在社会转型与激荡、文化发展日益多样化的时代背景中，地方的文化情境、居民对文化生活的理想诉求、政府的行为惯习等，都会深刻影响它的建设进程，共同形塑着它的实践面貌。
一、公共文化服务的功能定位和公共价值
随着新型城镇化的快速推进，以工作关系为纽带的共同体和稳定的家庭生活等赖以存在的社会结构、制度和实践正在被现代社会所侵蚀，“没有安全感”的个人主义时代随之崛起，故而必须重塑以公共精神为文化特征的地方共同体，由此产生的公共文化可以不断弘扬人际之间的相互沟通和支持，促进居民履行共同义务和集体行动，并为个人带来集体性安全感。[2]144这种文化因包含共同享有的价值和公共利益而超越了单纯的物理空间意义，为市民之间进行非人格的平等对话提供了理想空间，促进市民社会的发展。[3]32-61
1.公共文化的功能定位
一方面，从公共文化的公共性价值来判断，国家可以发挥它在生活中的整合功能来构建共同的意义世界、价值信仰和文化信念。可见，它既不是少数知识分子的共识文化，也不是简单意义的群众文化，而是以共同的观念体系为自我维系之灵魂和发展动力的文化。另一方面，公共文化也为官方与私人之间的公共空间提供了核心内容，它以公开性、自由化、思想性和批评性，为政治精英、社会精英、知识分子参与社会活动进而动员社会提供了舞台，建构了国家文化体制的基础，[4]38-43并促进了公益文化行业的形成。
2. 公共文化服务的“公共性”价值
公共文化是一把钥匙，正确定位它的功能，对在当今中国如何重建民众的公共意识，重塑具有集体认同的公共精神具有指引意义。而作为公共文化的承载物的公共文化服务，不同时代赋予了其以不同的理想期许，处于转型期的当代中国面临着市场经济主宰公众的日常生活以及现代多元文化的空前蓬勃，时代情境给予它以新的价值内涵。公共文化服务的“公共性”价值主要体现在以下三方面：
一是体现于政府和市场在公共产品资源配置中的运行机制的“公共性”。公共文化服务提供的是一种文化类公共产品，因其特有的非竞争性和非排他性，而与其他经营性的公共物品不同，具有公共性、共享性和非竞争性。
二是体现在政府承担的文化管理职能中的“公共性”。现代公共文化服务是通过一系列管理制度和治理机制来实现的，它体现了政府的角色定位和管理理念变革。它是一种形塑公共价值理念的方式，力图在构建制度体系、满足公众基本文化需求的过程中，嵌入各种社会管理理念，它是一种不同于经营性文化产业的公益性文化事业。因此，政府是这项服务的最初推动主体。
许多居民的原始参与动力是满足文化需求，一些学者建立了相应的分析模型[10]94-103，力图从满足需求的角度来调动居民参与的积极性。通过对居民对公共文化产品的偏好现状、参与决策偏好、对政府供给的评价偏好等的调查分析可以发现，居民参与偏差、民主参与式微、政府供给的信任危机等问题仍是阻碍居民参与的重要因素，解决这些问题既需要政府做好顶层设计，合理、均衡地配置资源，尊重公民的文化诉求，重视公民在文化决策中的关键作用，建立反馈机制及民主参与机制，又要求作为文化权利主体的公民具备文化自觉，重拾主动参与的价值，与政府形成良性互动。[11]27-33,191
采取综合防控措施，减少动物疫病的发生。坚持“预防为主、治疗为辅”的方针，散养户采取“集中免疫与适时补针”相结合，规模养殖场按程序进行免疫注射。在抓好春秋两季强制免疫工作的同时，要严格落实防疫工作责任制，切实落实免疫、监测、检疫和应急管理等各项防控措施。另外，要抓好布病、结核病、狂犬病等人畜共患病的防控和小反刍兽等外来动物疫病的防控。要引导养殖场逐步做好动物疫病的净化工作，如牛羊布病、结核病、猪伪狂犬病的净化工作。发现动物疫情严格按“早、快、严、小”的要求处理，努力确保不发生区域性重大动物疫情[2]。
三是体现在构建国家文化认同方面的“公共性”。站在国家的文化认同角度，个体自我认同的实现与文化密切相关，它是一种意识形态的合理性建构和民众实现文化认同的有效途径。
二、公共文化服务参与主体的行动实践
2. 居民的参与类型和组织化参与
(一)政府在制定和推行制度过程中的职责和操作模式
1.制定公共文化服务制度
