中国海关如何遵守世贸组织规则？，本文主要内容关键词为：世贸组织论文,规则论文,中国海关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
入世以后的海关行政执法将受到世贸组织庞大规则体系的全面约束，我们对待世贸组织规则就不能像对待一个单一的国际公约那样仅仅从业务技术的层面探讨我们的对策，或者仅仅从关税的降低、非关税措施的减少去推断入世对海关工作的影响，而应该从战略的高度、从海关为“中国遵守世贸组织规则”这个大课题中应该作出什么贡献、从海关依法行政的各个层面去思考我们的发展战略。
一、海关在中国遵守世贸组织规则中担当非常重要的角色
1.入世要求中国政府一定要做好遵守世贸组织规则这篇大文章
中国入世，对谁冲击和压力最大？现在越来越多的人认识到，不是汽车行业、农业，而是包括海关在内的政府。因为世贸组织是一个具备完整国际法主体资格的国际组织，它建立了一套比关贸总协定更为完整的规则体系，世贸组织规则不是规范企业经营行为的，而是规范一个成员政府如何对国际贸易进行管理，其宗旨是通过逐步减少和消除贸易壁垒，实现国际贸易的自由化。可以说，世贸组织规则几乎影响了成员政府行政管理的各个层面，凡是“有关或影响”国际多边贸易的管理都在它的规范范围之内。世贸组织与中国1997年达成的议定书草案中的19条规则都是关于中国国内行政管理的，没有一条内容涉及到企业行为。
另一方面，从中国入世谈判开始的那天起，国际社会就非常关心和疑虑的问题是：入世后中国能否遵守规则？美国众议院通过的给予中国永久性正常贸易关系法案中有个附加法案，其中第三条就是：“持续监督中国遵守世贸组织规范，以防范中国不遵守协议”。中国的入世问题进入程序性阶段后的重要内容是中国与世贸组织就如何遵守世贸组织的规则进行谈判并达成协议。
遵守规则是中国充分享受世贸组织给成员的权利，同时又要履行义务的基本要求，因此我们说，如何在遵守世贸组织规则基本要求的前提下最大限度地趋利避害是摆在中国政府面前的重要课题。
2.海关在做好“如何遵守规则”这篇文章中的地位独特，作用关键
海关作为国家进出境监督管理机关，处在把守国家经济大门的第一线，其行政执法行为既与国家对外经贸管理的法律、法规、政策，又与行政相对人的权益密切相关，这种独特的地位使得入世后海关面临的压力和挑战比其他任何一个对外经贸管理机关更为直接。
看一看世贸组织的法律制度我们就可以发现，世贸组织的大多数规则与海关工作有关联：非歧视原则、互惠原则、最惠国待遇原则、关税减让原则、市场准入原则、一般取消数量限制原则、公平贸易原则以及透明度原则等都与海关工作相关，世贸组织法律框架中的《海关估价协议》、《原产地规则协议》、《与贸易有关的知识产权协定》等等与海关工作更是直接紧密相关。可以不夸张地说，中国海关把遵守规则的问题解决好了，中国政府遵守规则就解决了一大半。
二、中国海关面对的压力和挑战
1.世贸组织规则即将成为我们的约束，而“依法行政”尚未成为每一个海关关员的自我要求和自觉行动
加入世贸组织意味着中国必须以承诺的减让表履行义务，并要按照“与狼共舞”的“游戏规则”行事。世贸组织所确立的游戏规则给我们带来的挑战首先是，除了对《建立世界贸易组织协议》的附件4《诸边贸易协议》（民用航空协议、政府采购协议、国际奶制品协议以及国际牛肉协议）可以保留接受以外，它是一个一揽子协议，即加入世贸组织必须无条件全部接受其一揽子协定；其次，世贸组织建立了一个比关贸总协定更有效的争端解决机制，这个机制建立了强制管辖制度，如果谁不执行其裁决，世贸组织就可以授权部分成员对它进行交叉报复。
