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农业银行是全国性国有商业银行。从纵向上看，它存在着从总行到县支行的不同层次；从横向上看，其营业网点从沿海到内地遍及全国城乡。这些不同层次和不同地区的机构各具特点，在客观上存在着差异性。分类指导就是在承认这种差异的前提下，对不同层次的分支机构和不同地域的营业网点，采取不同的管理方式，以充分发挥这些机构和营业网点的效益，从而从整体上提高农业银行的管理水平，使其经济效益得以不断提高。
一、农业银行实施分类指导的客观必要性
1.我国经济发展的不平衡性决定了农业银行的经营管理必须实行分类指导。
我国是一个发展中大国，不同地区经济发展水平的不平衡性决定了不同地区有着各自不同的特性。这种地区特性对农业银行的经营管理和业务发展，起着至关重要的作用。农业银行必须根据这些特性，按照经济发展水平和不同地区的客观实际，采取不同的经营管理模式。比如由于经济发展水平不同，农业银行在不同地区的营业机构的盈利水平就必然不同。这就需要对不同地区的营业机构核定不同的盈利水平，以此为基准来考核不同地区的农行机构的经营管理是否达到理想的水平。如果无视各地经济发展水平的差异，以一个模式来管理农业银行在不同地区的营业机构，以一把尺子来衡量农业银行的经营管理成果，那将不利于各地农行发挥其最大的经营效能，不利于从整体上提高农业银行的盈利水平。
2.“两个转变”方针的提出和实施决定了农业银行在经营管理上必须实行分类指导。
党的十四届五中全会提出了实现“两个根本性转变”的方针，即在经济体制上从计划经济向社会主义市场经济转变；在经济增长方式上从粗放型向集约型转变。与此相适应，农业银行在体制上将从国家专业银行转变为国有商业银行；在业务发展方式上将从粗放经营转变为集约经营。实现上述“两个转变”，必须实施分类指导的原则。商业银行与专业银行的最大区别，就在于商业银行要以经营效益作为其一切经营活动的出发点和最终归宿。实施分类指导原则，正是为了从根本上提高农业银行的管理水平，实现农业银行的最佳效益。因此，分类指导的实施过程，就是农业银行商业化色彩不断增加的过程，就是农业银行顺利实现由国家专业银行向国有商业银行转变的过程。另一方面，实施分类指导原则，就是要根据不同地区的不同情况，实现农业银行资产和负债的规模与质量同步提高，合理使用信贷资金，使生产要素得到合理配置，使地区经济发展规模和结构步入良性轨道，从而提高地区经济发展水平和综合实力。实现了这一点，也就实现了农业银行业务发展方式从粗放经营向集约经营的转变。可见，农业银行实施分类指导，既是推进“两个转变”的客观要求，也是加快自身发展的必然选择。
3.资产负债的不平衡性决定了农业银行在经营管理上必须实行分类指导。
资产负债不平衡，负债不足，是长期困扰农业银行业务发展的难题。随着信用社与农业银行脱钩，信用社转存农业银行款划到人民银行，虽然人民银行以再贷款的形式将这部份资金交农业银行继续使用，但农业银行将面临着3～5年内既要归还这部份再贷款，又要不断增加农业投入的难题，其资产负债将更不平衡，资金缺口将进一步拉大。因此，农业银行必须大力发展负债业务，努力提高负债质量，以尽量减轻信用社脱钩给农业银行带来的资金压力，尽量避免脱钩给农业银行经营管理带来的震动。因此，在今后相当长的一段时期内，农业银行无疑应把发展负债业务放在优先的位置。为此，农业银行应根据分类指导的原则，按照各地经济发展水平的不同情况，统筹规划全行负债业务发展。在地域不分东西，网点不分城乡，合力大抓存款的同时，要着力增强经济发达地区和资金潜力大的地区的负债业务发展，尽快从整体上平衡农业银行的资产负债规模，达到法定比例管理的要求，并增强总行的调控能力，弥补不同地区的行际间的资金差异。
4.经营管理水平的差异性决定了农业银行在经营管理上必须实行分类指导。