现阶段，高校、企业、科研单位以及政府部门之间尚未形成健全的协同创新机制，各领域技术创新力量不够集中，创新效率不高。同时，高校在进行科研工作的过程中，不能密切结合社会经济与各个企业的实际需求，从而造成所得科研成果极难满足社会经济和企业发展的需要。
2.推行公共文化服务制度
公共文化政策反映了各利益群体的价值取向，它是在特定历史环境下，为公民在国家干预下进行文化自我实现所建立的国家体制。当前，我国的公共文化制度制定仍属于政府主导型，党政关系、政府体制、文化市场、文化事务等方面的制度和政策措施是其主要内容。[5]76-85进入新时代，文化认同的培育和文化政策的建构也成为政府制定和执行该项服务的核心。[6]62-68
目前，一些地方政府已经开始转变行政管理观念，把公共文化的行政管理与经济组织的经营管理分离开来，将关注点放在制度推行的绩效管理与评估、政府购买公共服务的PPP模式[7]173-180等方面。
在政府的资金支持方面，国家和地方的文化建设资金已开始探索合并投入的途径，这不仅会事半功倍，还会产生带动效应，促使更多投资转向社会文化发展事业，并促进其多样性和创新性。
公共文化的主要使命在于向公众传播意识形态，构建公众对社会主义制度的价值认同。因此，这项服务最初是由政府来主导，把它作为一项公共制度来推动的。然而，随着这项制度在政府单一主导下的推行，政府在对公共文化产品进行资源配置时存在资源浪费和滥用，致使不能有效满足公众的基本文化需求。因此为了解决此问题，政府试图以市场为主导来推动它的有效资源配置，提供制度运转效率。但是，文化市场也会失灵，公共文化产品因其公共性而具备不同于一般产品的非竞争性和非排他性，绝对的市场化道路也需引以为戒。只有将公益化和市场化有机结合，才能在公共文化服务建设中更好地兼顾公平与效率。
(二)居民的参与需求和参与类型
1.需求驱动与参与偏差
建立多层次、多方面的农村社会保险、社会福利、社会救助和社会互助的体系，扩大农村基本养老保险、医疗保险、失业保险等的覆盖面，坚持并优化“置换社会保障”和“置换宅基地”政策[20-25]，如永久放弃土地承包经营权的农民，可以按照征地补偿标准享有社会保障和就业扶持。
公共文化服务的每条实践路径都离不开行动主体的有效参与，政府、居民和文化组织(即文化NGO)等主体拥有各自的客观位置、行动意图和行为要素，掌握的资源也不同，因而采取着不同的行动策略，它们根据自身需要而在彼此之间建立了一个互动关系网络。
如果根据需要层次理论来理解，为了改善社区生活质量，居民有通过社区参与来影响公共服务决策的强烈愿望。依据不同的划分标准，居民的社区参与类型极其多样。按照居民的参与阶段来划分，在服务项目决策阶段的参与有决策型、有限吸纳型和告知型等三种类型，在服务提供阶段的参与有校正型、改善型和合作型等类型。[12]51-58组织化的居民参与机制有命令型、授权型、内生型和外入型等四种[13]55-60，后三种类型都有利于公民性的养成，应大力扶持。而居民的组织化参与可以聚合社区资源、增进社区社会资本，它需要建构完备的参与主体结构，发动利益相关者积极参与，建构多元主体的秩序维系和协商过程。[14]150-155社区理事会就是居民组织化参与的一种有效形式。
(三)文化组织在供给过程中的体制约束和发展困境
目前，社会已达成共识，吸纳非政府组织(NGO)参与供给和投递是提升公共文化服务的质量和效率的重要手段。
1. NGO参与公共服务的研究进展
目前，国内学者主要关注制度和资源对非营利组织的约束，认为今后的实践方向应将对该类组织的理论预设与其实践经验结合起来进行创新，须从观察它们的策略性行动中思考实现其可持续性发展的制度供给和环境营造。[15]228-240,246而对当代中国NGO的研究，则主要包括依托公民社会与统合主义理论的结构研究与关注NGO行为的行动研究两类。[16]198-223另一些研究则从参与主体、参与模式、参与的必要性和可行性以及参与机制等方面归纳了社会力量参与公共文化服务的现状[17]137-144，提出未来应针对分类型分层次的社会组织的参与机理，来在借鉴国外成功经验的基础上建立适用于我国的社会组织参与模式。
