我国外债现状发展趋势及对策建议，本文主要内容关键词为：外债论文,发展趋势论文,对策论文,现状论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十多年来，借用外债已成为我国经济发展中非常重要的因素。如何进一步扩大对外部资金的利用，是实现90年代第二步发展战略目标的重要任务。为此，有必要对我国的外债现状、特点及其发展趋势作一分析与判断。
外债现状与特点及其发展趋势
目前，我国外债余额已突破700亿美元，并从1991年起迈进延续4-6年的偿债高峰平台期。
外债规模扩展势头过猛，对规模控制和还贷形成后续压力。
按人均外债数额计算，我国的外债规模尚属低度负债国，但每年的增长速度持续超过经济增长速度，已对外债规模管理和还贷形成潜在压力。80年代以来，除1989年由于政治因素影响，债务水平增长明显放慢外，其余年份外债余额增长速度均超过同期经济增长速度。这种格局的形成有两个明显的特点：一是80年代前半期上述的超速波幅较大，之后趋于平稳。1985年以前，外债余额增长速度超过国民生产总值和国民收入增长速度的幅度，波幅小的时候仅相差2个百分点，而波幅高时达230个百分点；1985年后，则一直保持在20至30个百分点之间。二是中间大、两头小，即借用外债初期阶段及进入90年代后，外债余额增长速度超过经济增长速度的幅度，低于中间阶段。1979-1983年，外债余额年均增长速度超过国民生产总值和国民收入年均增长速度的幅度，平均为36个百分点，1984-1988年上升到47个百分点，1989-1991年则降至10个百分点。
我国债务规模的演进，经历了一个突进与相对平稳增长的过程。1985年以前，外债余额年均增长额不过8亿美元左右，其余额仅40亿美元；1985年骤然增至近160亿美元。此后，用了3年时间（1986-1988年），债务规模扩展了近250亿美元，外债余额很快突破400亿美元，并进入了外债余额年均增加近90亿美元的持续增长期，年均新增贷款额已突破100亿美元，1991年达189亿美元，形成了高点增长的局面。
外债规模持续高速增长，使我国的债务指标向临界点推近。从反映一个国家国力所能承受的外债规模指标——负债率（中长期外债余额占国民生产总值的比重）看，1981-1985年为2.3%，1986-1990年提高到9%，1991年则升至13%，已接近国际公认的15%-20%的警戒线。从另一个衡量负债规模的指标——中长期外债余额占贸易与非贸易出口创汇的比例看，分别由上述时期的17%跃为86%，再升至92%，距国际公认的警戒线仅相差8个百分点，便进入中度负债国的行列。
外债净流入虽然在一定程度上缓解了外汇资金短缺的困难，但是由于国内积累与借债的非同步增长，国内配套资金供给一直绷得很紧，从而诱发了以借外债转换人民币资金的局面出现。另一方面，借用外债与财政收支的关系极为密切，尤其是在财政连年赤字的情况下，两者的增长应保持适当的比例，借用外债占财政支出的比重不宜过高。而我国的外债余额增长速度明显持续超过财政支出增长速度，1986-1990年超速增长年均达14个百分点；外债年均新增提款额已占支出的26%，高于泰国的20%。
债务结构潜伏着矛盾，在一定程度上制约着外债投向边际效益的提高。
合理债务结构不仅可以降低筹资成本，而且有利于缓解偿债高峰的压力。我国债务构成总的来看是比较合理的，但仍存在着一些潜在的问题，需引起充分注意。
