全面改革窗口期的信访制度改革，本文主要内容关键词为：制度改革论文,窗口期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号D62 文献标识码A 文章编号1001-8263(2016)02-0077-09 DOI：10.15937/j.cnki.issn1001-8263.2016.02.012 十八大以后，中央政府开始启动全面改革，作为国家治理制度重要组成部分的信访制度也迎来了全面改革的“政策窗口(policy window)”。在此之前，十六届四中全会正式提出“社会管理创新”战略，信访制度改革成为社会管理创新的重要组成部分。 在前期研究中，笔者曾对社会管理创新与信访制度改革的关系进行了论述。①作为后续发展，本文将集中讨论全面改革窗口期的信访制度改革，主要涉及三个问题：第一，从社会管理创新到全面改革，信访制度改革的动力机制有何变化？第二，信访制度改革的内在逻辑有何变化？第三，在全面改革的战略下，信访制度改革的总体目标和政策框架是什么？ 一、从社会管理创新到全面改革：信访制度改革动力机制的演进 无论是社会管理创新，还是全面改革，信访制度作为中国政治制度的重要组成部分，其改革主要都是自上而下的，动力都主要来源于中央的政策推动。其中，在社会管理创新时期，中央对社会管理创新有三次重要的政策推动，每一次都在一定程度上推动了信访制度的改革。 第一次是2004年的十六届四中全会，首次提出了“社会管理体制创新”的战略。十六届四中全会公报《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》第七部分的总体思想是“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，共包括五条，其中四条都与信访制度改革直接或间接相关。例如，第二条为“妥善协调各方面的利益关系，正确处理人民内部矛盾”，要求“健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济和行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众反映的问题”；第三条为“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”，要求“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”；第四条为“健全工作机制，维护社会稳定”，要求“建立社会舆情汇集与分析机制，畅通社情民意反映渠道”；第五条为“坚持党的群众路线，加强和改进新形势下的群众工作”，要求“各级领导干部要深入基层，倾听群众呼声，关心群众疾苦，以群众关心的热点和难点问题为工作重点”。② 根据中央“社会管理体制创新”的战略要求，国务院于2005年启动了《信访条例》的修订。相比于已经废止的1995年《信访条例》，2005年出台的《信访条例》在信访制度的体制和机制方面进行了改革，其中较为显著的转变包括：③(1)变归口管理为属地管理；(2)赋予信访部门提出改进建议权、行政处分建议权、完善政策解决问题建议权等三项全新职权；(3)新增畅通信访渠道一章，将建立信访信息系统、领导接待日、领导下访、社会参与化解纠纷等明确写入《信访条例》；(4)规范信访行为，禁止围堵、冲击国家机关、拦截公务车辆等六类行为，提倡逐级走访，对越级上访不予受理，集体走访应推选代表，且代表不超过5人；(5)由“一次办理、两次复查(原办理机构复查一次，原办理机构的上级机构复查一次)、两级终结”到“一次办理，两次复查(办理机构的上一级行政机关复查一次，办理机构的上两级行政机构复核一次)、三级终结”。 根据2005年《信访条例》，地方信访部门开始尝试改革，其中以江苏淮安通过“阳光信访”畅通信访渠道的制度创新最为突出。2005年5月1日起，修订的《信访条例》开始实行，其中第十一条规定：国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府、政府有关部门、下级人民政府的信访信息系统实现互联互通。2007年3月10日，中央办公厅发布《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，提出通过开通信访绿色邮政、专线电话、网上信访等多种渠道，引导群众更多地以书信、传真、电子邮件等书面形式表达诉求，确保民情、民意、民智顺畅上达。建立全国信访信息系统，设立国家投诉受理中心，为群众反映问题、提出意见建议、查询办理情况提供便利条件，为督查信访工作提供工作平台，确保群众诉求得到及时反映和有效处理。