中国城市社区直选的实践模式研究，本文主要内容关键词为：中国论文,模式论文,城市论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C916.2
文献标识码：A
文章编号：1001-5124(2013)01-0118-06
自20世纪90年代中后期开始，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部首先选择在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了全国社区建设实验区。在社区建设的热潮中，城市居委会的直接选举正式启动，最早的中国城市居民委员会直接选举的尝试是在1998年的青岛，之后上海、武汉、南京等一些城市都相继对社区居委会进行直接选举。通过几年的实践总结和经验概括，我国形成了几种代表性的城市社区直选模式。本文重点介绍广西模式、北京九道湾模式、宁波模式和深圳盐田模式，分析它们的主要特色和共同特征等。
一、城市社区直选的实践模式
(一)广西模式
2000年到2002年，中国城市社区居委会直接选举从试点走向大规模地推进，其突破性进展始于广西城市社区居委会的直接选举。广西模式的特色主要体现在选举的规模、地点、程序等方面，具体而言：
1.直选规模：大。2002年9月，全区完成了1156个社区居民委员会选举，其中518个社区由全体选民直接选举社区居委会，占社区总数46％，绝大多数社区直选的选民参选率达到了80％。广西直选打破了先前居委会选举试点都是在民政部试验区进行的先例，在数量和规模上加快了城市社区直接选举的步伐。继广西城市社区选举之后，中国城市社区居委会直接选举开始大规模地在其他城市展开，全国10多个省市相继开展了社区居委会的直接选举，比较典型的有北京、宁波、武汉等。此外，广西进行了全过程的直接选举，即从居民代表、居民小组长的产生，到社区居委会初步候选人、正式候选人以及成员的产生均通过民选产生。全过程的直接选举有助于各类选民的角色转换。[1]在微观层面扩大了直选规模。
2.直选点：中小城市。2001年7月19日，广西南宁市武鸣县所在地的城厢镇、标营、渡头、灵水等6个社区同时举行了社区居民委员会直接选举，并一次性地取得成功。在一个县城所有社区同时开展并全体居民参与直接选举城市基层自治组织的活动，在全国尚属首次。广西为举步维艰的中国城市社区直选找到了一个突破口，为我们展望中国城市社区直选的发展战略提供了宝贵的思路：在中小城市里社区居民的比例高于大中城市，他们的社区需求比大中城市的居民要强，有很高的参与直选的热情。将社区选举的试点放到中小城市举行，是打破中国城市社区直选僵局的有效办法之一。在中小地区会产生真正的民主社区选举，并以此为基础，不断积累经验，发展起中国特色的社区民主自治。[2]
3.直选程序：规范创新。广西依照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，在不断探索和实践中规范出来一整套社区居委会直选程序和办法，确保整个选举程序依法规范，并在此基础上积极创新。(1)首次采用“选民登记”的方式。广西直选在全国首次采用“选民登记”的方式直接选举社区居委会。这是民政部与美国杜克大学中国选举研究中心、卡特中心合作开展的“规范中国城市社区居民委员会选举规程”项目中的内容。与传统的“登记选民”办法相比，“选民登记”有助于培养社区居民参与的主动意识，切实了解自己的民主权利，赋予社区居民真正按自己主观意愿来行使民主选举的权利。[3](2)设立秘密划票间。武鸣县6个社区直选投票率最高为92.23％，最低为93.07％，并开始设立秘密划票间这一国际公认做法，保障了选民真实民主意愿的表达不受干扰，真正做到让民做主。[4](3)在广西直选中开展了一定程度的竞选，并根据社区类型不同，进行分类引导，实现差异性选举。
