国家级科技计划与制度创新*，本文主要内容关键词为：制度创新论文,计划论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要：国家级科技计划是原有科技制度安排的一项创新。本文提出，国家级科技计划的制度创新特征体现在三个部分：激励规则、决策结构和信息结构。由于具有制度创新的内在本质，国家级科技计划不仅能解决原有制度安排下不能解决的问题，而且还能对国家技术创新系统起到建设作用，后一方面对于我国国家级科技计划的设计很有启示。
关键词：国家级科技计划；制度创新；国家技术创新系统
制度是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约，或者说是行为规则。制度安排是支配经济单位之间可能合作与竞争的方式的一种安排。制度的主要作用在于通过构造人们在政治、社会或经济方面发生变化的激励结构来减少不确定性。当单位或个人希望获得一些在旧有安排之下不可能得到的利益而又可望承担这类变化的成本时，制度就会被创新。例如，为了实现规模经济、从交易成本中获益、将外部性内化、降低风险等，制度都会被创新。[（1）]
国家级科技计划是政府的制度供给，是对原有科技制度安排的一项创新，不仅能解决原有制度安排之下不能解决的某些特殊问题，而且还可能增强原有的整个科技体制的有效运作，后者对经济不发达和制度不完善的发展中国家尤其重要。
我国正处于转型时期，不仅要实现经济增长，而且又要实现体制转变。因此，研究国家级科技计划的制度创新特征和制度创新功能具有重要的理论和实践意义。
1 国家级科技计划的制度创新缘由
国家级科技计划是政府主持的科技计划，是政府从国家目标出发，指导和调控国家科技活动的一种重要形式。
政府对国家科技活动的调控，基于广为熟知的市场不完备原理，即市场机制不能解决某些科技领域的最优资源配置，必须由政府调控。
国家级科技计划解决的科技问题主要包括如下领域：（1）国防、公益（卫生、环境等）、基础研究领域；（2）高新技术产业；（3）面临国际竞争的产业；（4）能源、交通领域。[（2）]第一类是创新的外部性成本问题，或者是投资效益过长，靠市场机制不能解决的问题；第二、三类是虽然有受益的可能，但风险很大，或技术难度很大，或是二者兼有，这对原有制度安排下的企业或科研单位没有投资的冲动，也没有足够的技术能力；第四类是获益不足，即各个企业未必能够从这些领域的技术进步进行投资中获得收益。
其中，第二、三、四类是工业技术创新问题。在日益激烈的国际经济竞争环境中，这方面的国家级科技计划已成为各国政府普遍采用手段，充分体现出国家级科技计划的制度创新本性。本文主要以工业技术创新方面的国家级科技计划为例，说明国家级科技计划的制度创新特征和制度创新功能。
2 国家级科技计划的制度创新特征
国家级科技计划是政府通过激励和分工规则而建立的产学研联合研究开发制度，目的是减少研究开发的不确定性。从某一角度看，它是由政府作为维持交易的第三方而建立起来的产学合作制度。政府通过激励和分工等规则的设立，确定产学各方生产与分配的义务与权利，配置研究开发各要素的资源和风险分担，降低产学双方的交易成本，提供职能组织和产学联系的通道。
本文根据比较经济体制的理论框架，[（3）]提出国家级科技计划的制度安排由三个必要的部分组成：激励规则、决策结构和信息结构。这三个组成部分体现出国家级科技计划的制度创新特征，并是计划发挥功能的内在机制。
2.1 激励规则
国家级科技计划的原则是在技术的私有和公有两方面，建立适当的平衡，即保持足够的刺激以鼓励各方参与，同时要保持足够的公有性，使技术在一定范围内得到应用。通常，激励规则有如下两种方式：产权界定和资金引导。这两种方式是结合在一起的，对不同的国家、不同类型的计划，各有侧重。