商业贷款增加偏快，筹资成本随之上升。随着资本需求的不断扩张，筹措中长期优惠贷款的条件趋于恶化，使借债渠道向商业贷款移动，导致债务结构向不利方面发展。自80年代中期以来，我国举债工作中这种趋向越来越明显。1986-1990年，商业贷款以年均超过优惠贷款11.3个百分点的速度迅速扩大；在外债余额增量中的份额，从1985年的34%提高到1986-1990年年均65%左右。增量的变化导致总量中贷款结构的变化，商业贷款占外债总额的比重，从“七五”初期的35%提高到1990年的55%以上，已接近发展中国家58%的平均水平。
商业贷款虽然贷款程序比较简单，使用条件相对宽松，但其利率高，且多为浮动汇率，易受国际金融市场波动的影响。另外，还款期较短，偿还期集中，这在客观上进一步加重了我国的债务成本负担。
长短期债务结构比较适宜，但也出现不利的转化势头。债务的期限结构是安排今后资本流出的调节手段。我国借用外债始终力求对还贷期进行均衡安排，以避免债务短期化给偿还造成困难。1985年，我国短期债务一度超过外债余额40%，以后很快进行了调整，“七五”期间一直呈下降趋势，中长期债务则增长较快。1986-1990年，中长期债务增量占同期外债余额增量的近99%，1992年其总量已达585亿美元，占外债余额的比重提高到84%，而短期债务仅占16%，远低于国际公认25%的警戒线。
然而，有两个问题需要引起注意。一是外债年新增贷款额中，中长期债务所占份额趋于下降，已从1986年的86%降至1990年的57%和1992年的45.7%，短期债务份额逐渐上扬。二是出现了短贷长用的势头，即把短期贷款用于建设周期较长的项目投资，促使借新还旧局面的产生和蔓延。
债务币种结构过于集中，导致因汇率变动引发的债务收益损失。在筹措外债时选择哪种货币，是直接影响借入外债综合成本高低的基本因素。目前，我国的外债币种结构不尽合理，主要存在两个问题。一是币种过于集中。自借债以来，美元和日元债务总计始终占外债余额的70%以上。这种格局曾被国际货币基金组织列为不安全的外债币种结构。尤其是日元债务，因其汇率一直呈升值状态，成为导致我国债务损失的最主要币种。二是出口收汇结算的币种结构，以及国家外汇储备的币种结构与外债的币种结构存在一定的差距，也成为偿债过程中承受债务风险的一个重要因素。
债权人和债务人主体发生变化。借债初期，我国主要的筹资对象是向外国政府贷款。随着改革开放的推进，筹资渠道逐渐多元化，但直到1984年向外国政府的贷款仍占外债余额的近38%，向国外银行、金融机构贷款仅占4%。“七五”之后，外债年新增贷款额中连年有近50%来自国外银行、金融机构的贷款，使债权人的格局发生了很大变化。到1992年，来自国外银行、金融机构贷款的比重达30%以上，高于向外国政府贷款所占份额14个百分点。
外债资金投向过于向基础产业倾斜。由于我国各部委、中国银行掌握着大部分外债资金，因此，其投向结构与国家的宏观政策意图大体吻合。但是，多年来借入的外债资金用于基础设施的比例过大。“六五”期间，中长期贷款中用于能源、交通的比重占外债余额的67%，“七五”期间虽然有所下降，也仍达52%以上。这种投向格局尽管可以缓解基础设施紧张对经济发展所造成的“瓶颈”制约，但由于这些产业不能直接创汇或经济效益低，难以确保项目自身总体还贷，从而给偿债带来很大压力，特别是在商业贷款占中长期债务余额50%以上的状态下，这一问题将变得愈来愈突出。
还本付息对国内资金平衡形成压力。
