中国反贫困战略的矛盾分析与重新构建，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困论文,矛盾论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国政府反贫困战略的矛盾分析
中国政府的反贫困战略是由反贫困指导思想、任务、对象、方式、手段等要素共同构成。但是，这些战略要素之间却存在着一定的矛盾。
（一）效率导向原则与解决温饱任务的矛盾
在反贫困战略中，始终坚持“开发式扶贫”的效率导向原则，意味着政府将反贫困这一公共行动定位为“扶贫开发”的经济工作，并且承认市场这只看不见的手在经济运行过程中对资源的配置与利用起着基础调节作用。按照市场配置资源自发运动的结果，使贫困地区中处于相对贫困的群体最具有“经济开发”的比较优势，处于边缘贫困的群体次之，而处于绝对贫困的群体，由于完全处于传统农业的经济均衡之中，发展商品生产、进入市场并摆脱贫困的难度最大。因此，如果根据“开发式扶贫”效率导向原则内在规律的作用，农村绝对贫困人口则在扶贫开发工作中将处于极不利的地位。
但是，在中国政府的反贫困战略中，解决农村绝对贫困人口的温饱问题始终是首要任务，这使得反贫困战略中的反贫困任务越来越带有政治色彩。因此，反贫困战略中的“开发式扶贫”的效率导向原则与解决贫困人口温饱问题这一首要任务在一定程度上构成了一对矛盾。
（二）反贫困对象与反贫困任务的矛盾
尽管政府在反贫困行动中越来越强调解决贫困人口的温饱问题，并且要求扶贫开发要深入到贫困户。但是，以贫困县为单位确立国家扶持的重点，形成按区域实施反贫困计划的基础从未发生变化，而且地方政府对中央扶贫资金的使用权限也越来越大。中央政府和贫困地区地方政府在扶贫开发工作中构成了以下的关系：中央政府不断增加扶贫开发资金的投入，以求加快或如期完成解决绝对贫困人口温饱的任务；扶贫开发工作必须经过“区域瞄准”这一中间环节，中央政府对贫困地区地方政府的倚重程度越来越强；贫困地区的地方政府在扶贫资金使用中被赋予的权力越来越大，承受的压力也越来越大。因此，贫困地区的地方政府对于完成中央政府规定的反贫困任务举足轻重。
贫困地区地方政府的行为目标又如何呢？80年代中期以后，我国贫困地区地方政府由于以下原因，产生了加快本地经济发展的强大动力：①全国进行了财政体制改革和中央与地方事权的调整，地方政府具有了较大的自主权。②市场经济体制在全国范围内逐步确立，计划体制配置资源的作用日益下降。③80年代初期以来，我国东部沿海地区通过大力发展乡镇企业经济获得高速发展、经济实力大大增强，这从外部给了贫困地区地方政府以强大刺激。
在加快经济发展的强大动力下，贫困地区的地方政府自然就将“开发式扶贫”的效率导向原则同地区经济增长战略的选择联系起来。在财政赤字的严峻压力下，贫困地区的地方政府往往倾向于选择以县办工业、乡镇企业为主要支持对象的区域经济增长战略。结果是：“开发式扶贫”成为了“促进区域经济增长的反贫困战略”，进而又演化为“贫困地区的工业投资战略”。
大量的中央扶贫开发资金主要被贫困县地方政府用于工业开发项目，必然决定了反贫困行动不能直接瞄准处于绝对贫困状态的农户。如此，构成了反贫困战略中的第二对矛盾：反贫困对象与反贫困任务的矛盾。
（三）反贫困手段与效率导向原则的矛盾
中国政府的反贫困手段，主要有三方面内容：①从中央到地方建立专门的扶贫开发组织机构；②投入大量的扶贫开发资金；③组织动员社会扶贫。其中，长期保持并不断增加的中央扶贫资金的投入是最关键的手段。三种扶贫手段有一个共同的特征，就是都要依靠政府直接组织、实施或动员，政府成了扶贫开发工作的主体；扶贫开发资金的分配与投放、扶贫开发项目的选择与决定，基本上由各级政府特别是地方政府沿袭传统的计划经济方式进行运作。但是，“开发式扶贫”的效率导向原则又要求扶贫开发资金的使用应该获得最大的经济效益，扶贫开发项目的选择应该能够充分利用贫困地区的比较优势。如果完全依照效率导向原则，即使贫困地区选择了加快工业化的投资战略，也应该从支持以农副产品为原料的加工业项目开始。