我国第一个村委会诞生在广西宜州市屏南乡合寨村，作为我国村民自治的发祥地的广西城市社区直选成功的重要原因在于，直选程序中大胆吸取村民委员会直选中成功经验和国际上可资借鉴的民主技巧，探索到一条先在县、乡驻地社区试点、再向中小城镇逐步推进，最后在大中城市普遍推广的城市社区直选发展道路。[5]沿着这条道路，广西社区直选工作逐渐程序化、制度化、常态化。目前全区已顺利完成了三轮社区居委会换届选举工作，社区直选已成为广西城市居民基层民主政治生活的必要组成部分。广西经验被北京、宁波、武汉等城市借鉴采用，为国内其他城市开展大规模的社区直选提供了参照。
(二)北京九道湾模式
2002年8月17日，北京东城区新桥街道九道湾社区居委会直接选举是北京第一次在城市社区中举行居委会直接选举，它是2003年北京社区居委会普遍换届前一次重要的民主实验。社区所在城市赋予了九道湾直选特殊的意义，非政府组织的介入是北京九道湾直选中最大的亮点，具体而言：
1.特殊的直选意义。从2000年开始，上海、武汉、南京、广西等城市已相继进行了社区居委会直接选举，但2002年北京九道湾社区自治组织直选引起了研究基层民主建设的专家的格外注意。究其原因，九道湾位于首都北京，北京是国家的政治和经济中心，在这里进行城市基层民主建设的试验，其影响和意义较其他城市显然要深远。社区所在城市北京独有的象征意义，也引起多家新闻媒体和期刊对2002年九道湾社区直选进行大篇幅的连续报道。2002年10月，安南夫人造访北京，第一站便来到九道湾社区，又赋予了北京九道湾直选一定的国际影响。[6]
2.非政府组织的介入。在九道湾直选的前期工作、选举进程、选举后社区自治组织的运作中，北京新民教育研究中心发挥着重要的作用。它是一个非政府组织(NGO)，长期从事村民直选研究和实验。北京九道湾直选的成功是一次政府与非政府组织经过长期磨合的良好合作的成果。政府对于新民教育研究中心在社区直选中合作的角色期待是：理论上进行指导；帮助进行制度设计；帮助联系专家学者。但实际过程中研究中心的作用远远不止这些。他们还通过多种办法宣传公民社会的理念和选举知识，培训候选人等。尽管在合作中有观点的分歧，如：作为一个民间组织，新民教育研究中心更看重这次直选的“民主”意义，而政府更愿意强调：直选在加强社区建设中的作用。理念的不同，并没有妨碍九道湾直选实验的顺利进行。我们有理由期许，这或许能展现一条共赢、渐进、和平、合作的政治变革的未来之路。[7]
3.选举权与罢免权、监督权的统一。九道湾直选，不仅重视前期的选举工作，还重视直选后的社区自治组织的运作，监督其是否在民主决策、民主管理、民主监督的机制上运行。2004年九道湾社区发生了社区居民代表对居委会成员的“弹劾事件”。①尽管该事件中社区居民代表没有启动罢免程序，但意义深远。选举权必须与罢免权、监督权统一，与罢免权、监督权统一的选举权才是真正意义上的选举权，“弹劾机制”事件较完满实现了选举权与罢免权、监督权的统一。北京九道湾直选用实际行动强调：民主并非止于投票选举，投票选举仅是城市基层民主的第一步。作为社区自治的前提和基础的直接选举制度一旦引入社区建设当中，一个真正的民主自治才真正启航，随后的民主决策、民主管理、民主监督等才有可能产生；而民主决策、民主管理、民主监督的有序进行，又会夯实和完善社区自治的基础：社区直选制度。这是一个相惠相长的动态的过程，它会促进民众对所居区域公共事务的积极参与和管理，真正实现选举的价值。
非政府组织的介入使得九道湾直选不仅重视前期的选举工作，还重视直选后的社区自治组织的运作，关注社区直选后效。九道湾直选模式产生于首都北京，因而在全国产生了较大的影响，但九道湾直选模式的推广却不乐观。九道湾社区直选后的10年来，北京市历经三届社区居委会换届选举，“直选”并未在全市推广；截止到2011年北京城市社区居民直选和户代表选举的比例仅为11％。[8]九道湾直选模式应如何推广和完善，是很多学者和政府官员致力思考和解决的问题。直选是村民委员会成立的法定方式，但《城市居委会组织法》并未规定社区居委会成员必须由直接选举产生，这是影响城市居委会直选发展的进程和成效的主要因素之一。社区法治是社会主义法治国家建设中的基础工程，应进一步完善相关法律法规，从而为城市社区直选提供坚实的制度保障，推动社区自治的良性发展。