目前，我国已经进入偿债高峰平台期。1986年还本付息额为44亿美元，而1992年达95亿美元；偿债率指标已突破世界银行认为不宜高于15%的标准。偿还外债本息将对经济的正常稳定发展产生一些不利影响。首先，随着改革开放的推进，我国经济的对外依存度持续上升。然而，由于进口结汇率始终高于出口结汇率；进口弹性系数较小，出口又多为附加价值较低的产品，依存度的提高并未能使我国在偿债时的外汇收入既能满足还本付息，又能满足进口增长对外汇的需求。其次，偿还外债本息持续增长，将加重财政支出负担，而且这种偿付的波动性可能加剧财政收支的不稳定。例如1986年还本付息占财政支出的比重为10%，1991年跃至近18%。第三，从我国外汇储备构成看，占比重较大的是中国银行的储备，1986-1990年平均约占74%；同时，国家外汇储备中有一部分是地方、企业的留成外汇，国家真正能够随时直接用以弥补外汇缺口的储备并不多。在这种情况下，随着偿债高峰的到来，外债余额为与外汇储备的比率逐渐下降，1991年已从1986-1990年的2.1，降到1.4，低于国际公认2-2.5的正常值。目前仍处在这种状态下。此其一。
其二，根据我国的实际情况，世界银行认为，对外借债窗口的设置不宜过多，应控制在10个以内，以避免丧失对其进行统一管理。然而，1988年以前，可以直接对外筹资借债的窗口已经增至170多个，且出现了在国际资本市场上自相竞争和不顾筹资成本的做法，出现债务分散化的趋势。到1990年，政府统借统还的债务部分降到外债余额的不足10%；政府统借，地方、部门、企业自还的部分升至37%；而企业自借自还的部分超过53%。由于其信用等级不高，举债成本自然加大，从而给外债管理工作造成很大困难。与此同时，偿债主体发生位移，即由中央外汇统一偿还为主，转变为中央、地方、部门及企业分担。“六五”期间，中央统还的外债本息约占还本付息总额的77%，最高时曾达92%，“七五”期间迅速下降，1991年已跌至不足10%。同样值得注意的是，偿债主体位移之后，地方政府、生产企业偿付债务的筹汇渠道开始向外汇调剂市场转动。可以预见，靠调剂外汇偿付外债本息，将逐渐成为外债偿还的主要形式。随之而至的是，外汇调剂市场价格受供需的拉动而上弹，这种状况在1992年已经出现。
其三，尽管我国偿债率指标低于国际公认的警戒线，但许多地方、企业已经出现偿债支付困难、逾期债务、借新还旧的现象。同时，由于我国对外借款实行“对外窗口”制，项目单位在通常情况下不能与国外债权人发生直接的借贷关系，而要通过金融机构或职能部门作为中介，中介机构一般要求地方计委必须为项目单位行政担保，金融机构为项目担保时也要求地方计委必须出具反担保，偿债风险实际落在地方计委身上。偿债期间，地方计委不但要为项目单位筹集外汇资金，还要为其筹措所需的人民币。为了维护本省市对外举债信誉，许多地方已经出现外债转为内债，把包袱甩给国家的情况。
加强外债宏观管理的若干对策建议
根据发展目标，从现在到2000年国民经济要实现年均9%的增长速度，并达到产业结构调整、升级的目的。要实现上述目标，需要投入巨额资金。我国正处于工业化中期结构转换阶段，人均收入水平低，国内资金积累能力不足是基本特征。为了推进工业化进程，在今后相当长一段时间，借用外债弥补国内资金的不足将是不可避免的。因此，国家有必要从战略规划和加强宏观管理的角度，健全外债管理机制，以增强我国在国际市场上的举债信誉。
“八五”期间掌握适度外债规模的总量政策
继续保持外债流入略大于流出的净增长速度。“八五”期间我国外债还本付息的高峰期，有近670亿美元的本息流出，这将直接影响国家的总积累水平，并对国家财政收支产生双重影响。为确保国民收入实际使用额的绝对增加，需要确定今后几年借用外债的总体规模。我们认为，为了抵消外债资金净流出对国内积累率和投资强度的消极影响，整个“八五”期间，借用外债（各类贷款）总规模大体应1000亿美元左右，即每年基本保持有180亿-200亿美元的外债流入。考虑到国内资金缺口、还本付息规模和国际资本市场上筹资条件趋紧等情况，今后几年，外债余额每年仍需保持16%-17%的增速。渡过还贷高峰期后，增速逐渐放慢，但大体仍在14%左右，以防止借债和控制规模方面大起大落。