在“开发式扶贫”的效率导向原则的指导思想下，政府的反贫困手段在形式上也体现了一定的市场导向的变化。从80年代中期以来，在中央扶贫开发投资中，有一部分资金不再是无偿使用，而改为由银行以利息补贴的形式发放扶贫贷款，这就是一项重要改革。
但是，扶贫信贷资金仍然是由财政贴息，属政策性贷款，这就决定了其仍然带有强烈的行政计划色彩。另一方面，扶贫信贷资金由银行发放，银行又有追求其自身经济效益的行为目标。而贫困地区的广大农户的特征是：第一，缺少担保抵押；第二，从事的农业生产相对周期较长，如果仅仅从事传统农业，效率也不高；第三，规模小，极度分散。这些必然导致贫困农户同工业企业在向银行申请信贷资金项目时处于极为不利的地位，而扶贫贷款的政策性性质与贫困地区地方政府的强有力影响，又会进一步强化扶贫信贷资金向县办工业和乡镇企业投入的倾斜。
二、贫困地区扶贫资金投资效用分析与评价
反贫困战略中有关战略要素间的相互矛盾，决定了我国扶贫资金投入的运行结果，不可避免地会造成扶贫资金使用结构的工业偏向。那么，扶贫资金投入到工业中，究竟对贫困地区的经济增长效果如何？1994年作者和美国斯坦福大学贫困问题研究学者Scott Rozelle、Albert Park等合作发表了一项研究报告（注：参见陈凡、Scott Rozelle、AlbertPark等：《中国贫困地区扶贫投资的效用评价》，载《经济开发论坛》1994年第6期。），这项研究工作选择了位于黄土高原的陕西北部、 秦岭山脉的陕西南部以及该省其它地区共43个贫困县作为样本区。从陕西省43个样本贫困县实证调查材料的分析结果，可以对政府扶贫资金的投资效用作出如下评价：
（1）在80年代中期，刚刚开始进行“开发式扶贫”时， 由于扶贫资金主要投资于农业部门，带来了整个贫困地区经济和农民收入水平较高的增长速度。
（2）即使在80年代后期和90年代初期， 扶贫资金投资方向发生了明显变化，偏向工业以后，凡投资于农业项目的经济效益无论就其对整个贫困地区经济增长贡献还是对农民收入增长的贡献都比投资于工业显著。
（3）投资于农业的扶贫资金无论是种植业项目， 还是非种植业项目都能产生较好的效益。但是，投资于非种植业项目比投资于种植业项目经济效益高两倍。由于非种植业生产即经济作物或养殖业等生产的集约化程度比种植业高，使用的现代农业生产要素及其含量也比种植业高，投资于非种植业项目，实际上是对传统农业进行一定程度的改造，由此说明，扶贫开发投资越是用于引入现代生产要素、促进农业技术革新的项目，产生的经济效益越好。
（4）由于80年代中期， 在大部分贫困县绝对贫困人口占相当大的比重，投资于农业带来的经济增长，与解决大量绝对贫困人口温饱问题并提高其收入相一致。
（5）从样本县的投资情况看， 从事非种植业的农户（实际上大多数为相对贫困农户），迫切需要信贷资金市场的发育，资金是传统农业改造的最大限定因素。
（6）1988年以后至90年代初， 样本县贫困地区由于地方财政压力以及地方政府的工业增长战略偏向，将大量扶贫资金投资于工业项目，整体经济增长速度不仅没有显著提高，反而增长放慢，同时，农村绝对贫困人口数量减少的进度也放慢了。
（7）扶贫开发资金投资于乡镇企业， 对贫困地区工业增长进度有所贡献，也在一定程度上吸收了一部分相对贫困农户的就业，但总体上说经济效益差，结果导致扶贫投资的回收率极低，由此说明，目前这不是一条符合经济发展规律、适合贫困地区比较优势的增长战略。
（8）扶贫资金用于县办工业无论就其价值、效益而言， 还是就其能否增加贫困人口非农就业而言，效果都是最差的。其根本原因：一是所选择的工业项目本身没有比较优势；二是县办工业或是国有或是集体所有，体制落后导致了投资的失败。但是地方政府坚持用大量扶贫资金支持县办工业，只能说明它符合降低财政赤字，增加财政收入，甚至其它非经济因素的目标。