不同地区在经济发展水平、科技发展水平、人的素质和思想观念等方面，存在的差异使不同地区的农行分支机构在经营管理水平上也存在着差异。面对差异，农业银行当然不能制定同一的经营发展规划，不能采取同一的经营策略和方针，因此，实施分类指导就是农业银行面对差异所必须采取的策略。必须指出的是，农业银行对不同经营管理水平的分支机构采取分类指导的办法决不是要维持这种差异，恰恰相反，分类指导的目的是要尽可能地缩小这种差异，使不同地区农业银行的经营管理水平不至于悬殊过大。为此，分类指导要正确分析不同地区农业银行经营管理上的优势和薄弱环节，在制定发展规划和经营策略时有针对性地扬长避短，把弱势转变成优势。当然，不同地区农业银行的经营管理水平不可能绝对处于同一水平线，差异永远存在。这就决定了农业银行的分类指导决不是权宜之计。在空间上，它涵盖了农业银行的所有机构，在时间上，它贯穿于农业银行改革和发展的始终。
二、农业银行实施分类指导的层次管理差别和地区政策区别
农业银行是实行分支行制的全国性国有商业银行，机构遍布全国城乡。这就决定了农业银行机构存在着层次管理和地区政策上的差别。从纵向上看，省（市）分行、地（市）分行和县（市）支行情况不同。从横向上看，从沿海到内地更是千差万别。只有认清了农业银行机构的这种层次管理和地区政策上的差别，分类指导才有可能做到实事求是，避免出现指导上的偏差。
1.农业银行机构层次上的差异性。
我国农业银行实行垂直领导，不同层次的分支机构在职责和权限上存在着明显的差异，从而形成了上下贯通的管理体系。
（1）中国农业银行总行。总行是全国农业银行的领导机关，它要制定和发布农业银行的发展规划和经营管理决策，统一调度全行信贷资金，对农业银行的经营成果承担最终责任，它是农业银行分类指导原则的制定者。
（2）省级分行。省级分行主要是根据总行的经营管理决策，制定辖内农行机构的经营方针、政策的原则，统一调度省辖农行机构的信贷资金，承担辖内农行机构的经营责任。在分类指导上，省级分行一方面要接受总行对其实施的分类指导；另一方面，又要对其所辖下属机构制定分类指导政策。
（3）地（市）分行。地（市）分行要根据省级分行的经营决策，制定出符合本辖区特点的更为详细的经营方针、政策和原则，并承担相应的经济责任。在分类指导上，它处于中间环节，既要对所辖县（市）支行实施分类管理，又要接受省级分行对其实施的分类指导。
（4）县（市）支行。县（市）支行要具体组织实施上级农业银行制定的经营管理决策。统一安排和使用支行的信贷资金，具体核算支行的经营成果，并承担相应的经济责任。在分类指导上，它要根据上级行确定的本支行类别，落实相应的措施，达到本类别的要求，并努力改善经营状况，提高管理水平，向更高的类别迈进。
2.农业银行机构地域上的差异性。
我国经济发展水平从总体上来说，从东部沿海到西部内陆梯次递减。这种经济发展的地区差别必然导致农业银行机构在地域上的差异性。这是农业银行实施分类指导最根本的经济依据。因此，农行要正确实施分类指导，充分认识地区差别以及由此而带来的农行不同地区机构的差异，无疑具有举足轻重的意义。
（1）东部地区。东部沿海地区是我国经济最为发达的地区。这里不仅经济总量居全国前列，而且人的素质、技术水平、信息灵敏度等也都居全国前列。与此相适应，农业银行在这些地区的机构在经营上具有极大的活力，其经营管理水平、存贷款规模和经济效益，都与内地农行不可同日而语。因此，对这些地区的农业银行机构的分类指导，要制定出较高的经济指标，这不是鞭打快牛，而是让其发挥出最大的经济效能，使之成为农业银行系统的排头兵和其他地区赶超的目标。
（2）中部地区。中部地区处于我国经济发展的中间地带。它的经济发展水平不如东部沿海地区，但又高于西部地区。与此相适应，农业银行在中部地区的分支机构的经营管理水平和盈利水平也处于中游。对这些地区的农行机构实施分类指导，就要根据中部地区的实际情况，制定出相应的指标。这些指标既要体现中部地区经济发展的实际水平，又要通过这些指标的实现使中部地区的农业银行机构成为联结东部和西部农业银行机构的桥梁和纽带。