④2007年1月，江苏省淮安市在全国率先自主研发了集信访投诉、查询、服务、督办、分析、管理等功能于一体的“阳光信访”综合服务管理系统。经过十年的实践，“阳光信访”效果显著。2014年4月11日，全国网上信访现场推进会在江苏淮安召开，将畅通信访渠道的“淮安经验”推广至全国信访系统。⑤ 第二次是2007年的十七大，要求健全基层社会管理体制，倡导党和政府主导维权。十七大报告第八章的总体思想是“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，其中第六条提出“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”，“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。⑥相比于十六届四中全会的报告，十七大报告对社会管理创新和信访制度改革的表述主要有两点变化：一是关口进一步前移，要求健全基层社会管理体制；三是要求党和政府来主导维权。 在健全基层社会管理体制上，广东佛山南海区推行的柔性社会管理探索有一定的代表性。⑦2011年5月，佛山市南海区出台《关于加强和创新基层社会管理工作的意见(征求意见稿)》，设立城乡统筹部，减少因公共服务不均引发的社会冲突；撤并镇街下属办事处成立社会管理处，弱化街道的经济职能，强化街道的维权角色；购买第三方社会服务，柔性化解社会矛盾。⑧ 在党和政府主导维权方面，河南义马探索了“信访扩权”。⑨2005年1月，义马市撤销信访局，成立群众工作局。群众工作局被赋予四项权力：直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权，在保留原信访局职能的基础上，同时整合了与信访密切相关的民政、司法、国土、公安、城建等部门的部分职能。这些部门每天派出领导值班，现场答复群众诉求。2006年9月，群众工作局改组为市委群工部，由政府序列转为党委序列；同时恢复信访局的挂牌，与群工部合署办公。2009年11月，群工部再次扩权，由市委常委、政法委书记兼任部长。“信访扩权”的后果毁誉参半：一方面，短期效果明显，得到国家层面的肯定；⑩另一方面，强化了对行政权力的依赖，遭到了学界的批评。(11) 第三次是2011年的省部级干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班，要求提升社会管理的科学化水平。胡锦涛在2月19号开班式上的讲话明确了加强和创新社会管理的意义、总目标、总要求和突破口等重大问题，其中与信访制度直接相关的是提升社会管理科学化水平8点意见的第二条，“进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。”(12)在这一年，加强和创新社会管理被写入各级政府“十二五”规划。 在社会管理的实践中，社会稳定风险评估最能体现社会管理的科学化水平，虽然并不由信访部门主导，但它能够直接减少社会矛盾的生成，从源头上降低信访总量。社会稳定风险评估虽然早在2005年就由四川遂宁先行探索，但在全国范围内得到推广却是由2011年发布的《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》所推动的，要求建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估。 十八大以后，信访制度改革的动力机制进一步扩展，随着全面改革战略的提出，信访制度迎来了全面改革的契机。2012年，十八大报告在第七部分“在改善和创新管理中加强社会建设”提出要“建设中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。其中与信访制度直接相关的是第六条，要求“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。”(13)此外，十八大还提出了全面建成小康社会的目标；十八届三中全会提出全面深化改革的要求，推进国家治理体系与治理能力现代化；十八届四中全会提出全面推进依法治国；2014年10月8日，习近平在群众路线教育实践总结大会上提出全面推进从严治党。2014年11月，习近平在福建考察提出“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国”的“三个全面”；2014年12月，习近平在江苏调研时提出“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党”的“四个全面”。