（9）无论是80年代中期还是80年代后期或90年代初期， 中央扶贫资金投放到科技教育、卫生等社会公益服务项目及人力资本开发项目的比例都很低，这证明了政府反贫困战略的实施在这些方面的明显缺陷。
（10）扶贫资金中的一部分也用于土地资源改良（如植树造林）和农业基本建设（如投资修筑梯田等），这些投资属于农业基础设施建设性投资，应该划为政府公益性投资项目。但由于在实际扶贫开发的工作中，将这类投资直接与贫困地区农户的活劳动投入相结合（农户投义务工），影响了农户的收入水平，降低了投资的总收益。
（11）在样本县中，对于交通、通讯和商业等有助于市场经济发展的基础设施投资不足。
三、政府反贫困战略需要进一步调整
中国现行反贫困战略中，效率导向原则与解决温饱任务的矛盾，反贫困对象与反贫困任务的矛盾，反贫困手段与效率导向原则的矛盾等决定了政府扶贫资金、特别是扶贫信贷资金，投资效果在全国范围内出现了一系列严重的低效率问题。
大量的扶贫资金被用于贫困地区的工业项目或乡镇企业的投资，扶贫信贷资金的回收率低、逾期率高，毫无疑问会偏离和影响中央政府设定的解决农村贫困人口温饱问题的反贫困目标。另一方面，大量的扶贫资金投资于贫困地区的工业项目并不能获得较高的工业经济效益，也无助于有效地促进贫困地区的经济增长。
要想改变上述扶贫资金特别是扶贫信贷资金运行与投放过程中出现的既不利于反对绝对贫困任务目标，也不利于贫困地区经济增长目标的一系列严重问题，需要进一步科学地调整政府的反贫困战略。
资源限制与技术停滞决定了传统农业在中国贫困地区经济中处于主导地位。贫困地区的区域性贫困来自于贫困地区三类农户的贫困。贫困地区的第一类农户处于绝对贫困状态中；第二类农户处于边缘贫困状态中，第三类农户的绝大多数处于相对贫困状态中。三类农户的资源配置都处于经济均衡之中，特别是第一类和第二类农户处于传统农业的稳定经济均衡之中，他们都难以依靠自身的力量改变导致其贫困落后的经济均衡条件，这是贫困地区区域性贫困稳定存在的根源。
在贫困地区农户自身不具备能力改变其贫困落后的经济均衡状况，贫困地区依靠工业发展也不可能提供条件改变区域性贫困状态时，缓解与根本消除区域性贫困必须得到中央政府和全社会的外力支持。因此，政府确定的“区域性开发式扶贫”指导思想是完全必要的。最终消除区域性贫困问题的任务在总体上的确同促进贫困地区经济增长的目标是相一致的。
这里关键有两个问题：第一，认识到解决区域性贫困问题与促进贫困地区经济增长的目标从根本上相一致固然重要，更重要的是，要将改造传统农业作为反对区域性贫困与促进贫困地区经济增长的主要方式。换言之，改造传统农业符合当前中国贫困地区经济发展内在规律的必然要求，舍此方法，无论是反贫困还是促进区域经济增长的其它行动都会出现失误。第二，改造传统农业，贫困地区的三类农户在整体上最终都能受益，而且也只有三类农户整体收入水平都得到提高，区域性贫困才会缓解。但是，无庸讳言，在这一反贫困方式下，贫困地区中处于相对贫困状态的第三类农户将受益最大，受益最早；处于边缘贫困状态的第二类农户次之；而处于绝对贫困状态的第一类农户则更次之，这是市场机制配置资源的必然结果。这就向政府和社会提出，在坚持将改造传统农业作为反贫困行动最重要方式的同时，还应该有一系列专门针对农村绝对贫困人口的特殊政策，包括提供社会保障，提供特殊公共工程就业机会和其它社会公共服务等措施，共同构成新型的综合性的反贫困战略。
这里需要进一步分析，我国开展反贫困行动以来长期坚持并始终强调如期完成农村贫困人口温饱的任务。这一任务是要在2000年之前消灭中国农村的绝对贫困。设定这一任务的出发点有人道主义的考虑，因此具有社会性质；规定完成这一任务的时间界限，使这一任务又具有了政治性质。但是，真正从根本上完成这一任务，则必须保证贫困地区的第一类农户不仅要摆脱绝对贫困，而且要摆脱边缘贫困，稳定地实现温饱，这就需要引进现代农业生产要素，引导他们走出传统农业的经济均衡。因此，完成这一任务毫无疑问又具有经济性质。