从法律效力的角度讲，根据国际法高于国内法的原则，我们要加入世贸组织，就必须遵守其一揽子协定，其中大量与海关有关的规则就必然会成为海关执法的约束，这对中国海关来说，意味着其依法行政有了更高的要求。
1999年海关总署提出了“依法行政、为国把关”的海关工作新方针，极大地强化了海关系统的依法行政意识，但不容忽视的是，相当一些海关关员对“依法行政”还存在着片面或模糊认识。认识上的模糊、片面必然会导致依法行政没有成为广大关员在执法活动中的自觉要求和自觉行动，也会导致执行具体世贸组织协议时的机械或者偏差。
2.尽快完善海关法律体系和解决好透明度问题已成为中国海关的当务之急
透明度原则是世贸组织的基本原则之一，也是世贸组织追求的主要目标之一，它要求成员国政府在实施有关法律时，必须及时予以公开，公布其所适用的法律、法规、行政命令和措施等。要求各成员建立一套司法和行政制度以执行国际条约。透明度不高是我国法制建设中存在的一个问题，长期以来各级机构的红头文件和内部规定代替了法律法规，而这些内部规定一般不公开，这既不便于人们掌握又不便于执行。海关也同样存在这些问题。这容易导致大量的具体行政行为不合法，损害海关法制和政令的统一。因此，要求我们尽快完善海关法律体系，解决好透明度问题，一旦获准加入世贸组织，应在5年内对不符合世贸组织规则的法律法规作出修改，外经贸部已经开始了艰难的清理工作，需要修改的多达2000多条，任务十分艰巨。海关法律法规和规范性文件的清理和修改工作也十分繁重。
3.执法环境更加复杂，海关的监管能力和执法水平将经受更为严峻的考验
中国加入世贸组织后将进一步增强世界各国对华投资的信心。更多的外商来华投资，更多的跨国公司进入中国，他们的法律素养对海关的执法提出了更高的要求。
另外，加入世贸组织后进出口经营权要在三年内放开，外经贸部已经逐步对进出口经营权实行从审批制向登记制过渡，这就意味着海关的监管对象会更多，海关面对的进出口活动会更复杂，海关面临的业务会更趋多样化。
4.入世后，中央对海关提出了更高的要求
国际市场的不稳定性可能对介入其中的国家产生负面影响，面临巨大的风险。我们的国际竞争力不强，我们对“游戏规则”还不熟悉，对国际经济动态的调查、监测、分析能力很弱，对国际经济风险的防范机制很不健全，我们的预警能力还很弱。加入世贸组织以后，要求政府制定经济政策具有高度的预见性和准确性，而目前我国对外开放工作的管理部门往往各自为政、互相脱节，在管理和执法过程中就事论事、机械办事的现象比比皆是，对在管理和执法过程中出现的问题及时反馈、综合分析远远不够，建立一个为保护国家经济安全的、比较灵敏的预测预警机制更需时日。
海关作为国家的进出境监督管理机关，处在对外开放的第一线，最清楚在执法过程中出现的各种情况和新问题，把它们通过海关信息及时反映出来对中央很有参考价值。另外，海关统计无可比拟的权威性和国际可比性，已使它成为国家进出口的权威统计数据，成为国家制定对外贸易政策、进行宏观调控的重要依据，海关的统计分析对我国经济的影响作用也越来越大，可以对我国的进出口情况起一种监视预测预警的作用。
中国要做好遵守规则这篇文章，中央对情况的掌握和了解至关重要，这就对海关提出了更高的要求。但是，由于思想观念、管理手段和技术手段的不完善，海关信息、海关统计及其分析的功能还远远没有发挥应有的作用，还大有潜力可挖。
5.当中国大陆、香港、澳门、台湾都成为世贸组织成员后，海关之间的合作也将成为一个新课题