2.1.1 产权界定 国家级科技计划的研究发展目标常常不是单靠某一方力量能完成的，而是靠各方合理分工，通力协作。为了能保证各方的投入，激励各方参与，需要明确制定各参加方对成果分配的享有权和使用权。通过知识产权的界定来规定各方必须做什么，能得到什么收益。由于不同阶段的研究工作，活动特点不同，效益范围不通，产权界定有所不同。对于目标是新技术源头的计划，由于研究活动的特征是以创造性为主，且研究成果尚需进一步开发才能实用化，因此，激励规则的设计是激励有创造性才能的人员参与，并适当保证成果的国家权利。例如，日本的创造性科学技术推进计划（1981年）的产权界定为发明者和政府主持者共有。对于目标是产业技术的计划，为了不使参加企业对不参加的企业形成竞争优势，产权的激励规则普遍是这样界定的：研究开发目标是开发作为新技术开发前提的基础技术，即企业在商品开发时不得不解决的基础技术或共同面临的技术课题，参加方可以平等地使用这些基础技术。至于每个企业使用这些技术做什么，则由他们自己决定，可以自己开发，也可以转让。这可以激励那些有技术实力或资金实力的企业积极参与，从中获益。这方面日本做的最成功，如超大规模集成电路、光电子和第五代计算机等一系列熟知的计划。[（4）]
2.1.2 资金引导 所谓资金引导，即通过制定参加方使用国家资金的规则，来激励有关方参与，引导参加方的投资方向。例如，韩国1987年商工部的工业基础技术开发计划，集中在当时的工业技术领域，开发核心的工业技术或种子技术，以替代日本进口技术，增强本国企业的技术能力。由于这些技术的难度大而企业的技术能力弱，这些技术靠单个企业是无法开发的，必须是国家通过计划的方式，组织产学研共同开发。为了激励企业积极参与，政府制定了资金引导规则：政府发放一部分技术开发费用，企业是否参加作为支持条件。这项计划的效果很明显，实施五年间，政府投入246.5兆韩元，而企业投入348.7兆韩元。（800韩元相当于一美元）。[（5）]
2.2 决策结构
国家科技计划是政府为了某一目标，按计划方式配置资源的一种制度安排。在这一制度安排中，一个基本的组成部分是决策结构：在各个层次的决策中，决策权力的构成。
所谓计划是未来的行动方案，它具有三个特征：（1）它必须与未来有关；（2）它必须与行动有关；（3）必须有某个机构来促进这种行动[（6）]。换句话说，这种方案包括：（1）计划的目标；（2）实现计划的手段；（3）负责和参与计划各个层次的管理者和执行者。
决策包括目标决策（目标的实质内容）和生产决策（什么时间，通过什么方式，由谁来完成），而这些需要进一步转换为可操作的项目体系。整个决策过程需要经过一系列管理性和技术性的环节，吸取代表不同利益方的各方人员参与。具体地说，在明确计划的目标之后，决策一般包括（预备课题）选择过程、立项程序、研究内容和承担单位的选定。选择过程包括排列所有重要的可能选择、探究每种选择的后果、把这种选择可能产生的后果同计划的目标比较；立项程序包括确定项目的技术开发指标、实施能力、产学研参与的作用及适用性、研究成果的综合运用能力以及可能波及的效果；研究内容的选定包括确定技术路线和进程；确定承担单位要考虑研究开发能力、明确责任和权利。
这一系列计划层次的决策包括技术因素（如预备课题的选择要采取技术预测的手段）和管理因素。在每一层次上，根据活动性质的不同，需要政府不同的部门、特殊的委员会等负责决策：（1）在各个决策层次中，各类决策者的构成和作用程度不同。参与者的结构是影响结果的重要因素。对于不同类型的计划需要不同的决策结构，尤其是立项阶段；（2）各个等级的管理部门参与计划决策的程度不同。由于计划的决策要涉及与其他政府部门协调、资源分配、项目的组织管理等。因此，在各个决策层次上，适当地发挥各级管理部门的作用十分重要。
因此，一个计划的目标虽然可以用简捷的语言概括，但它实质上是多种因素构成的复杂系统，包含着各类参与者的不同理解。计划的实际内容和操作方式是各类决策者共同作用的结果。所以，一个计划决策结构的合理设置是十分重要的。
2.3 信息结构
信息结构是指收集、传导、处理、分析信息的机制和渠道。国家科技计划的信息结构是指项目管理部门和项目组织部门与项目执行单位以及项目管理部门和项目组织部门之间的信息联系机制和渠道。
信息结构的作用在于给当事人提供信息，以减少同某种环境相联系的不可避免的不确定性。对于政府部门来说，需要了解项目进展的情况，以管理和监督各项目的实施。尤其是合作研究项目，充分了解各方的进展，对于协调项目的顺利进行是十分重要的。对于参与和执行计划的单位来说，在参加项目和实施过程中，需要充分了解项目的意义，了解当今科学技术进展带来的变化，了解相关单位的技术进展情况等，以保证研究的顺利进行。