所以，就完成解决农村绝对贫困人口的温饱任务而言，“区域性开发式扶贫”是在遵循贫困地区经济发展规律的条件下，依据市场配置资源的效率原则，通过发展经济，从根本上消除绝对贫困的反贫困方式。但这还不够，这一任务的社会性质和政治性质还决定了需要其它的如社会保障措施、行政政治措施和公共社会服务等专门扶贫政策。换言之，以改造传统农业为基础的“区域性开发式扶贫”方针，是针对缓解和最终消除中国贫困地区区域性贫困的整体任务而言，具体到反对农村绝对贫困、边缘贫困和相对贫困的不同任务，还应有一系列不同的政策，它们之间相互配合、相互补充、相得益彰，这应该是改革中国反贫困战略的科学出发点。
四、以改造传统农业为基础重新构建反贫困战略
科学地重新构建中国农村的反贫困战略要有三个根本的立足点：一是区域性开发式扶贫的效率原则必须坚持；二是改造传统农业应成为区域性开发式扶贫的核心内容；三是针对农村绝对贫困人口辅之以社会政治方面的专门政策措施。根据这三条原则，针对三类不同贫困农户的特点，现行反贫困战略中的反贫困任务、对象、方式和手段等要素，应该进行相应的调整与改革。
（一）反贫困任务的重新界定
既然当前中国农村区域性贫困中客观上存在着绝对贫困、边缘贫困和相对贫困，那么，农村区域性反贫困的任务就应该也相应地分为三类：反对农村绝对贫困的任务、反对农村边缘贫困任务和反对贫困地区农村相对贫困的任务。中央政府和各有关地方政府在推动和促进反贫困的公共行动中可以有轻重缓急，在现阶段，突出强调反对绝对贫困的任务也是合理的；但要充分认识到这三类反贫困任务都是客观存在，三类贫困的根本成因基本一致，以改造传统农业为基础的缓解和消除三类贫困的方式也基本一致，因此，有关扶贫政策设计既要考虑到重点任务和轻重缓急，也要符合反对区域性贫困的内在特征和三类贫困相互之间的有机联系。
（二）反贫困对象的科学调整
为了缓解与消除区域性贫困，将反贫困对象定位为“区域瞄准”是正确的，但是“区域瞄准”不等于贫困县瞄准。中国贫困地区包括了绝对贫困、边缘贫困和相对贫困，反贫困任务也相应有三类，反贫困战略中完整的反贫困对象就应该是整个中国贫困地区。在实际操作中，也不一定只是按贫困县特别是国定贫困县这种行政建制为对象，而是应该伴随着改造传统农业的任务，更多地以农业资源比较优势为基础的跨地区跨行业项目为对象，关于这一点，世界银行在中国西南三省实施反贫困项目的办法很值得借鉴（注：参见《扶贫政策与规划》第202～232页，经济科学出版社1997年版。）。即使为了完成缓解和消除绝对贫困这一阶段性或专门性的任务，用“贫困县瞄准”的方式也存在很大弊端，因为贫困县并不能囊括我国所有的农村绝对贫困人口，据统计，大约有30%的农村绝对贫困人口不在国定贫困县内，而真正针对解决农村贫困人口温饱问题的项目应该最终实现“贫困户瞄准”或“人口瞄准”，至少在目前要逐步从“贫困县瞄准”过渡到“贫困乡或贫困村瞄准”。
（三）反贫困方式的改革
应该明确将改造贫困地区的传统农业作为反贫困方式的根本内容。这一反贫困方式既有别于“以工业为中心，促进区域经济增长”的反贫困方式，也不同于一般意义上的“满足贫困人口基本生存需求”的反贫困方式，后者更多地在静态上强调了满足绝对贫困人口的基本生活需要和基本生产条件，而没有立足于传统农业的动态改造上。“改造传统农业”的反贫困方式立足于为三类贫困农户从根本上创造摆脱落后经济均衡状态的生产条件，消除他们贫困的经济根源。但是，这一新型反贫困方式在实施过程中，一方面要通过在贫困地区进行基础设施建设和土地资源改良以及科研技术推广和人力资本投资等公共行动，为三类贫困农户共同创造引进现代农业生产要素、促进农业技术变化的条件；另一方面，对三类不同的贫困农户应区别对待，实施不同的改造传统农业的措施。
改造传统农业的反贫困方式并不完全排斥贫困地区的工业发展，而是要在进行传统农业改造的过程中，在不断产生农业剩余的条件下，健康地发展以农副产品为原料的加工业和其它劳动密集型工业以及相应的第三产业。