这些政治修辞的核心思想就是全面改革。相比于之前，十八大对社会管理创新和信访制度改革在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的要求又新增了“法治保障”，这与全面依法治国的要求一致，也已经为全面改革所涵盖。 综合来看，从社会管理创新到全面改革，信访制度改革的动力机制实现了演进，可以从三个方面来理解： 第一，从局部改革到系统改革。社会管理创新的目标是社会管理改革，后者是社会体制单一维度的改革；全面改革则包括了政治体制、经济体制、社会体制等多个维度的改革。实际上，如果没有政治体制改革，社会体制改革很快就会碰到“天花板”。因此，在社会管理创新的背景下，信访制度改革的空间非常有限；在全面改革的背景下，尤其是政治体制改革，对信访制度改革更具决定意义。例如，进京上访本质上是中央和地方关系的非预期后果，涉诉涉法上访则是行政体系和司法体系的权力错位的结果。这些都不是仅通过社会体制改革能够解决的问题。 第二，从功能改革到结构改革。社会管理创新主要强调功能改革，是由于传统的社会管理模式无法应对新情况，因此需要进行功能拓展。因此，社会管理创新多为形式上的改革，通常是就事论事、治标不治本，能够推动社会体制改革的并不多见。全面改革则强调结构改革，通过结构改革来进行功能适应，需要实质上的改革，强调标本兼治。例如，从这个角度来看，即便是作为社会管理创新范例的“阳光信访”，也只是信访渠道等形式上的改革，对信访制度并没有根本的触动。 第三，从散点改革到协同改革。社会管理创新主要是散点改革，虽然“亮点”不少，但彼此孤立，甚至相互冲突，缺乏内在一致的逻辑，难以协同。从一地来看，社会管理创新推动社会管理体制改革确有可能；但从全国来看，由于改革逻辑缺乏内在一致性，社会管理创新很难协同推动社会体制改革。全面改革是整体性改革，要求信访制度改革具有一致的内在逻辑，这也意味着信访制度改革需要“顶层设计”。 二、信访制度改革的内在逻辑 那么，信访制度改革是否可能有一致的内在逻辑？从信访制度当前面临的功能异化来看，不管现象层面如何纷杂，信访制度在过去十年的实践中表现出一个共同的逻辑，那就是权利救济功能的强化。这就意味着，信访制度改革可以有内在一致的逻辑，那就是弱化信访制度的权利救济功能。 首先来看一下信访制度的功能异化。在现象层面，信访制度的功能异化主要表现为以下四种： 第一，“信访不信法”。这是当前信访制度被诟病的首要问题，主要表现为信访结果推翻司法判决。这显然与现代法治精神背道而驰。这主要是因为行政权力扮演了信访事项的最终裁决机制。在2005年的《信访条例》中，领导干部接待日、下访成为明文规定，这虽然可以在短期内提升社会矛盾化解的力度和效率，但它的非预期后果是导致了权利救济功能的强化。党政干部在面对具体的利益诉求时，很难排除个人情感的干扰，也可能会受到传统人治思维的影响，往往会选择通过行政批示的方式满足上访人的权力诉求，甚至是已经经过司法判决的信访事项。当然，“信访不信法”与司法系统权威不高也有很大关系。“信访不信法”不仅严重干扰了司法权威，也使得信访制度陷入第一个“死循环”：上访→批示→进一步上访…… 第二，“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。这也是当前信访制度被诟病的主要问题，主要体现为集体上访、越级上访、进京上访三种形式。集体上访往往可以造成“人多势众”的压力，迫使信访部门更加重视。虽然2005年《信访条例》规定集体上访必须推选不超过5人为代表；但在实践中，一旦造成集体上访，便很容易形成勒庞(Gustave Le Bon)所说的“乌合之众”的集体无理性，导致事态失控，诱发大规模群体性事件。(14)按照2005年《信访条例》的规定，越级上访虽然不被受理，但可以通过信访登记排名考核来传递压力，迫使地方信访更加重视。进京上访是越级上访的特例，由于北京具有首都的政治含义，在信访登记排名考核的压力下，减少进京上访成为地方信访部门工作的重中之重。在进京上访中，还有一类更为棘手的上访——进京“非访”，主要是指到一些敏感地区的上访，由于目前的《信访条例》和《治安管理处罚法》对此类行为都缺乏明确规定，因此既不能按照信访行为来处理，也无法按照违法行为来处理。一旦发生进京上访，地方信访部门必须进行接访(接回，并非信访接待)。相比于常规上访行为，集体上访、越级上访、进京上访都属于“闹大”的行为，给地方信访部门造成巨大的压力，对这三种形式的上访行为更加重视，优先解决，这导致信访制度陷入了第二个“死循环”：闹大→重视→进一步闹大…… 第三，“职业上访”与“花钱买平安”。