当中国大陆、香港、澳门、台湾都成为世贸组织成员后，尽管互相经贸往来的法律架构真空可以由世贸组织的诸多协议去填补，许多通过政治谈判无法解决的问题，如最惠国待遇、国民待遇等都将伴随着世贸组织成员资格的解决而得以解决，几地经贸方面的法律和制度将不自觉地趋同。但香港与台湾分属英美法系和大陆法系，全部加入后势必给互相之间的法律协调、各地海关之间的合作提出新的课题。
三、中国海关如何遵守世贸组织规则的初步思考
中国海关如何遵守世贸组织规则？这个课题的涉及面十分广泛，笔者认为需要思考以下几个方面。
1.课题所涉及的内容
课题内容至少包括以下几个方面的问题：(1)立法方面，要对与海关有关的世贸组织规则进行分析对比，找出差距，修订后与之衔接；(2)要研究如何提高海关的执法水平；(3)海关需要建立良好的公共关系和与社会各界的沟通渠道；(4)海关在中国遵守世贸组织规则中应该起到重要的作用。
2.遵守规则时须把握的三个原则
(1)条约必须遵守原则：“条约必须遵守原则”是国际法的基本准则。中国加入世贸组织以后，就必须接受其一揽子协议。对海关来说，世贸组织规则中与海关有关的协议就应该成为海关执法的依据和要求，成为海关依法行政的重要内容，这也是遵守规则的基本要求。
(2)最大效益的原则：“条约必须遵守原则”不等于被动接受、机械执行规则，而应该善于充分利用规则，争取最大效益。这不是某个行业能够做到的，需要包括海关在内的政府在这方面发挥作用，而且海关的作用至关重要。从这条原则还引申出另一个重要的内容是：除了利用好现有的规则外，一旦中国入世，我们还应该积极参与制定世贸组织新规则，去争取我们的最佳发展环境，因为“规则的制定者注定是规则的受益者”。
(3)国家利益至上原则：在按照世贸组织规则要求执法的同时，我们始终不能忘记维护国家利益是海关的天职，是我们一切工作的出发点，当局部利益与国家的整体利益发生冲突时，海关应该毫不犹豫地维护国家的整体利益。加入世贸组织后，海关更需要花大力气贯彻好国家的宏观经济政策和产业导向政策，促进符合国家整体利益、符合国家的宏观调控经济政策、能增强本国经济在国际经济中的竞争力的经济活动。这也是现在各国海关关注的重要课题。
3.需要重点部署的三个战略
(1)人才战略：要全面规划部署人才战略，应对世贸组织的严峻挑战。人力资源是第一资源。要尽快建立一个鼓励广大关员立足岗位成才、努力成为专家型、复合型人才的成才激励机制。花大力气培养一批熟悉世贸组织规则的专家队伍和复合型人才。要使年轻关员认识到，行政职务是有限的，但立足本职业务工作，钻研相关业务，努力成为某一方面的专家，进而成为有几方面专长的复合型人才，道路却是宽广的。从根本上说，要全面提高全体海关关员的素质，应提倡终身教育，活到老，学到老。一旦有一大批专家型、复合型人才脱颖而出，中国海关应对入世挑战的基础就会更扎实，海关事业就一定会兴旺发达。
(2)国际化战略：要加强国际间的合作与交流，加快中国海关国际化步伐。经济全球化的趋势必然要求海关加快国际化的步伐。中国海关应立足国内、放眼全球，积极参与世界海关组织(WCO)的活动，借助其力量，可以培养一批国际海关事务专家，使中国海关能真正地走向世界，加快与国际海关通行做法的接轨。
我们还应该利用世贸组织的多边协议，处理好与港澳台的关系。鉴于香港是国际上重要的自由港，经过100多年的发展，与香港经济发展相适应的香港海关已经形成了一整套科学严密的监管模式，积累了不少管理经验，借鉴香港海关的先进管理制度并与之衔接是向国际惯例靠拢的捷径之一。对于台湾，我们应努力促进两岸海关制度向世贸组织规则接轨，缩短现行两地海关制度的差异，为早日实现祖国统一作出贡献。