（四）反贫困手段的改革
以改造传统农业为反贫困主要方式，面对反对农村绝对贫困、边缘贫困和相对贫困的三重任务，我国反贫困手段必须有较大的改革。
1.反贫困主体的变化。反贫困的主体不能仅仅是政府，而应该是在市场经济条件下，构建贫困农户、政府、企业和各种社会团体甚至民间团体共同组成的多元化反贫困主体。
（1）在市场经济条件下，改造贫困地区的传统农业， 就是通过政府反贫困政策和其它有关调控政策的实施，使得贫困地区三类不同农户改变落后的经济均衡状态，从传统农业进入过渡农业乃至开始面向现代农业，在这样的反贫困机制中，贫困农户应该是主动的，而不是被动的。
（2）政府仍然是中国反贫困行动的主要推动者， 政府提供的反贫困投资将是改造传统农业必需的公共投资的最主要来源。政府实施的有关反贫困特殊措施、有关社会保障计划以及支持或组织的公共社会服务，都会对缓解和消除农村绝对贫困甚至边缘贫困产生重要影响。
（3）各商业银行， 特别是农业银行以及一些有实力从事农业投资的企业包括非贫困地区的企业，为了追求利润，在贫困地区投资有关农业综合开发项目，甚至一系列农业生产项目，通过引入现代生产要素，促进农业技术的进步，客观上会起到改造传统农业，推进反贫困行动的效果。
（4）为了消除农村绝对贫困，政府需要采取一系列特殊措施， 包括提供最低生存需要的社会保障。而从事这些工作要逐渐通过“乡村瞄准”过渡到“农户瞄准”和“人口瞄准”，这样的社会任务仅仅依靠政府组织是不可能的，要动员广大社会力量和民间团体、个人，自觉自愿地进入到反贫困公共行动的行列。
2.反贫困机构职能的变化。它既要同以改造传统农业为基础的“区域性开发式扶贫”指导思想相适应，又要同反对三类贫困任务的性质相适应，也要与目前突出解决农村绝对贫困温饱问题的目标相适应。反贫困机构、组织和人员的职能主要应包括以下几个方面内容：
（1）规划、组织论证和确定以改造传统农业为基础、 跨地区跨行业的反贫困公共投资项目，包括基础设施建设、土地资源改良、科学研究与技术推广等；
（2）规划、 组织论证和确定与人力资本开发有关的公益性社会服务项目；
（3）组织与实施针对农村绝对贫困人口的特殊项目， 如提供特殊公共工程就业机会，特殊的生产性项目扶持，组织劳务输出和移民搬迁等；
（4）动员、组织与支持社会力量或民间团体、 个人实施帮助绝对贫困人口的生产性项目；
（5 ）同民政部门一起共同实施对农村绝对贫困人口的社会保障项目；
（6）统计与监测三类不同农民的贫困规模、程度和变动趋势；
（7）为各类银行、企业投资农业开发项目提供信息等有关服务；
（8）为各类科研机构、 技术推广组织和其它有关社会中介组织进入贫困地区市场提供服务。
当然，处于中央政府、地方政府和贫困县政府不同层次的扶贫开发机构，在上述政府扶贫职能中承担的任务是不一样的。必须强调的是，中国西部地区的各省、自治区和全国的各贫困县，由于其发展区域经济的目标同反对区域性贫困目标基本上是一致的，因此，在这些地区，上述职能应该是整个政府经济工作的主要职能，而不仅仅是专门扶贫部门的职能，这些地区的专门扶贫机构的工作应该更多地集中在解决农村绝对贫困任务的特殊政策方面。
3.组织方式的变化。反贫困项目的选择与确定，不能再沿用行政计划组织模式，应针对反贫困公共项目和三类不同贫困农户特殊项目的不同特点，采用不同的组织方式。
一般而言，反区域性贫困的大型公共项目，应该由政府组织实施；中小型公共项目由政府组织，交有关社会中介组织实施。涉及第三类相对贫困农户和第二类边缘贫困农户的生产性项目，一般由市场调节；涉及第一类绝对贫困的农户，凡社会保障性项目，由政府或社会组织共同调节；属农户生产性项目，基本上由市场调节。