这是同一个逻辑的两面：对于上访人而言，既然可以“信访不信法”、“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，一旦上访的预期收益超过上访的成本，职业上访便会成为理性选择；对于地方信访部门而言，既然不可能从根本上解决信访问题，就只能“花钱买平安”，这又会进一步鼓励职业上访，这就形成了第三个“死循环”：职业上访→花钱买平安→更多的职业上访。当然，“花钱买平安”是地方信访部门的普遍做法，并不仅仅针对职业上访，但却鼓励了职业上访，二者之间确实形成了相互强化的关系。 第四，“拦访截访”与“以气抗争”。这也是同一个逻辑的两面：对于信访部门而言，由于很多信访问题是由于权力结构或政策原因造成，信访部门无力从根本上化解矛盾，在上级部门信访登记排名考核的压力下，可能催生拦访、截访等行为，反而激化社会矛盾；对于上访人而言，拦访、截访可能使他们正当的信访权利受到损害，最初的信访诉求让位于“以气抗争”的信访诉求。(15)这就形成了第四个“死循环”：拦访、截访→以气抗争→拦访、截访…… 由以上四种“死循环”可以预见，如果信访制度的功能异化得不到纠正，以信访制度来进行“维稳”必然导致“维稳悖论”——“越维稳，越不稳”。(16)这又可以分为两类：一是诱发型，主要指三种“死循环”所致的“维稳悖论”；二是激发型，主要指第四种“死循环”所致的“维稳悖论”。 导致信访功能异化的深层原因是系统性的结构性改革的缺失，以至于权利救济作为应急方式大行其道。通过行政权力进行权利救济虽然在短期内有效，但长期来看则反而有害。此前启动的社会管理体制改革虽然是结构性改革，但由于改革力度小，也缺乏其他维度的治理结构改革的配套，所以收效甚微。 那么，按照结构功能主义的分析思路，上述四种功能异化的结构性原因在哪里呢？首先，“信访不信法”实际上是行政系统与司法系统关系的非预期后果，地方司法部门的人财物都由地方政府保障，地方政府通过行政权力干扰司法判决的情况时有发生，信访自然也不例外。其次，“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”实际上是中央与地方关系的非预期后果，即通常所说的“地方公司主义(Local Corporatism)”。改革开放以来的“政绩锦标赛”使得建国之后的中央与地方的关系发生了变化，地方政府更多地成为追求经济绩效的“公司”，中央对地方政府的政治控制能力减弱。(17)2003年以来的强调民生的改革导向使得中央政府需要重新考虑如何激励地方政府保持追求经济增长和提高民生福祉的平衡，以信访登记排名为核心的考核制度使得信访制度中央政府可以制衡地方的经济自主权，加强中央政府的政治控制能力。此外，在集权制政治体系(centralized political system)中，中央政府和地方政府职责同构(18)，政府能力必然呈现逐层递减，中央政府能力最强，地方政府能力最弱，这也是导致越级上访和进京上访的结构性原因。第三，进京“非访”则是信访部门和公安部门之间权力关系的非预期后果。一旦二者的权力关系得以厘清，上访行为就是上访行为，非法行为就是非法行为，并不存在进京“非访”的模糊定义。第四，“职业上访”、“花钱买平安”则主要是地方信访部门与地方政府之间关系的非预期后果，相比于政府职能部门，信访部门处于弱势，虽不是“麻烦”的制造者，但不得不将这些“麻烦”全部兜底，只能采取“花钱买平安”的方式。在很大程度上，地方信访部门实际上充当了转型期地方政府推进各项政策的“救火队”的角色。第五，“拦访截访”与“以气抗争”则是信访系统内部层级关系的非预期后果，上级信访部门对下级信访部门的排名登记考核迫使下级信访部门寻求拦访、截访等替代策略。 因此，要破解信访制度的功能异化，就需要弱化信访制度的权利救济功能，从社会管理创新转向全面改革，推动系统性的结构性改革。这就是信访制度改革内在的一致性逻辑。 三、信访制度改革的总体目标与政策框架 如果将全面改革作为新时期中国改革开放的“顶层设计”，信访制度改革的总体目标就是通过系统性的结构性改革来破解信访制度的功能异化，所有与信访制度有关的改革都应该朝向这一总体目标，做到时机协同和逻辑一致。在政策框架的设计上，本文从功能定位(Function Setting)、结构调整(Structure Adjustment)、机制重构(Mechanism Redesign)、法制保障(Law Enforcement)等四个维度提出一个“四位一体”的“F-S-M-L”信访制度全面改革模型。 (一)功能定位 首先，信访制度的功能定位需要考虑当前转型期的阶段性特征。从法治社会的发展趋势来看，当前意义上的信访制度终将废除，社会矛盾应该主要通过法律渠道解决，这一点不应该有疑义；然而，从中国转型期的阶段性特征来看，立即废除信访制度并不现实。这是因为，造成当前社会矛盾的原因并没有消除，短期之内也无法彻底消除；政府的权力架构也没有发生变化，短期之内也不会发生重大变化；因此，利益受到损害的民众仍然会采取同样的要求政府回应，政府也不可能坐视不理，即便废除了信访制度，也会催生与信访类似的制度，简单废除信访制度是治标不治本。 什么是当前转型期的阶段性特征？这就需要科学分析信访诉求的构成与变化趋势。根据原因来划分，信访诉求的主体大致可以分为三类：一是政策类，主要指由于政策一刀切、不连续、不统筹、不开放等原因造成的上访，多发生于征地拆迁、企业转制等领域，这与中国高速的城市化和市场经济建设有关；二是行为类，主要指由于行政职能部门或执法部门行政不作为、乱作为等原因而造成的上访，也包括信访部门自身的行政不作为、乱作为，这与中国的政府职能转变有关；三是参政类，主要指上访人提出的建议和意见，这与中国的政治制度有关。这三类问题都是中国转型期的长期问题，也都处于进行时，短期之内无法一步到位。然而，这也并不意味着信访部门就应该毫无作为。实际上，这三类问题分别对应于2005年《信访条例》信访部门的三项权力：完善政策解决问题建议权、行政处分建议权、提出改进建议权。因此，从功能定位上来看，信访制度可以回归2005年《信访条例》。 其次，信访制度的功能定位需要考虑中国政府的机构设置。从功能定位来看，信访部门承担的功能确与其他相关部门有重合之处。例如，政府政策研究室、社科院等机构也具备完善政策解决问题建议权，纪委、政府监察部门也具有行政处分建议权，政协、人大也都有提出改进建议权。这一方面显示信访部门的功能具有替代性，另一方面也说明没有任何单一部门可以完全替代信访部门的职能。从功能相似的角度来看，将信访部门划归人大的建议最具可行性。(19)人大既是立法机构，又是权力监督机构，也是政治参与的主要渠道，信访部门具备的三项建议权人大全部具备。然而，将信访部门并入人大在短期也不具有操作性，主要是人大代表主要仍由政府职能部门的主要领导构成，难以自己监督自己。另一种方案是撤销信访部门，将信访部门的三项建议权分解到政策研究、纪检监察等部门，这只是换了形式的信访制度，不仅无益于问题的解决，反而会导致信访的分散，也不利于对信访诉求信息进行科学的分析。第三种方案是采取“谁惹麻烦谁负责”的方式。这实际上是从2005年《信访条例》的属地管理退回至1995年《信访条例》规定的归口管理，如何监督归口管理部门，这也需要对政府权力的配置结构进行重大改革。 再次，信访制度的功能定位需要考虑中国的政治制度。改革开放以后，中国社会在三个层面出现分化：一个个体层面，从吃“大锅饭”到“一部分人先富起来”，首先形成了个体之间的贫富分化；二是在群体层面，得利群体总是得利，受损群体一再受损；三是在阶层层面，数量庞大的工人阶层和农民阶层处于社会底层(20)。如果承认当前中国的社会矛盾主要是人民内部矛盾，大部分的信访诉求都是合理的，信访矛盾的根源就在于底层民众的利益没有得到充分的照顾和尊重。全面建成小康社会就是要让工人阶层和农民阶层等底层民众从经济发展和改革中更多获利，充分照顾和尊重他们的利益诉求。信访人群的主体就是底层民众，而且多是在改革中利益受损的工人和农民。在中国现行的政治制度中，底层民众政治参与和利益诉求的渠道本就不多，简单废除信访制度无异于彻底堵死了底层民众的政治参与和利益表达。中国的社会矛盾总体上是反应性大于主动性，上访多数是利益受损后迫不得已的行为。(21)这种被动的政治参与如果不能在制度内得到吸纳，就有可能被推向制度外，诱发群体性事件。(22) 综合来看，信访制度虽有负面功能，但也有正面功能，不宜简单废除。信访制度的全面改革需要根据中国转型期的阶段性特征、政府架构和政治制度，对信访制度的功能重新定位。简而言之，信访制度的功能可以从权利救济转向民意汲取，加强对信访诉求的收集、分析与利用，推动政策的精细化、连续性与系统性，加强行政执法行为的规范性，提升底层民众的政治参与，这样既不超出2005年《信访条例》赋予的三项建议权，避免干扰依法治国，也能对现行的政治和行政制度形成有益的补充。 (二)结构优化 在全面改革的背景下，信访制度的全面改革需要跳出信访制度，推动治理结构的优化，消除造成信访制度功能异化的结构基础。 首先是中央与地方关系的优化。