(三)宁波模式
2007年宁波市第七届城市社区居委会换届选举全面推行直选，成为全国首个全面推行城市社区直选的城市，标志着中国基层民主从农村走向城市，被专家冠为我国城市社区选举的“宁波模式”。[9]在规范选举的前提下，宁波市在社区直选工作机制上有进一步创新，如在选民资格、候选人资格认定上采取较为宽松的方案。“宁波模式”的特色主要体现在：
1.选聘分离体制。选聘分离体制即把社区居委会的选举产生和专职社区工作者的聘用区分开来。社区居委会是由社区居民依法直接选举产生的义务性自治组织，居委会成员无薪酬、不坐班，主要利用公休日开会讨论或决议本社区的公共事务，负责群众自治方面的工作。由民主选举产生的社区居委会下设办公室，聘请专职社会工作者。社工负责完成政府在城市基层的各项工作和居委会交办的自治性工作。2003年，宁波市海曙区在进行全区居民委员会直选中率先推行“选聘分离”体制，选聘分离体制涵蕴了“议行分设”的现代民主政治理念，“打开了社区自治的民主空间，使得社区的直选性质发生了根本变化，从程序性民主转变为实质性民主”，保证了社区居委会直选的成功，[10]把社区居委会的真正功能调整到自治性的社区组织，从体制层面上深刻改变传统的社区自治组织与政府之间的依附关系。选聘分离的直选体制很好地借鉴了一些发达国家通行的社区自治体制经验。如经居民差额选举出来的居委会相当于美国社区管理组织机构中的社区董事会。美国社区里的事务通常由社区的最高权力机构——社区董事会来进行自治管理，市政府可以就某项工作向社区董事会提供政策性指导与专业咨询，社区董事会没有义务执行市政府的决策。[11]
2.社工职业化。社会分工越来越精细是现代社会的基本特征。专业力量的介入、职业化社工的出现是顺应社区发展的客观需要并在“选聘分离”体制的直接催生下应运而生。传统的选聘合一的社区体制下，政府大量的社会化行政事务派发到社区，社区自治受到影响甚至形同虚设，社区自治与政府管理就会出现矛盾。“选聘分离”体制下，居委会代表社区民意，社工完成居委会交办的自治性工作任务，同时承担政府派发下来的公共管理事务，政府的公共管理事务在社区有了更科学的决策和更好的落实。政府通过给社工付酬，实质是通过向社会购买服务的方式，在社区平台上实现政府的社会化职能。社工职业化为直选后的社区治理、政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动提供了重要的制度保障，有助于提高社区直选制度的绩效。选聘分离后的社工职业化，大大提高了服务效率，使得直选后居民对居委会的评价普遍提高，激发了居民参与社区建设的热情。[12]
3.公民社会组织的发育。社区选举成本过高往往是制约我国许多城市进一步推进社区居委会直接选举改革的重要因素之一。公民社会组织是相对独立于政治国家的民间公共领域，其基础和主体是各种各样的民间组织，是民主制度的社会根基。[13]社会组织发育良好的社区的自组织程度高，社区居民有较强的公民意识，积极参与社区直选，将选举视为与己有关的大事，这会大大降低直选准备过程中动员成本与宣传费用。针对宁波市和武汉市典型社区的比较研究表明：宁波社区的自组织程度，社区公共精神高于武汉市的社区。社区建设在输入直接选举的民主制度的同时，必须以现代公民社会的发育为前提。[14]在市政府的推动和引导下，宁波市社区民间组织又有了长足发展。民间组织登记管理“数字化”水平较高，实现电子年审，提高工作效能。建立专门的民间组织服务机构，逐步与国际管理模式接轨。[15]无疑，宁波城市社区直选的全面展开与成功运作与公民社会组织与居民自组织网络的发育有相关性。