4.反贫困投资方式要有较大改革。扶贫贴息贷款，因为主要是支持贫困地区农户的生产性项目，应由政策性贷款改为商业性贷款，逐步由市场调节。“以工代赈”资金涉及大中型反贫困项目，主要由财政支持。“财政发展资金”主要用于人力资本开发、科研与技术推广，土地资源改良和部分基础设施建设投资，应该加大数量和比例，但实施中有些资金应交社会中介组织具体操作。
5.充分发挥市场作用。改造传统农业，要有市场激励制度，因此，既要在贫困地区充分发展产品市场，也要逐步加快发展生产要素市场。贫困地区传统农业改造中关键的因素是促进技术进步，而引进现代生产要素、促进技术进步最主要的手段是获得资本，因此，必须大力发展贫困地区的资本市场、技术市场和信息市场。
由于在这一反贫困战略中，反贫困的主体涉及了农户、政府、社会、企业和中介组织等各个方面。反贫困的项目既包括了公共投资与公共服务，又包括了开发性生产项目，也包括了针对消除绝对贫困任务的特殊扶贫计划，具有强烈的综合性，因此也将这一反贫困战略简称为“新型综合性反贫困战略”。（见图1）。
图1 以改造传统农业为基础的新型综合性反贫困战略模型
五、贫困地区传统农业的改造与反贫困投资政策的改革
（一）贫困地区改造传统农业的基本条件
在确定了以改造传统农业作为促进贫困地区经济增长和缓解与消除区域性贫困的主要方式以后，接下来的问题就是怎样改造传统农业了。根据舒尔茨的理论，改造传统农业的关键是要引进现代生产要素，促进农业技术进步，实现对土地和劳动的替代。
舒尔茨在其传统农业改造的理论中提出了三个方面的内容：第一，建立一套适于传统农业改造的制度；第二，从供给和需求两个方面为引进现代生产要素创造条件；第三，对农民进行人力资本投资。以下，从这三个方面来讨论中国贫困地区进行传统农业改造的基本条件。
1.贫困地区的市场体制建设。舒尔茨提出改造传统农业重要的制度条件是：运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素的价格变动来刺激农民。在这一市场经济制度中，农业的经营单位应该是所有权与经营权合一，能够灵活地适应市场变化的小型家庭农场（注：西奥多·舒尔茨：《改造传统农业》第78页，商务印书馆1987年版。）。
我国农村从80年代初开始实行家庭联产承包责任制，到1993年10月中央宣布土地承包期再延长30年不变，决定了农户户营经济是农业的主要经营方式，也是目前以至今后相当长时期内贫困地区改造传统农业的微观基础。
我国从80年代中期至今的农产品价格和流通体制改革，与90年代以后逐步确定的社会主义市场经济的发展方向，基本上已奠定了市场在我国农村和农业中配置资源的基础地位。即使是在我国的贫困地区，农户的农业开发性项目和一些企业的生产性项目，也应该通过要素市场的发育来解决其投资来源和其它资源配置问题。但是，由于我国贫困地区地理位置隔绝，基础设施落后，市场交易费用高，产品运输成本大，无论其产品市场还是要素市场同全国相比，发育程度都较低。市场的狭小与封闭，严重阻碍着贫困地区农户依据比较优势发展商品生产。因此，投资于交通、通讯等基础设施建设是促进贫困地区市场制度建设的基本条件，也是改造传统农业的一项重要内容，这一部分投资不可能由贫困地区农户或者企业承担，只能由中央政府承担或中央政府与地方政府共同承担。
2.贫困地区现代生产要素的供给。引进现代生产要素，必须具有现代生产要素供给的源泉。现代生产要素是指现代科学和技术以及现代技术物化的投资，如良种、农药、化肥、灌溉设施、储藏设备、农用机械、道路等。现代投资品应该通过要素和产品市场进行资源配置。科学和技术的供给则需要政府组织科研机构研究出适合贫困地区条件、将现代科学技术与我国传统精细农作技术相结合的现代常规农业新技术成果。这些科技成果的供给也需要政府通过非营利企业，如农技推广站等中介组织传递给贫困农户。因此，科研与技术推广投资也主要应该由中央政府承担。