中国过去三十多年的高速发展使得生态与环境的承载能力已经饱和，随着经济发展进入新常态，政府的经济发展职能将会减弱，而公共服务职能需要大力增强。由于中国经济结构的核心实质上是中央与地方关系，经济发展进入新常态也意味着中央与地方关系的转变，随着财税体制改革的推进，中央政府应重新设定政绩考核标准，激励地方政府更多地致力于公共服务和民生事业，而非片面强调经济发展。这虽然不能解决全部的问题，但可以减少地方政府片面追求经济发展而忽视民生诉求的情况。 其次是行政与司法关系的优化。在现行的权力架构下，司法与行政的关系虽无法绝对独立，但可以相对独立，使得地方司法部门的人财物脱离地方政府的控制，实行垂直管理。这样，地方法院在受理针对地方政府具体行政行为的起诉时就不容易受到地方政府干扰，地方政府及其行政部门败诉的几率就会增大，从根本上减少因政府职能部门或行政执法部门因行政不作为或乱作为而引发的上访。 第三是信访部门与地方政府关系的优化。信访部门不应该只作为事后解决“麻烦”的部门，而应该充分发挥三项建议权，介入重大政策制定与社会稳定风险评估，甚至可以考虑将社会稳定风险评估的职能转移至信访部门。 第四是信访部门与公安部门关系的优化。在法律上明确界定和区分上访行为与违法行为，消除“非访”模糊地带。属于上访行为的，由信访部门处理；属于违法行为的，由公安部门处理。 第五是上级信访部门与下级信访部门关系的优化。信访登记排名考核已经异化，导致地方信访部门更可能采取拦访、截访等行为来减少上访登记，负面作用大于正面功能，应予以废止。 (三)机制调整 信访制度的功能从权利救济转向民意汲取需要对信访制度的运行机制做出重新设计，主要调整七项机制： 第一，废除领导接访。领导接访虽然可以提高信访矛盾化解的力度和效率，但本质上是通过行政权力来化解矛盾，是对信访制度权利救济功能的强化。因此，应全面废除党政领导接访以及下访、包案等其他形式的接访。 第二，发展网络信访。大力发展网络信访，健全基层信访部门的网络接入，加强公众对网络信访的知晓程度。赋予网络信访优先地位，将信访接待从个体化的利益诉求转向集体化的民意汲取，及时汇总、科学分析网络信访背后的政策原因、行为原因和参与诉求，充分发挥信访制度的三项建议权。加强对网络信访数据的分析，发展网络信访的社会矛盾预警功能和满意度评价功能，发掘网络信访在维护社会稳定上的潜力。 第三，规范信访流程。加强信访部门能力建设，确保信访办理流程规范，减少信访部门自身的行政不作为、乱作为。建立首访责任制，将信访办理责任明确到人，终身问责，加强信访办理的责任意识，减少信访办理中的消极懈怠、玩忽职守和违法行为。 第四，加强诉求分析。在信访部门内部设立诉求分析部门，强化信访诉求的收集、分析与利用，弱化信访接待。引进专业技术人才，加强对信访数据的分析与利用，将信访收据分析与“互联网+”与大数据相结合。加强对信访数据的利用，将信访数据作为政策制定、绩效考核的重要依据。 第五，推行信访代理。引入律师、社工等第三方代理服务，所有涉诉涉法上访均由律师进行代理，不再受理已经司法终结的信访诉求，通过法律援助和社工包案加强对弱势人群的帮助。 第六，鼓励逐级走访。国家信访部门不再受理具体的信访事项，设立区域督察中心，重点转向信访办理的督察，将信访办理督察常态化。省、市、县三级信访部门实行逐级走访，取消对越级上访、进京上访的排名考核或排名通报，废除省、市、县三级信访部门的接访(接回，并非信访接待)制度。 第七，建立听证制度。对于已经三级终结的信访案例，建立公开听证制度，合法予以终结，消除职业上访。 (四)法制保障 为推动信访制度的全面改革，迫切需要制定《信访法》。2005年国务院《信访条例》不是法律，既不能有效规范信访人的上访行为和信访部门的办理行为，也不能保障信访部门信访三项建议权的权威，不利于弱化信访制度的权利救济功能。而且，2005年国务院《信访条例》的许多规定已经过时，不能适应形式发展的要求。总体来看，制定《信访法》应该注意三个问题： 第一，对2005年《信访条例》的吸收与纠正。2005年《信访条例》中被证明行之有效的制度和做法，《信访法》可以吸收。例如，对信访事项实行属地管理，健全信访信息系统，等等。与此同时，一些不合时宜的规定应该及时废止。例如，对越级上访、进京上访的规定，对领导接待日、下访的规定，等等。 第二，与《治安管理处罚法》的衔接。《信访法》要明确界定信访行为的边界，对于已经涉嫌违反《治安管理处罚法》的行为，不纳入《信访法》。对于不违反《治安管理处罚法》的信访行为也应予以明确；只要是信访行为，就不应该予以禁止。对于涉嫌违反《治安管理处罚法》但《治安管理处罚法》尚未明确的行为，可以建议《治安管理处罚法》在修订时予以考虑。 第三，与《反恐法》的衔接。