在国家级科技计划的实施中，信息结构集中在政府部门。即由政府有关部门或特殊机构负责收集、分析与计划项目有关的科技、经济信息和项目的进展信息，并根据国内外社会、经济、科技形势的发展，有目的地、有选择地向执行单位传导信息。
信息结构在国家级科技计划有着不可忽视的重要作用。这方面日本做得非常出色。日本政府在国家级科技计划中的投资强度不仅低于其他主要西方国家，而且远低于本国的企业。例如，在通产省的下一代工业基础技术计划中，通产省10年间为四项主要的生物技术合作研究计划的总投入仅为265亿日元。还不如三菱化工公司1992年一年的研究开发投入多（534亿日元）。但是，日本政府通过信息传导，大大促进了企业从事生物技术研究：第一，政府积极促进各公司、尤其是相互竞争的企业之间交流大量的研究信息和其他情况。这种交流有助于更快地向参加合作研究计划的公司传递信息，增强了生物技术研究的整体实力；第二，在一些重要新技术的早期开发阶段，政府提供信息，向企业突出强调其重要意义，促进了企业涉足这些新技术领域，并促进了新技术的扩散。在这种信息导引方面，通产省已经能够充分地利用其有效的信息收集网络。以前，由于信息费用的昂贵、信息收售渠道不能适应新技术和市场，以及有限的信息消化能力等原因，阻碍了许多企业的研究工作；第三，通过实施研究与开发国际化这一举措，政府向日本企业提供西方公司的有关重要研究信息。同时，西方公司也可以借助参加合作研究计划的机会获得重要信息。[（7）]
3 国家级科技计划的制度创新功能：建设国家技术创新系统
国家级科技计划最初出现在工业化国家，主要开发特殊的技术，追求商业成功。同样的原理，可以应用到工业化进程中的国家。由于国家级科技计划本质上是对现有科技制度的一种制度创新，是政府为了达到某一国家目标而进行的一种资源配置，是对官产学交易行为的一种新规则设计，因此，它对整个国家技术创新系统有着调整或增强作用。随着世界经济的飞速增长和国际竞争的不断加剧，对各国国家科技体制的有效运作提出越来越高的要求，各国国家级科技计划的设计不仅瞄准对国家竞争力起重要作用的关键技术，也越来越注意弥补本国科技体制的“缺口”，增强国家技术创新系的功能。
3.1 国家技术创新系统
R.R.Nelson分析了国家技术创新系统这一概念提出的背景，指出自70年代以来，美国相对衰落和日本的兴起以及欧洲的振兴和韩国、台湾地区的崛起，充分显示出国家的企业紲术能力是竞争力的关键因素。这些技术能力是从国家水平体现出来的，和相关的其他因素有密切关系，并且可以由国家行为来建设。[（8）]
按Freeman最早（1987年）的定义，国家技术创新系统表现为一种在公、私领域里的机构网络，其活动和相互作用是激发、引入、修改和扩散新技术。[（9）]另一个提出这个概念（1988年）的B.A.Lundvall把国家创新系统定义为由要素和关系构成的系统，这些要素和关系相互作用于新知识和经济的有用知识的生产、扩散和使用中，这些要素和关系处于国家的界限、[（10）]经合发组织采用的较为详尽的定义是“旨在国家范围内科技生产的公、私企业、大学和政府机构间相互作用的一种系统。因为相互作用的目的是新技术的发展、保护、投资和立法，所以这些单位之间的相互作用可能是技术、商业、法律、社会和金融上的。”[（5）]
根据以上思想，一个有效的国家技术创新系统有以下几个特征：
第一，确保适当地有一系列共同的目标，这些目标毻国家未来的重要发展是一致的；
第二，系统是由一系列制度上的行为者构成，主要包括：（1）与国家技术创新有关的R＆D能力基础要素：大学、政府研究机构和民间非盈利研究机构；（2）朴业R＆D机构，包括正式的工业R＆D实验室和工程设计等其他技术力量；（3）培训科学家、工程师以及高级技工的教育机构；（4）负责制定和实施科技政策的政府部门，政府的职能是制定政策、实施保证、资源配置等。