(3)公共关系战略：要建立良好的公共关系，树立中国海关的崭新形象。中国海关近几年的经历告诉我们，海关事业的发展太需要一个良好的外部环境了。海关发展有赖于诸多因素，最根本的当然是海关自身建设，但还有非常重要的一点是良好的公共关系，一个有利于发展的外部环境。此战略的目标是：要让社会各界眼里的海关，是一个法律透明公开、执法公正廉洁、内外监督机制强、行政相对人救济制度健全的行政执法机关，树立一个现代化的、国际化的、公正文明廉洁高效执法的、热情而不失庄重的堂堂正正的中国海关形象。
至于此战略的内容，至少应该包括以下几个方面。首先是外部形象，主要包括海关关员的衣着仪表、行为举止、关风关貌、对外窗口的环境秩序等等，这些看似属于表面文章，却能让外界看出其内在的思想观念、管理水平。其次是公开透明，这里最基本的要求是符合世贸组织的透明度原则，该公开的一定要充分公开，而且要让外界尽量熟悉了解。要建立非常便捷的途径让社会各界了解海关的各项应该公开的规定和资料，建立通畅的咨询、宣传手段以便加强沟通，建立与进出口商的磋商制度以协调双方关系等等。第三是廉政监督，廉政建设涉及到很多方面，从公共关系的角度看，建立通畅且有效的外部监督机制对廉政建设可以起到非常强的制约作用。第四是救济途径，要让行政相对人认识到与海关打交道是可以得到充分的法律救济的，而且途径是透明和通畅的。
4.需要尽快建立的一项机制
中国遵守世贸组织规则，海关的监测预警机制非常关键。中国入世后，宏观上决策层会比以往更需要准确、全面地了解入世给我国各方面带来的影响，微观上相关行业对外部世界的了解更为迫切。因此，海关尽管只是个“执法者”，并不直接参与政策的制定，但我们决不能只做一个机械的守门人，应该充分利用海关处在对外开放的第一线、最清楚在执法过程中出现的各种新情况和新问题以及海关统计的无可比拟的优势，加强海关的监测预警功能，对政策做好执行前的预测准备、执行中的监控反映、执行后的分析反馈工作，把在整个执法过程中出现的各种问题及时反映出来，更主动地为各级政府提供更多更广更深的海关统计分析与信息，为国民经济的宏观调控、制定我国对外贸易政策以及及时应对加入世贸组织后出现的各类问题提出对策，为建立健全对国际经济风险的防范机制做出贡献。
为此，我们应该：(1)转变仅把海关统计看作是统计部门一家工作的观念，把它与海关整个业务管理联系起来，与海关业务各方面的信息和调研结合起来，发挥其监控预测预警和事后反映的功能。(2)进一步发挥海关统计的权威性优势，全方位、多层次、多角度、及时准确地反映我国进出口的各种问题，例如产业导向、商品、外资政策、税率调整等，分析新情况、新问题，提出对策和措施，为决策层当好参谋。(3)在大量的进出口统计原始资料的基础上，加强对政策的调研，注意把握政策的连续性、适度性和时效性，注意把握政策在变化过程中出现的新问题、新情况，提高捕捉敏感热点问题的能力，深入研究，作出高层次、有深度、有说服力的分析。(4)在技术手段上，要加快统计分析软件的开发，改变其相对滞后的状况。要充分利用统计资源，提高统计分析的广度和深度，分析的方法要力求多样化。(5)加快“金关工程”的建设，与其他政府部门、各行业组织之间大力协作，尽快建立海关、工商、税务、外管、银行等部门的计算机联网，使中国海关的计算机应用水平适应现代海关制度发展的要求，适应加入世贸组织的要求。