随着反恐形势的日益严峻，对于在反恐敏感地区的信访行为，可能存在《信访法》与《反恐法》的衔接问题，对这类行为也需要进行明确界定：如果绝对禁止，则应该纳入《反恐法》；如果不宜纳入《反恐法》，则可以考虑纳入《治安管理处罚法》或《信访法》，对可以纳入《信访法》的，也不应该予以禁止。 ①张海波、童星：《社会管理创新与信访制度改革》，《天津社会科学》2012年第3期。 ②新华网：《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，2004-9-27。http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2004-09/27/content_2027021.htm。 ③综合参见中华人民共和国国务院：《信访条例》，1995年版；中华人民共和国国务院：《信访条例》，2005年版。 ④中共中央办公厅：《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，中办发[2007]5号文件。 ⑤人民网：《全国网上信访工作现场推进会在江苏淮安召开》，2014-4-14。http://politics.people.com.cn/n/2014/0414/c1001-24892052.html。 ⑥新华网：《胡锦涛在党的十七大上的报告》，2007-10-24。http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm。 ⑦张海波：《柔性社会管理》，《中国行政管理》2012年第6期。 ⑧佛山新闻网：《柔性化社会管理的南海样本》，2010-6-17。http://www.citygf.com/FSNews/FS_002003/FS_002003002/201106/t20110617_1754356.html。 ⑨义马的“信访扩权”虽然自2005年就开始了，但从其实际做法来看，群众工作部的机构设置和职能范围都已经超越了2005年的国务院《信访条例》，更加符合十七大报告所强调的党委和政府要主导维权的要求。 ⑩新华网：《马凯：不断探索以群众工作统揽信访工作之路》，2010-5-10。http://www.ha.xinhuanet.com/add/hnnews/2010-05/10/content_19737207.htm。 (11)人民网：《河南义马信访扩权上访人数减少，专家指偏离法制》，2010-11-27。http://politics.people.com.cn/GB/14562/13332356.html。 (12)新华网：《胡锦涛：扎扎实实提高社会管理科学化水平》，2011-2-19。http://mail.nju.edu.cn/cgi-bin/frame_html?sid=UjgKMojYloUd5Hgu，7&r=d45453ba14365555c8c4b3e02956c612。 (13)新华网：《十八大报告(全文)》，2012-11-19。http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm。 (14)古斯塔夫·勒庞：《乌合之众》，冯克利译，广西师范大学出版社2007年版，第85页。 (15)应星：《气与抗争政治：当代中国乡村社会稳定问题研究》，社会科学文献出版社2010年版。 (16)张海波、童星：《社会管理创新与信访制度改革》，《天津社会科学》2012年第3期。 (17)周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，格致出版社2008年版。 (18)朱光磊：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》2005年第1期。 (19)于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版。 (20)陆学艺：《当代中国社会阶层研究报告》，社会科学文献出版社2001年版，第9-26页。 (21)于建嵘：《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》，人民出版社2010年版。 (22)张海波、童星：《当前中国社会矛盾的内涵、结构与形式》，《中州学刊》2012年第5期。标签：社会管理创新论文; 信访条例论文; 信访系统论文; 社会改革论文; 法律论文; 社会问题论文; 地方领导论文; 关系处理论文; 经济论文; 时政论文; 管理创新论文;