总之，选聘分离和社工职业化是宁波直选模式中的两大亮点，规范科学的选举程序和创新社区直选工作机制是宁波直选模式中的两大支柱，公民社会组织的发育是宁波直选模式顺利运作的关键。但社区直选后的实际运行过程中有一些情况值得关注，如：宁波直选模式亮点之一的“选聘分离”体制本身的不彻底性，主要表现为多数社区居委会委员兼职社工，大大削弱社区居委会的自治性，会影响居民直选参与的积极性，进而影响社区直接选举的进一步推进。今后应进一步促进政府行政管理与居民自治管理的分工，不断完善选聘分离体制。此外，社区专职工作者队伍建设中存在的问题不容忽视(超负荷工作、选聘分离体制下的专职社工承担双重的任务下的冲突处理原则缺乏等)，今后可通过建立社区工作者合理的薪酬制度、明确双重任务冲突下的处理原则等，使社工管理体制进一步合理化，为提高社区直选绩效提供重要的保障。
(四)深圳“盐田模式”
深圳盐田区成立于1998年，是深圳市最年轻的一个行政区。2005年6月盐田区17个社区全部通过直选产生了新一届社区居委会，这是继宁波海曙区后又一个社区居委会全面实行直选的行政区。2008年在巩固完善的基础上，增设的5个社区也采取了直选的办法产生首届居委会成员。深圳盐田模式的主要特色有：
1.“会站分离”体制。“会站分离”，即旨在将社区工作站从社区居委会中分离出来。首先，盐田区从组织结构上剥离社区居委会的行政职能，将社区工作站作为社区建设委员会设在社区的工作和服务平台。社区工作站人员由雇员组成，行政关系隶属街道办事处，主要承担政府交办的工作、协助社区居委会处理各项居民事务，接受社区居委会协调、监督和评议。社区居委会告别传统模式，不再承担政府职能，而只是为居民服务的群众性自治组织，由社区居民直接选举产生，对政府聘任的社区工作站人员有推荐和建议解聘的权利。其次，盐田区从人事上使社区工作站和社区居委会完全分离，要求两个组织的人员不能交叉任职，规定社区工作站的工作人员不能参加社区居委会的竞选。再次，在经费和财务上，社区工作站由政府全额拨款，社区居委会享有经济自主权，开设独立账户管理社区事务。总而言之，盐田区从组织结构、人员、财务等方面将社区居委会与社区工作站真正分离，回归社区居委会居民自治组织的法律地位。[16]288
2.直选背景：城市化。盐田区社区居委会直选的历程中，“会站分离”体制下作为政府派驻机构的社区工作站的设立和发展，是社区管理体制改革的主要方面。盐田区的社区管理体制改革是城市化趋势的反映。城市化的本质内容之一是资源的充分流动和竞争，进而形成资源的统一和有效整合。社区工作站的设立和发展是城市化进程的一个环节，城市社区自治和基层民主则是这一进程的扩展和补充。随着城市化进程的推进，政府以工作站的形式向社区延伸其职能。在此基础上，通过政府的积极推动，实现社区居委会直选和社区自治。进而言之，正是政府推动的城市化进程(集体土地国有化、集体经济与社区居委会的分离等)催生了社区自治的需要，社区直选是由其引发的一个附带结果。基于该背景，使得盐田社区居委会直接选举需要政府资源的强大支持与介入。[17]
3.选举方法和程序上的创新。[18]179(1)引入选举观察员制度。盐田直选中，与国际惯例接轨，引入选举观察员制度。盐田区直选中聘请了11位观察员对整个选举过程进行监督，其中包括人大代表、政协委员、有关政府部门工作人员及研究基层民主的专家学者。(2)规范外地户籍者参与居委会竞选的程序。盐田区制定了统一格式的《关于协助开具选民登记的函》，并规定“由居委会选举委员会负责发放给进行选民登记的非户籍居民，如非户籍居民有需要，居委会选举委员会要协助邮寄”。通过这一举措，提高了非户籍居民的参选积极性。[19]
基于议行分设理念建立的“会站分离”体制是深圳盐田模式的最大特色。“会站分离”体制是对2002年起盐田区实施的“一会两站”体制②的扬弃，它较好地借鉴了宁波城市社区直选中的“选聘分离”体制，并尝试从组织结构、人员、财务等方面实现了社区居委会与社区工作站的分离，但在实际运行和推广中也有一些问题。第一，深圳的其他城市社区工作站和居委会人员是交叉任职，有的甚至是两个机构人员完全—致。[16]23第二，盐田社区直选模式运作和磨合过程中，历经居委会换届选举，目前全区有部分居委会主任兼任社区工作站站长。[20]这无疑偏离了盐田区在社区自治组织建设中“还权于社区、还利于社区、还位于社区”的改革初衷，社区与街道办事处的关系又出现了行政化的趋势，限制了社区自治化发展的空间，社区居委会居民自治组织的自治能力受到影响。今后应进一步完善居委会民主选举，提高居委会在社区民主选举中的地位，还权于社区，扩大居委会对社区事务的决策面，实现民主选举与社区事务决策的衔接与渗透，真正实现“会站分离”，提升社区直选的价值。