3.贫困农户对现代生产要素的需求和人力资本投资。从需求方面看，要使现代生产要素被接受，一个重要的问题是，必须让使用现代生产要素的贫困农户获得更大的经济效益。这取决于使用现代生产要素以后农户获得的“价格和产量”。由于农业资源的限制，贫困地区农户使用现代生产要素的成本高、效益低。要改变这一状况，一个很重要的前提就是需要逐步改变贫困地区的资源条件，对土地资源进行改良（如水利灌溉设施建设、植树造林等生态环境建设、修筑梯田等），投资于土地资源改良，不可能由贫困农户或企业来承担，也应该主要由政府来承担。
从需求方面看，要使现代生产要素被接受，另一个重要问题是，必须让贫困农户能够学会使用这些现代生产要素。这就需要对贫困地区进行教育、健康等人力资本投资和提供信息等社会化服务。这些投资也主要应该由政府承担。
（二）贫困地区改造传统农业的公共投资优先顺序
为了改造传统农业，政府必须对基础设施、土地改良、科研技术和人力资本等方面进行公共投资，但是贫困地区三类不同的农户对上述公共投资项目的受益程度是不一样的。一般而言，第一类农户和第二类农户由于自给程度高，商品率低，在基础设施投资项目中受益较低，而第三类农户则会在基础设施投资项目中获得比以上两类农户较高的受益。但是，上述三类农户都可以在人力资本投资、土地改良投资和科研技术推广投资等公共投资项目中获益，贫困地区三类农户从政府不同扶贫开发公共投资项目中的获益程度，应该成为政府确定反贫困公共投资顺序的主要参考依据。
1.人力资本投资。主要指对贫困农户和贫困人口的教育和健康投资。教育和健康投资的社会效益在绝大多数发展中国家是非常高的（大致每年都在20%以上），而且这也是提高劳动生产率的最直接的方法。高水平的教育被确认是东亚经济引人注目增长的主要原因（注：参见叶兴庆：《对贫困地区发展面临的挑战和政策的总体评价》，《中国反贫困政策研究论坛报告》（中国贫困问题研究专业委员会）1994年。）。现代生产要素的引入，科研成果的扩散和农业技术变革的最终实现，需要由具备较高科技文化素质、较强接受信息的能力、掌握科学经营管理方法、敢于承担风险及能熟练掌握现代农业技术操作的新型农民来推动。因此，人力资本投资在改造传统农业和反对区域性贫困公共投资项目中占据首要地位。
2.土地改良投资。土地改良投资是提高生产力水平的另一项主要投资项目，由于除劳动力外，土地（以及森林、矿产等其它自然资源）是贫困地区最重要的生产性资产，进行水利灌溉设施、植树造林、修筑梯田等方面的投资，可以改善与提高土地质量和数量，从而提高劳动力的投资收益水平，在土地分配相对平均的情况下，土地质量的改善还能够促进相对公平分配目标的实现。
3.科学研究和技术推广项目投资。科研和技术推广既可以提高资源配置的技术效率也可以提高资源配置的分配效率和经济效率，促进生产可能性边界外移，最终提高总要素生产率，因此是改造传统农业、促进经济增长的重要源泉。
为了加快我国农业现代化过程中的技术变革，有关政策需要作出必要的适应性调整。一是政府必须保证一定的农业科研技术投资水平，以改善农业科研条件。联合国粮农组织（FAO）资料表明，80 年代中期，世界各国农业科研经费平均占农业总产值的比重约为1%，其中， 发达国家为2%；发展中国家为0.5%～0.6%。 而同期我国的农业科研经费（包括农林水气各项事业费、科研三项费用和基建费，只占农业总产值的0.25%左右（注：“中国传统农业向现代农业转变的研究”课题组：《从传统到现代：中国农业转型的研究》，载《农业经济问题》1997年第7 期。）。因此，今后政府应强化对农业研究的支持强度，特别是要把政府对农业科研予以重点投资的做法，通过制度化的方式稳定下来，以增强农业科研成果的供给能力。二是完善农业科研成果的扩散机制，这是促进农业技术变革的迫切需要。要大力发展农业技术推广中介组织和民营科技企业，促进技术产品的市场发育。在实践中，已出现技术推广承包制、技术服务企业化、贸工农一体化经营中技术服务与生产经营有机结合、“产学研”联合等形式，促进了科研成果的扩散，应大力提倡。