R.R.Nelson指出，企业R＆D是国家创新系统中R＆D的核心部分。因为，从R＆D而来的技术，只有技术的使用者才能知道如何做出改进，知道应用到哪些领域才能成功；同时，要想从创新中获益，需要整合R＆D、生产和市场，这在一个组织内是最有效的。
第三，这些要素之间存在着相互作用，这些相互作用包括：（1）资金流动：包括公共资金和私人资金的流动；（2）法律和政策的联系：知识产权规则、技术标准、技术转让与获取规则；（3）技术的、科学的和信息的流动，商业和科技方面的接触与合作；（4）社会流动：源于一个组织到另一个组织的组织创新和不同机构之间的人员流动。
3.2 国家级科技计划对国家技术创新系统的建设作用
在国家技术创新系统中，政府起着管理系统运行的作用。作为政府的一项职能，国家级科技计划对国家技术创新系统的运行一般起着辅助作用。这首先体现在国家级科技计划的目标是解决对国家社会和经济发展有重要意义的特殊技术目标上，包括开发关键技术、开发新技术、促进新技术的应用。通过这一系列目标的选择，使国家技术创新系统各部分寻求一系列共同的目标；其次，通过激励规则、决策结构和信息结构的设计，有效地促使各部分之间的多方面相互作用。
但是，在国家面临新的发展需求、而现有的国家技术创新系统又不能完全适应时，国家级科技计划还能起着改进和建设国家技术创新系统的作用。这表现在两个方面：（1）建设国家技术创新系统效率不高的功能要素。例如，1987年韩国年商工部主持的工业基础技术计划的一个功能是引导企业投资自己的R＆D活动，建设企业自身的R＆D机构。1991年几个政府部门联合主持的先进国家计划（G7计划）的一个功能，是在以往各政府部门R＆D管理特殊化的基础上，整合整个国家技术创新系统的管理职能；（2）改进和加强各组成要素之间的必要相互作用。例如，日本80年代初以技术立国方针为指导的创造性科学技术推进计划和下一代工业技术基础开发计划的一个功能，是加强以往各自分立的不同机构之间的接触和合作，促进不同机构人员之间的社会流动，以激发创造性，力保开发出独创性、自主性的技术，摆脱对引进技术的依赖。
国家级科技计划对国家技术创新系统的建设作用，对发展中国家尤其重要。因为发展中国家都面临着经济增长和体制完善的双重任务，国家技术创新系统的重要要素——企业R＆D不可能象市场经济完善的国家那样自然生成，需要政府发挥重要作用。这方面成功的例子是韩国政府在国家发展中采取的一系列措施。自80年代以来，韩国之所以在一些技术领域占据优势，并有雄心想在21世纪跻身世界七强之列，原因是多方面的。其中一个重要因素是企业自身的R＆D力量得到壮大，而这又得益于政府的政策鼓励和国家级科技计划的促动。
在1977年，韩国政府制定了《技术开发促进法》，对企业发展技术制定了各种措施，一些企业开始建立研究所。到80年代，一些企业的研究所在发展重要技术方面开始起着重要的作用，企业开始普遍认识到必须有自己的R＆D实验室，来发展技术能力和对付不确定性。政府为了引导企业建立自己的R＆D实验室，采取了一系列政策：对建立R＆D机构的企业免征税收，免除其主要R＆D人员的兵役，提供优惠贷款。[（8）]并且，在国家级科技计划中精心设计有关规则：允许有R＆D的企业参加基本上由政府研究机构统治的国家级科技计划，创造条件使企业研究所申请国家级科技计划成果的使用许可[（5）]。尤其是商工部主持的工业基础技术开发计划，政府的引导资金一半用在企业所属的研究所和产业技术研究组合上，引导企业的R＆D投资方向和开发方向面向企业界的基础技术和通用技术，并且促进开发成果向产业化方向运行。国家计划这些设计加速了企业R＆D的研究所和技术活动的成熟，并促使它们更好地和企业地运行有机地结合在一起。
4 对我国国家级科技计划的一点思考
我国正处于转型时期，面临着经济增长和体制转变的双重要求。在经济体制上，通过社会主义市场经济体制改革，使企业成为产权自主的独立经营主体同时，在科技体制上，研究和构建与市场经济相适应的国家技术创新系统是一个重要任务，其中充分发挥国家科技计划的功能是一个值得深入思考的问题。