（3）西部地区。西部地区是我国经济发展水平较低的地带。这一地区开发不足，相对而言比较封闭，经济长期处于较落后的状态。与此相适应，这一地区的农行机构效益普遍欠佳，即使有一点盈利，也要费九牛二虎之力。对这一地区的农业银行机构实施分类指导，其经营指标的期望值就不宜定得太高，而要低于全国农业银行的平均水平，使这一地区的农业银行机构在完成指标上有奔头。这不是保护落后，而是承认差别。这是调动经济欠发达地区农行机构经营积极性的必要措施，其目的正是为了促进这些地区农行业务的发展，使其逐步赶上中部或东部地区的发展水平。
（4）老少边地区。这是我国经济格局中的特殊地区。老少边地区主要集中在西部，但中部甚至东部地区也有分布。这些地区经济发展严重滞后，急需国家政策扶持。与此相适应，农业银行机构的经营也十分困难，对其实施分类指导，就要给予最优惠的政策和最低的考核指标，使之能够得到生存和发展。当然，随着这一地区经济的不断发展，农行的经营状况亦会有所好转，这时便应相应提高其分类指导指标值。
农业银行在分类指导上，除了要考虑层次管理和地区政策的差别，还应充分考虑国家的经济发展战略，在政策导向上，要与国家经济开发的重点保持一致。如80年代初实施的经济特区战略，90年代初实施的沿海、沿江、沿边开放开发战略，目前正在实施的长江经济发展战略、三峡库区移民开发战略、中西部发展战略和扶贫攻坚战略等。农业银行在分类指导的政策措施上，要根据国家的大政方针，突出重点，体现差别，与之合拍。
三、农业银行实施分类指导的指标设置和具体考核
由于存在管理层次和地区政策上的差别，农业银行在分类指导的考核指标体系上就必须体现这种差异。特别是由于地区经济发展不平衡所带来的差异，应该是农业银行分类指导的主要依据。农业银行在制定分类指导的指标体系时，应按照我国目前经济发展的基本格局，分东、中、西和“老少边”四类，分别赋予不同的指标考核值。
（一）指标体系的设置
1.资本充足率指标
（1）核心资本充足率：指实收资本+资本公积+资本盈余与风险资产总额之比。风险资产总额是指全部金融资产按风险度计算出来的风险度资产的额度。
（2）一般资本充足率：指所有者权益与风险资产总额之比。
2.经济效益指标
（3）人均利润额：本年度实际利润总额（剔除应收未收利息）除以全年职工平均人数。
（4）资产收益率：本年度实际利润总额除以各项资产之和。
（5）存款综合付息率：全年各项存款付息额+保值贴补额除以全年各项存款月平均余额。
（6）资金来源综合付息率：各项存款利息支出+信用存款利息支出+同业往来利息支出（收支轧差）+系统内借款利息支出+联行往来利息支出（收支轧差）除以上述资金来源（同业往来、联行往来轧差）月平均余额。
（7）贷款利息收回率：各项贷款利息实际收回额与应收贷款利息额之比。
3.存款指标
（8）人均存款额：全年各项存款月平均余额除以全年全辖平均职工人数。
（9）人均活期存款额：全年各项活期存款月平均余额除以全年全辖平均职工人数。
4.资产质量指标
（10）月均催收贷款占用率：全年月均催收贷款占用额除以各项贷款月平均余额。
（11）呆帐贷款占用率：年末呆帐贷款余额除以年末各项贷款余额。
5.存贷款比例指标
（12）存贷款比例：年末各项贷款余额除以年末各项存款余额。
6.综合评价指标
（13）电子化水平：含电子联行、存款通存通兑、办公自动化程度、电子设备利用率等。
（14）新业务收入比率：银行非利息收入除以业务收入总额。
（15）基础设施建设：含基层行营业网点达标率、会计出纳达标升级情况、办公用房及设施情况等。
（16）“三防一保”：安全保卫达标，全年无各种安全事故，无重大经济案件。