重点搞好对现有外债存量的调整，并注意对外债风险指数的监测管理。外债管理中一个突出问题是，许多地区、部门和企业偏重举债引资，轻视投入效果和缺乏偿债意识。为此，建议采取以下措施：
对于出现偿债困难、拖欠还贷的部门和企业，国家外债管理部门可考虑实行余额控制管理办法。对于确实因经营管理不善而陷入偿债困难或项目选择失当、停产或资不抵债的企业可实行拍卖或破产处理，即根据各部门和企业现有外债存量运转情况，掌握终止或继续举债的措施。只有当管理措施有效，能够继续还贷，才批准借款，否则予以取消。
对于借新还旧问题要区别对待。国内有些利用外债项目目前遇到还贷困难，主要是由于建设周期长、属社会效益性项目，加上近年人民币汇率大幅度贬值以及管理方面的原因。考虑到这类项目发生还贷困难后很难靠以产顶进或调剂外汇方式处理，可以考虑由国内金融部门利用一部分借新还旧，甚至注入必要的支持手段，使其早日建成投产，发挥社会效益。但是区分哪些项目可以借新还旧，哪些属禁止之列，需国家有关部门与负责筹资还贷的金融机构从严掌握。
“八五”期间改善外债结构方面的政策
优化外债结构中优惠性贷款与非优惠性借款之间的关系。
为降低筹资成本和风险，改善和提高外债综合效益，需要从以下几方面加以引导：
第一，按照国家制订的年度借款计划，选好国内重点发展且具备较好投资条件的项目，优先安排借用中长期优惠贷款，根据已有的合作基础，创造条件使优惠性贷款逐年增加。对于长值预期偏大的币种，如日元，一要适当掌握借贷规模；二要安排好投向，避免集中投向建设周期偏长的工程项目。
第二，利用我国作为一个大的发展中国家并已与国际组织及工业发达国家有资金技术长期合作基础的有利条件，多争取优惠性贷款。随着我国“复关”进程的加快，开放国内市场后（降低关税及放松外汇等非关税措施），国际收支管理将面临直接的冲击，按照国际货币基金组织有关条例，积极争取该组织对其成员国国际收支恶化时给予的贷款支持。此外，广泛开拓新的政府贷款渠道，如东亚国家和地区在90年代极有可能成为新的贷款源。
第三，加强对商业性贷款投向的指导。全国外债管理工作，应保持必要的国家宏观调控，即金融管理的必要集中不能受生产体系分权方式的影响。对于全国商业贷款，要有总量控制指标，借债“窗口”的增加并不意味着全国商业贷款计划指标失去控制。经验证明，凡是外债管理有成效的国家，借用的商业性贷款大都被控制在一个较合理的范围；反之，陷入债务危机的国家多因商贷比重过大，因偿还负担加重而引发危机。
控制合理的资金投向，既兼顾经济效益又考虑社会效益。
对某些短线的轻工纺织产品，适当增加中长期贷款，提高出口创汇能力。同时下力气优化利用外资搞起来的出口商品结构，提高产品出口档次，特别是附加值高的资本——技术密集型的机电产品的出口。
相对稳定一段目前的资金投向格局。外债资金投向最初向基础设施、基础产业倾斜受到多种因素影响。经过一段时间，商业贷款比重逐渐上升也是必然经历的阶段。我国在借债方面已积累了丰富的经验。正处于向债务投向结构的第二阶段转化，应该相对稳定一段现有的资金投向格局。
保持外债期限、币种构成和利率水平的结构合理。
首先，严格控制短期债务，尤其是控制一些地区部门借入商贷偿还旧债的恶性循环。外债期限结构的合理安排是解决偿债高峰压力的重要管理方式。今后几年，要把债务期限中一年期以下的短期债务压缩在12%以下（国际上一般认为这一比重控制在20%以内较为合适，而我国今后将进入4-6年偿债高峰期）。