我国的国家级科技计划是我国科技活动的一个重要组成部分。现有的与工业技术创新关系密切的计划有科技攻关计划和高技术研究发展（863）计划。与许多国家的计划不同，这两个计划的目标内容都不是单独地指向工业技术创新领域，而是覆盖多个活动特点不同的领域。不仅如此，我国基本上是以政府为投资主体的国家级科技计划还有着一些不可忽视的辅助功能，如维持政府常规工作、培养和维持科技队伍和协调部门的科技关系等，这样实际上资金更多地投向了政府科研机构，加之我国政策法规环境正处于建设时期，有关知识产权及成果转化的法规尚不明确。因此，我国的国家级科技计划的制度创新特征较之许多国家更为复杂，不能简单评价。但是，可以辨认的一个结果是企业参与不足，影响了计划对产业技术发展的促进作用。固然，我国企业R＆D力量薄弱是一个原因，但也说明计划的激励规则和决策结构存在着需要解决的问题。
吸引企业积极参加国家计划，使未来我国国家级科技计划设计的一个重要而艰巨的任务。这不仅对完成计划的目标是必要的，而且在战略上对促进企业自身R＆D的成长，建设与市场经济相适应的、以企业R＆D为中心的国家技术创新系统也具有十分重要的作用。
我国的国家技术创新系统，象许多发展中国家和前计划经济国家一样，是以政府科研机构为主体。这种类型的国家创新系统效果很差，本应成为技术创新活动主体的企业在科技活动中只是充当次要角色，而应作为企业技术进步支持服务功能的政府科研机构却不适当地被赋予了技术创新主体的角色。建设以企业为主体的技术创新系统已成为普遍认识到的迫切任务。
自改革开放以来，尤其是党的十四大以后，我国企业的R＆D能力有了很大提高。正如许多国家发展经验显示的，实践表明，我国企业的技术活力增强的一个重要原因是企业与大学和研究机构研究开发的合作。但是，这多是产学（研）双方的市场交易行为，在国家级科技计划中，产学研合作的规模很小，而多以学研单方为主。因此，在未来的国家科技计划设计中，应把产学研合作放在一个重要地位，在界定成果的所有权和使用权、吸引和鼓励企业投资、让企业参加决策以选择适应产学研共同开发的项目等多方面精心设计。
来稿日期：1997-01-20
*本研究为国家自然科学基金委资助项目的一部分，项目编号79370074。
National R＆D Program and Institutional Innovation
Fan Chunliang
(Insistute of Policy and Management of CAS)
Abstract:National R＆D program is an insitutional innovation of originalsystem of science and technology.My paper advances that the necessaryelements which embody innovational feature of institution of NationalR＆D program contain stimulation rules,decision making structure andinformation structure.Because it possesses nature of insititutionalinnovation,national R＆D program can not only solve problems which cannot be soved by original insitutional arrangement,but also can buildnationl technology innovation system,the latter function can enlightendesign of our insistution of national R＆D program.
Keyword:National R＆D Program,Insistional Innovation,NationalTechnology Innovation System.
标签：科技论文; 制度创新论文; 国家创新系统论文; 资金计划论文; 企业创新论文; 信息发展论文; 决策能力论文; 生物技术论文; 国家部门论文;