二、城市社区直选模式的共同特征
上述四种社区居委会直选模式是在我国城市社区自治进程中涌现出的典型经验的总结，各具特色，也有一些共同的特征。
(一)指导思想相同：依法规范，积极创新
在社区直选制度设计中，各城市都在建立选举工作机构、推选社区选举委员会、选民认定、登记初步候选人、确定正式候选人、竞选演说、投票等方面作了具体规定，虽然在细节方面存在差异，但都严格依照《城市居民委员会组织法》及其《实施办法》等相关法律法规，指导思想上都遵循依法规范。对于法律中没有涉及的细节，则进一步制定细化规则以对选举过程进行规范。各城市在依法规范的基础上积极创新。如广西直选中首次采用“选民登记”的方式，北京九道湾直选中尝试扩大选民范围，宁波则在候选人的提名中大胆采取直接提名方式，深圳直选中率先引入选举观察员制度等。
(二)动力机制近似：各城市社区直选的动力主要来自于外部，即政府推动是社区直选的主要动力
随着中国从计划经济向社会主义市场经济转型，城市社会结构发生了巨变，原有的城市管理模式失灵，需要建立一种新的城市基层社会管理模式。村民自治的成功经验促使各级政府决定通过直选来改造传统的居委会，提高社区居委会的社会属性，发挥其在社区自治中的主体组织的作用，有效整合、优化、发挥社区自身的各种资源，以解决社会转型所引发的城市基层社会的一些棘手问题。[21]各城市社区直选的兴起，最初主要是为了满足政府对城市资源进行新的整合和优化配置的需求，提高行政效率，加强社会管理。进而言之，中国城市社区居民委员会直接选举的产生是缘于城市社区改革，城市社区直选的动力主要来自于外部，即政府推动是社区选举的主要动力。四个城市社区直选模式中，尤以深圳盐田社区直选的城市化逻辑最为典型。总之，中国城市居民自治总体不成熟，处于萌生和被培育状态，城市社区直选主要不是来自基层的自觉的民主诉求，社区直选的内在动力不足。
(三)发展策略趋同：渐进式的发展策略
城市社区居委会直接选举的典型的实践模式表明：城市居委会直接选举都采取了渐进式的发展策略。一般的做法是在选举的区域上由点到面、由局部到整体；在选举方法上，先试点再推广，从不规范到较为规范。[18]182如广西南宁市新城区长西社区率先进行了社区直选，稍后是柳州市柳南区、武鸣县等一些社区，均获得成功。在柳州、武鸣等社区直选的经验基础上，2002年自治区整体推进全区城市、城镇社区居民委员会直接选举。[22]深圳盐田区、宁波海曙区在实行全区直选之前，都经过初步试点，而后在经验积累的基础上，才由民政部门下决心推广，随后其直选经验又在全市推广。在渐进式的发展策略中，北京社区直选的进展相对缓慢，九道湾社区首次直选后近10年来，“直选模式”并未在全市推广。
我国城市社区直选模式各具特色，也拥有一些共同特征，但与社区自治、基层民主的基本理念与要求相比，还存在诸多的问题和不足，还需要做很多方面的完善，这是一个长期的过程。城市社区直选模式中存在的困难、发展方向等问题，有待进一步深入研究。
注释：
①所谓“弹劾事件”：九道湾社区居民代表对其中一位居委会副主任的工作不满意，并召开了四次会议专门讨论这件事情，最后这位副主任迫于压力主动提出辞职。随后社区代表又依照选举制度启动了补选程序，补选了居民委员会副主任，并报街道办事处备案。
②所谓“一会两站”，即居委会、社区工作站和社区服务站。一会两站体制下，原先社区居委会的行政、服务、自治职能分化为三个机构承担，社区工作站和社区服务站作为社区居委会的下属机构。
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