其次，合理选择币种结构。今后对于日元、马克等强势坚挺货币在债务中的比重适当控制。同时国家中央银行和外汇储备管理部门应根据国际金融和外汇市场形势变化，适时吞吐不同币种的外币，转化我国外汇储备币种的构成。借助于币种转换收益支持因币种选择不当造成的还本付息损失。
加强外债宏观管理的政策措施
建立和完善有效的外债管理体系。
外债管理政策是政府宏观调控措施的重要组成部分。
第一，确立切实可行的借用外债的中期目标和长期目标。中期目标是根据我国现行的五年计划，依据资金技术缺口和承受能力决定每年向外借入资金的数量和借款形式，争取选择最佳借款方式，并且在保证能够满足总体的外资需求后，兼顾总体债务的结构合理，保证债务偿还和持续向外借款。长期目标是通过引进多种形式利用外资推动经济的增长，逐步降低债务负担，最终达到清偿债务并向债权国方向演进。
第二，建立一个有效的外债调控决策机构。“八五”期间，我国外债管理体系和各个外债管理部门的主要任务是，强化对现有债务的运营管理，提高外债投入的产出效益，保证偿还。今后外债决策管理应主要向国家计委、财政部和中国人民银行三家集中，统一制定外债政策、法规。
第三，健全外债信息、监测和研究分析工作。其主要任务是：根据国家中长期外债目标，建立相应的统一的外债数据库；统计和测算能清楚反映外债状况的统计数据；按照国际债务惯例确定和更新历史数据；建立国家外债预警系统；建立一批研究方向相对稳定的外债问题研究队伍。
提高外债产出效益。
首先，提高外债项目的前期管理。从宏观决策层次看，借用外债需要根据外债的来源和国家的产业政策及发展目标相吻合。
其次，为外债项目的建设、生产管理环节创造必要的保证条件。国家宏观管理部门应按照项目要求兑现和创造相应的政策条件，尽早实现建成投产，争取时间效益。对于建设和生产过程中发生的原材料涨价、汇率变化等因素应在国家财力和政策允许的范围内，分清中央和地方部门的事权加以扶持。
再次，加强项目的后期管理。鉴于外债项目一般都存在偿还问题，偿还方式原则上由企业和主管部门决策，适合于出口还贷的，或国内人民币效益好的均由企业选择；对于只具有社会效益而无能力出口的外债项目可考虑利用外汇额度偿还，其前提是先划分清楚中央和地方对这些项目的事权职能，或动用一部分以产顶进收取的外汇还贷。
重视偿还管理，提高国家举债信誉等级。
明确偿债责任，坚持“谁用谁还”的原则。鉴于目前还本付息总额中中央所占比重不高，而且相对稳定。需要加强的是统借自还和自借自还部分。在明确外债偿还责任后，扩大外汇收入则是缓解偿债压力的根本途径。为此，在“八五”期间、改革我国现行的外汇管理办法，是解决偿债问题的根本措施之一。
建立偿债基金，减缓债务风险。可考虑建立中央与省市两级偿债基金，划分财权和事权，明确基金用途、管理办法、资金来源。目前可以试行的则是先试建一些较小规模的偿债基金，从借债、偿还各个环节逐步试点，然后走向规范化。
建立我国银行和有筹资权的金融机构的资信评级管理办法。随着我国对外借债“窗口”的不断扩大和债务人主体逐渐向金融机构转换，银行和金融机构在债务管理，特别是还贷方面的作用日益增强。这种趋势与经济发达国家商业银行和金融机构介入生产、参与经营的方式相一致。国家通过对银行和金融机构资信等级的审核评级，提高银行和金融机构今后调控外债项目的能力，改善政府外债业务部门与银行金融机构在解决企业还贷时的协作关系。
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