国有企业内部控制的现状与变革对策，本文主要内容关键词为：内部控制论文,国有企业论文,对策论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现状
从企业内部控制系统的建设情况看，国有企业基本都会按照政府监管要求和本单位的具体情况制定一系列相应的内部控制制度，设立相应的职能部门，甚至严格逐级逐层地制定控制环节和控制点，从文字到形式基本到位。然而随着改革的深入，国有企业，尤其作为国有企业的领头羊国有上市公司的发展也暴露出许多问题。
我们分析了2009年度浙江国有上市公司年报中内部控制评估的披露情况。在收集到的29家国有上市公司中，均对内部控制进行了披露。但由于各公司特点不同，导致各公司内部控制体系建立的依据标准不统一，内部控制的主要内容和方式也不一致，最为关键的是披露的信息还远远不能满足年报使用者的需求。另外在现实中，仍存在大量有章不循、有制度不依、处罚不严、内部控制弱化等现象，使得内部控制制度难以落到实处。陈汉文(2010)对中国1671家上市公司内部控制状况研究认为，我国目前外资控股公司内部控制水平高于国有控股公司，国有控股公司内部控制水平高于民营控股公司。
内部控制面临的主要问题
1.管理者对干内部控制重视程度低企业制度的建立体现了管理者的经营理念，而其经营理念则体现了管理者的管理哲学和品行（林钟高，2010）。2008年6月，财政部等五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》（以下简称“基本规范”），2010年财政部等部委发布了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》与《企业内部控制审计指引》，内部控制的含义在不断发展和更新，内容不断加深、范围不断扩大。《基本规范》要求自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，但在上述调查中发现，有的公司其管理节奏没有紧跟现代内部控制管理要求的步伐，一些国企管理者的内部控制标准仅局限于企业财务会计或者某些具体业务的范畴，没有认识到内部控制要涵盖企业管理的各方面内容。
由于思想认识上的局限，很多管理者把内部控制理解为各种规章制度的单纯集合，不理解全面内部控制的意义，甚至认为若内部控制制度过于详细、控制过严会束缚企业的业务发展能力，错误地将内部控制与企业发展和业务发展对立起来。
2.公司治理结构不够合理调查发现，一些公司的董事长同时兼任总经理，董事会成员与管理层领导班子高度重叠。在所调查的29家浙江国有上市公司中，虽然仅有3家公司的董事长兼总经理（或总裁）（占近10%），但有27家公司总经理是公司董事（占93%），还有多家副总经理或财务总监是董事会成员。这样内部董事（执行董事）占绝大多数的董事会，由于和经理层的高度重合，在对公司的重大事项决策时，往往容易受到经理层利益的影响，不能很好的发挥董事会的监督和战略指导作用。虽然董事长与总经理是否应该分设目前理论界与实务界具有不同的意见，但本文认为，董事长兼总经理这种局面容易导致董事会对经理层行为的监督作用严重弱化，使得经理层的权力失去有效的制衡监督，造成内部人控制严重。
虽然中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中建议“董事长和总经理原则上应该分设”，但在《公司法》第115条规定“公司董事会可以决定由董事会成员兼任经理”，该条规定为国有上市公司普遍存在的董事长兼总经理以及董事会和经理层高度重合提供了法律上的保护伞，并为国有上市公司治理结构地完善设置了阻碍。鉴于此，目前一些省市的国资委也发文对此作出要求，如2009年发布的《上海市市管国有企业董事会建设指导意见（试行）》中明确要求董事长和总经理应该分设。
3.企业内部控制缺乏有效的内部监督 内部审计没有有效发挥作用《基本规范》要求，企业应对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，对所发现的内部控制缺陷要及时加以改进。但笔者在调研中发现，目前，浙江国有上市公司均未设立专门内部控制检查监督部门，公司的内部监督主要通过监事会、审计委员会、审计部来实施。同时，浙江国有上市公司普遍缺乏对内部控制实施日常监督或专项监督，管理层过分依赖于外部监督机构，再加上部分人员出于各种原因的逆向选择，也直接导致内部控制监督的实际执行力差。
《公司法》要求“董事、高级管理人员不得兼任监事。”但是，仍然有些公司没有按照执行。例如，某公司的五名监事中，有三名是公司高管人员。这种自己监督自己的局面，自然要弱化监督的作用
内部审计的功效没有得到充分发挥，主要体现在：(1)内部审计机构建设不够完善。(2)内部审计队伍建设薄弱。