5.以户籍、社会保障制度改革为动力，吸引农村和外地人口向城市积聚。劳动力是最有活力的生产要素。推进工业化进程的发展，必须充分发挥市场作用，促进劳动力由生产率较低的农村向城市转移。一是按照三中全会的精神，放开中小城市的落户限制；二是推进户籍制度，以及附着在户籍制度上的社会保障制度改革；三是根据东营人口基数小，财力比较充裕，社会保障水平较高的实际情况，在平等提供社会保障方面进行有力的探索，先行一步，吸引更多的农村人口和外地人口落户城市，做大城市规模，提升城市的辐射和带动力，同时减少农村人口，改善城乡结构，形成城乡协调发展的良好局面。
2. NGO的发展现状与现实困境
目前，中国政府在提高对社会组织管理的制度化水平，加强重点管理和管理手段多元化等。但在政策制度体系制约、激励机制缺位、参与空间受限、社会资本商业性与文化公共性矛盾等因素的掣肘下，社会力量参与公共文化服务的实践存在较大困境。[18]133-140
三、公共文化服务体系的实践困境及其治理路径转型
(一)公共文化服务体系的实践困境
同时，政府也开始着手加强人才队伍建设，确保制度推行效果。此外，有效解决政府购买公共文化服务中政府行动与行政目标相偏离的内在逻辑[8]66-71和“非合同制”治理[9]45-51等问题，也左右着制度运行目标的实现。
（5）海关物流监控中心：负责铅封的发放、注销、核对等管理工作，通过网络与场站计算机进行数据通信[1]。
师生活动 学生合作探究，教师引导学生用准确的语言归纳猜想：在直角三角形中，当锐角A的度数一定时，不管三角形的大小如何，它的对边与邻边的比也是一个固定值.然后全班交流.
另一方面，政府僵化的文化行政管理体制也是导致公共文化服务构建困境的内在结构性制约因素之一。它导致公共文化服务因供需脱节、重“送”轻“种”的文化活动、文化项目的异化现象而呈现出“内卷化”逻辑；文化建设因责任主体缺位、居民主体弱化、参与主体缺失而呈现出“无主体”逻辑，对乡村文化治理产生了消极影响。[19]103-111
除此之外，阻碍公共文化服务体系建设的现实情境背后还有更深层次的社会结构原因。中国现代化转型中一系列社会结构问题对公共文化服务实践的影响必须受到重视。
(二)公共文化服务体系的治理路径转型
为了摆脱上述困境，扭转原先由政府单一主导的推动模式，通过多元主体有效参与、协同共治来推进公共文化服务治理已变成全社会的广泛共识。尤其在现代化治理中，应通过创新多元化参与机制来吸引居民。但是，有学者运用史密斯政策执行模型考察了多元主体的行动逻辑和策略后，发现政府部门被职能定位与政绩导向所左右，存在“重政绩、树典型、积极主导”的工作倾向；社会组织为发挥纽带作用，在工作中采取了“强依赖、弱整合、协同参与”的行动策略；而居民因其未获主体性地位，而陷于“无参与、零反馈、被动受益”的窘境。[20]61-69因此，为了扭转这种态势，应通过加强多元主体的协同关系来创新公共文化服务供给机制，而其核心环节在于构建多元主体的制度化沟通渠道和参与平台，这应从完善制度建设、培育健康的社会组织以保持良性互动来着手。[21]120-128此种推动模式，需要从以下方面来加强治理。
2.1.1 趋势分析、结构分析[5-7]。通过对医院的总体收支及其结构、经济运行效率、运行效果和效益等主要经济运行指标进行系统分析和比较，发现其存在的问题、变化趋势和规律，并提出相应的对策建议。分析内容包括收支情况(总体收支、收支构成)、投入指标(人员状况、床位状况、资源配置、政府投入)、过程/效率指标(服务总量、人员工作效率、运行效率)、结果/效益指标(运行结果、人均收入、次均费用、长期结果)。
第一，要摆脱传统的政府本位思维，不能将国家意识形态、现代城市理性及其生活方式机械地注入和移植到公共文化生活中，而应重视“从下往上看”和“由里往外看”的底层、内部视域。比如在行动主体上，不能仅以政府角度来看待基层制度运行问题，在制度拟定与推行上要摆脱从政府自身运行模式来孤立地看待整个体系建设的习惯；在居民参与方面，也不能单独以政府观点来判断居民的参与动机并进行类型划分，而忽视对居民内心世界的感同身受，要从居民的阶层文化和品味惯习去看待和理解他们的关切与愿望，给予他们在文化生活中的困境和情感纠葛以足够的人文关怀，从而完整展现多样性的居民参与逻辑；在吸引文化组织参与方面，应把取得百姓认可的重要性放在比获得政府支持的重要性之上。按照这种思路来推动公共文化服务治理，才能让复杂的公共文化服务日益稳定并贴近群众日常生活。