（17）精神文明建设：考核所辖基层行创先争优和文明单位建设情况。
（二）分类指导的组织实施及考核。
为了科学实施分类指导的原则，从总行到各级分行都应成立相应机构，专门负责此项工作，并把它贯穿于各项具体工作之中。
我们设置的指标体系，将全辖划分为4个类型。为了避免人为划分等级造成的一些问题，在组织实施时，应采取对号入座的办法，将考核得分按就高不就低的原则进入应评等级。
分类指导的指标考核实行百分制，总分为100分。其中1至5大项指标达到规定标准得全分，超过规定标准不加分，未达到标准则依率扣分，扣分以该项标准分值扣完为止，不计负分。第六大项指标为综合性指标，涉及的内容较多，而且情况比较复杂，考虑到全国差异很大，可由总行提出相应的指导性标准，并以此为依据考核计分。通过逐项考核评分，再将各项得分加总得出该行最后得分。得分在95分（含本数，下同）以上为一级行，85分——95分为二级行，75分——85分为三级行，60分——75分为四级行；60分以下不评级，或者定为等外级行。不同类别和等级的行享受不同的政策和待遇。
本考核指标体系突出效益原则，故经济效益指标的分值较高。为进一步突出效益兴行和利润目标，凡亏损行除利润项记零分外，原则上不得上等评级。
（三）分类指导的政策措施。
为鼓励各行上等升级，我们建议实行以下区别对待的政策措施。
（1）制定等级系数：以四类为基准，每提高一个类别，职工目标责任工资增加5%。例如，二等三级行比四等三级行高两个系数，职工目标责任工资可在四等三级的基础上上浮10%（固定部份不变，目标责任工资乘以（1+10%）。
（2）实行职工目标责任工资：一、二级行按55%确定；三级行按50%确定，四级行按45%确定，未上等级的行按40%确定，其他各种津补贴按80%确定。
（3）信贷计划和用资比例：在资金自求平衡的前提下，对上等级的行在信贷计划上实施倾斜。当年新增存款，二级以上行的用资比例可达75%，三级行为70%，四级行为60%，未上等级的行不得超过60%。同时贷差行要多组织存款，降低负荷，逐步实现自求平衡。
（4）固定资产购置：在固定资产购置上，原则上按财政部规定的比例进行管理。凡超比例的行，一般不再给予新的指标，使其逐步降到规定指标以内来。对于固定资产折旧部份，可由总行直接统筹部份折旧指标，用于实施分类指导。一级行可使用现有折旧额的120%，二级行使用100%，三级行使用80%，四级行使用60%，等外级行不得超过50%。
（5）费用指标：一级行在平均费用基础上增加20%，二级行增加10%，三级行为平均费用水平，四级行为平均水平的90%，等外级为平均费用水平的80%。也可以对一、二、三级行实行费用率管理，对四级及其以下行实行严格的指标限额管理。
（6）专业技术职务评聘：专业技术职务特别是高级专业技术职务的评聘指标，应向等级行特别是一、二级行倾斜，以鼓励各行上等升级。
（7）工资晋级指标：一级行每年按职工总人数的5%确定，二级行按4%确定，三级行按3%确定，四级行按2%确定，等外级行不给晋级指标。对行级领导，凡达到一级行的，全部行级领导和中层领导干部均享受上一个职级的待遇。对未上等级的行要区别情况作出具体安排，要有一个上等升级的时间表，到期仍未达到，给予黄牌警告，连续两年不能上等升级的，主要领导就地罢免或异地降职使用。对当年上等升级的行，除享受该等级行有关政策外，还可给予领导班子成员一次性奖励，对等级下降行的领导班子成员则应给予必要的惩罚。
（四）考核评定。
每年初，由省级分行对上年经营成果进行审查认定后，逐项计算出应得分值，填写《等级行申报表》报总行审批。各种待遇和政策自总行批准的当年开始执行。
总行要有重点地对各行每年的情况进行检查，如发现弄虚作假，除取消其当年申报资格外，必要时还可根据情节轻重，取消其一至二年的申报资格。同时，对有关责任人员还应给予必要的处罚，以维护考核结果的公正性。