4.内部控制缺乏完善的评价体系 缺乏完善的评价体系主要因为国内缺乏相关的操作细则以及企业对此实践经验不足。新颁布的《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制应用指引》虽然为各行各业企业提供了普遍适用的基础平台，但需要企业根据自身情况将有关的评价指引、应用指引转化为能够为企业使用的评价体系，若企业没有动力或者没有能力完成这项工作，自然难以形成完善的评价体系。另一方面，如何根据内部控制的框架和构成要素来系统地确定评价的内容与指标、如何确定各个指标权重以及检查的频次、如何根据检查结果认定内部控制缺陷等等问题，对于刚刚开始进行内部控制有效性全面评价的国有企业来说，还缺乏实际操作经验。
几点建议
各公司应首先对照内部控制基本规范及三个指引，认真梳理公司内部控制制度体系，完善内部控制制度，要与我国内部控制规范体系相协调。同时重点做好以下工作：
1.规范公司治理结构实施内部控制，首先需要规范公司治理结构。从所有者的立场出发，不但要把企业经营管理者行使权力的过程纳入内部控制的监控范围，而且要将其作为内部控制的重点监控对象，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，使决策系统、管理系统和监督系统各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡。从公司治理的演进过程看，公司治理要解决的主要问题是对代理人的激励和约束。《企业国有资产法》为建立健全国有企业的公司治理奠定了良好的法律基础，也具有可行的操作空间。
应规定董事长与总经理不得一人兼任。董事长与总经理两职合一有利于提高其创新自由度，但对总经理等高层管理团队监督的有效性可能被降低。同样，两职分离虽可以增强董事会的独立性，但会损害高层管理团队的创新动力。目前我国国有企业投资主体缺位、监督不力是主要弊端之一，如果国有上市公司仍采取单一领导结构“一肩挑”的模式，势必会加剧这一弊端。但董事长和总经理分设往往会造成决策过程中的扯皮现象或争权现象，使总经理和董事长之间信息传递成本增加。这就要求在董事长和总经理的资格审查和选聘程序上建立严格的制度，以保证其素质和水平。
2.完善企业内部控制的内部监督机制企业内部控制的有效实施需要有完备的监督与反馈机制。《基本规范》也明确地提出企业内部控制的自我评价制度，并要求将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系，这样的制度安排正是出于完善企业内部控制制度的内部监督与反馈机制的考虑。
企业首先应当鼓励全员参与建立内部控制的内部监督机制，充分调动员工参与内部控制监督的积极性。其次，真正发挥内部审计的监督作用。一是应加强审计部门的独立性；二是要转变内审职能，拓宽内审领域，规范审计行为；三是要努力改进内审方式，由原来的事后审计为主转向以事中审计和事前审计为主；四是要定期对内部控制制度的执行情况进行检查、考核与评价，并形成标准化的内部控制报告，提出改进意见。再次，应该加强监事会对企业监督的作用，尤其是监事会职权的权威性。
向国有企业派出监事会，此举有利于促进国有企业加强内部基础管理，努力建立和完善内部监督机制，逐步形成一套内外相辅、上下结合的企业国有资产监督体系。但是，外派监事会主要是针对出资人单一的国有独资企业设计的，而在改革过程中，国有企业进行股份制改造实现股权多元化以后，特别是针对国有非独资上市公司，由国家单方派驻监事会进行监督检查，是否合规与合理，还需要深入研究。而且四五个人的监事会，同时监督三四家企业，在时间及人力投入上是否承担得起这样的重任，还有待实践的检验。
3.建立健全企业内部控制评价体系 目前，我国已经建立了一套以基本规范为统领，以三个指引等配套办法为补充的内控标准体系。但这依然是比较原则性的规范，国有上市公司应当率先采取各种科学方式探寻适合自身特点的企业内部控制评价体系，这涉及到明确评价主体，以及具体的评价方法、评价程序、缺陷的认定标准等。有关部门应将成功企业完善的评价体系向全行业推广，以加快其他企业完善内部控制制度的步伐并降低企业实施内部控制评价成本。结语
国有企业既是政府干预经济的重要手段，也是政府参与经济的重要手段。这一性质决定了国有企业具有经济目标和非经济目标的属性，而且这双重目标相互交织在一起。学习和探索如何更好地构建与完善使国有企业的非经济目标与经济目标顺利实现的内部控制体系，才能在为国有企业引入必要的追求经济目标的市场激励的同时，有效扼制国有企业的不当逐利冲动对国有企业发展和社会经济进步带来的负面影响。为防止潜在风险最终造成实际损失，提高国际市场竞争能力，加强国有企业内部控制就成为必要举措。
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