第二，要摆脱依靠传统的制度分析方法来剖析公共文化服务体系运行规律的惯习。采取整体主义视角自上而下的分析某一制度的正式结构和运行特征，往往会使被各种社会关系所缠绕的行动主体得不到完整“出场”，导致在社会关系网络中不断互动的一个个主体被隐藏于结构背后，从而难以发现公共文化服务的真实运行规律。进一步说，开展有效的公共文化治理，必须要对不同参与主体的行为有深刻的了解，对于它们的实践行动给结构和制度所产生的不同程度地建构或消解作用要认识充分，这需要摆脱重结构轻主体的行动思维，深入体察多元主体在现实情境中的分化组合及其互动关系，让行动者的模糊“脸孔”清晰地呈现出来，从微观互动角度去系统分析不同主体之间的关系形成过程，对居民与政府、组织与政府、组织与居民之间的互动关系及其性质要了然于胸。也就是说，治理行动要站在不同行动者共同形塑公共文化服务面貌的立场来平等看待政府、居民、组织在不同情境中的动机、策略和逻辑差异，重视它们的多维互动关系，在此基础上挖掘出隐藏其中的动态演进规律。
第三，在政府的制度推行方面，还需从管理体制、财政投入机制和公共服务购买机制等方面进一步拓展制度的覆盖范围。这项服务既是文化问题，也是社会问题，只有将整个社会结构的运行机制引入到公共文化治理体系的构建过程中，将政府行动与其他参与主体的实践行为有机结合、呼应起来，把公共文化治理当做基于居民文化生活的社会共识行动，才能展开更有针对性的治理。只有这样，治理行动才能获得深厚的理论支撑和饱满的想象空间，从而摆脱被单纯站在政府角度的机械决定论所主导，从关注政府如何运用习惯地管理方法来对它进行类型化与模式化处理，从拘泥于政府主导下的对策中突围出来，而与居民生活日益贴近。
第四，在解决居民参与困境的途径方面，制度推动者应正视社区参与的有限性这个现实基础，构建符合我国现实国情的有限社区参与框架，来改善居民参与效果。在此框架中，应由政府和社区组织共同制定社区参与制度，而且在社区活动的决策与组织中，应对居民赋权或增权，这可以有效提升居民的参与度。同时，要摆脱习惯于从政府角度由上而下地俯视居民如何参与，进而在此观念诱使下根据需求调查统计、参与制度供给、政府工作机制、资源支持途径等外部视角来判断居民未能有效参与的成因的惯习，而要把居民真正放在核心位置，由下而上的深度扫描居民的内心世界，窥察他们的心理活动和价值追求，只有如此，才能让出台的政策措施接地气、撼动人心。
第五，在NGO的供给服务能力培育和发展方向上，应积极营造促进这些组织健康发展的外部环境，提升它们的发展能力，建立它们与政府的良性合作模式、公平合理的利益分配机制和公平公正的志愿参与机制。
世界卫生组织（WHO）对再生水规划制定的导则以及2004年修订的《美国再生水利用指南》的规划部分，代表性地反映了国外再生水规划的基本内容。与再生水作为非常规、替代性水源的特殊性相对应，再生水项目规划集中关注可行性、合规性、比较性、成本有效性和技术环节的完整性。其主要做法如下：
总之，新时代的公共文化治理，需要纠正偏重制度主义的倾向，以一种新视角来对根据惯性思维而提出的理论假设和权力关系进行矫治，抽丝剥茧的洞察多元主体在不同情境中基于各自位置而采取的不同策略和行动逻辑，将结构位置与能动性、系统与主体性整合起来，建构彰显着不同行动主体的价值诉求的公共文化治理空间，通过高效的多元主体协同共治，让治理行动能在不同层面充分发挥其应有功能。
孤石局部露头型是指孤石上部仅有小部分出露于坡表(如图5所示)，孤石下部绝大部分仍然埋入周边残积土层中，孤石的埋入量大于80%。由于孤石大部分埋入边坡中，孤石的下部支撑物不明，与局部埋入型不同的是孤石出露表面部分非常少，对其整体估计更为困难。但，此类孤石一般比较稳定，发生失稳情况较少。
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The Practice Path Transformation of Public Cultural Services ：From Government -led to Multi -participant Cooperative Governance
YAN Yu-fan
(College of Marxism ,Hohai University ,Nanjing ,Jiangsu 211100)
Abstract :Public cultural services, as the function and the main realization carrier of public culture, is an institutional practice which is dedicated to the public function of culture and the participation of multiple parties. It should aim at the government's responsibilities and operation modes in the process of formulating and implementing system, the residents' participation obstacles and influencing factors, as well as the institutional constraints, development dilemmas and action strategies of cultural organizations in the process of supply, so as to find out the crucial reasons and root causes, establish targeted measures to carry out effective governance actions, break through the government-based thinking and the administrative habits of simply relying on the system to promote, and truly grasp the dynamic evolution law of this service in its real operating situations. This requires a new perspective combining "from bottom to top" and "from top to bottom" to re-examine the value appeals of the plural subjects' action strategies and logic, and take countermeasures to realize cooperative governance of plural subjects in view of the above, so that the governance actions can play their due functions at different levels.
Key Words :Public Cultural Services；Participants；Construction Dilemma；Public Cultural Governance；Cooperative Governance
中图分类号： J0
文献标识码： A
文章编号： 1003-9104( 2019) 01-0076-04
基金项目： 本文是 2017年度国家社会科学基金青年项目“大都市社区文化协同治理的创新机理与居民主动性参与机制研究”(项目编号： 17CSH008)阶段性成果之一。 作者简介：颜玉凡( 1983-)，女，汉，辽宁铁岭人，法学博士，河海大学马克思主义学院副教授，硕士生导师。研究方向：马克思主义中国化与中国文化。
(责任编辑：张超)
标签：公共文化服务论文; 参与主体论文; 构建困境论文; 公共文化治理论文; 协同共治论文; 河海大学马克思主义学院论文;