4.基础设施投资。基础设施投资也同样能得到较高的社会报酬。它对提高贫困地区生产力水平，减少贫困人口的作用尽管不是直接的，却具有强有力和多方面的作用。事实上，任何使贫困地区与外部经济一体化的努力都将依赖于良好和可靠的基础设施建设。经济的一体化和市场的发育将在降低价格波动和发挥比较优势方面带来一系列的正面效应。
（三）反贫困投资政策的改革
为了保证以改造传统农业为基础的综合性新型反贫困战略顺利实施并获得成功，我国现行的反贫困投资政策应该进行较大程度地改革。
1.通过建立规范的中央财政转移支付制度，稳定保证并逐步增加对贫困地区的反贫困投资支持。缓解与根本消除区域性贫困必须得到政府和全社会的支持。在计划经济向市场经济转轨过程中，各地区已逐渐形成具有独立经济社会利益和独立发展目标的利益主体，我们不能期望发达地区无条件地援助贫困地区，只有中央政府唯一能够在全社会范围内充当调节收入、分配资源、缩小差距的利益调节者。
在实行分税制后，应加快建立规范的中央财政转移支付制度，不断提高中央对贫困地区的财政援助比重，稳定保证并逐步增加对贫困地区的反贫困投资支持。中央财政应将为贫困地区创造与发达地区大体相同的竞争条件，作为其对贫困地区扶持的主要目标，针对贫困地区交通、通讯、能源等基础设施，教育、科技、医疗等公共服务设施非常落后以及农田水利资源条件恶化的状况，由国家将发达地区提交的部分财政收入转投到贫困地区，逐步实现缩小地区间发展差距、促进社会经济整体进步的发展战略目标。
在中央财政财力尚较困难，而贫困地区基础设施和公共服务设施严重短缺、农业资源条件恶化，无法在短期内全部得到缓解的情况下，中央反贫困投资应该优先用于发展那些对贫困地区传统农业改造约束较大的项目，并且尽量发挥国家投资的“种子”货币的作用，引导和吸收贫困地区和外部资金的投入，以加快上述基础设施、公共服务设施以及农业生产条件的改善。
2.加强国家扶贫管理机构在跨地区、跨行业反贫困公共投资项目中的综合规划与统筹安排功能，提高中央反贫困资金的运行效率。以改造传统农业为基础的区域性开发式反贫困项目的选择，必须依据贫困地区的资源生态条件进行综合规划，所以，新型反贫困战略下的反贫困项目规划与实施，应该打破行政建制，具有跨地区的特色。
新型反贫困战略的综合性决定了反贫困项目又是跨部门的，它要求将农业、畜牧业、林业、农产品加工业、基础设施、科研、技术推广、卫生、教育、环境等等很多部门、很多环节都包括在综合反贫困计划之内。
因此，国家扶贫管理机构必须提高其在组织跨地区、跨行业反贫困项目中的综合规划与统筹安排的能力，并提高反贫困资金的运行效率。
3.改革扶贫信贷资金，逐步培育贫困地区农村金融市场。在贫困地区实施改造传统农业的生产性投资项目，能够获得较高的经济效益。为了保证扶贫信贷资金投放在贫困地区的农业开发项目上，应将其从政策性贷款改造为商业性贷款，将扶贫信贷资金从政策性银行划为商业银行管理。
另一方面，应该逐步发育贫困地区农村金融市场，促进贫困地区内外的公司、企业、个人对种植业、养殖业和农副产品加工业进行投资。在贫困地区引进现代生产要素，提高农户技术水平需要的投资总量很大，仅仅依靠政府和商业银行，不能完全满足从根本上改造传统农业的需要，必须逐步探索改革目前国家银行垄断的体制，在法制化规则下，培育其它经济成分的金融组织特别是农民合作金融组织，在贫困地区形成有效率的资本市场和资金运行体制。
4.将我国目前实施的“以工代赈”投资计划改造为公共工程投资项目。国际上通行的公共工程计划（又称“就业计划”）的目标首先是为最贫困者提供就业机会，同时建造一些基础设施。反贫困公共工程计划的理论依据是：劳动力是贫困人口拥有的最大资源，而贫困地区的基础设施又十分落后，如果利用贫困农户的劳动力资源进行基础设施改造，既可以为贫困者提供就业机会，增加其工资收入；同时也可以改善贫困地区长期发展的能力。我国目前实施的“以工代赈”计划，首要目标则是改善贫困地区的基础设施和社会服务。由于不采用国际上通用的提供低工资就业机会的方式，并不具备自动瞄准绝对贫困人口或边缘贫困人口的机制，在实际运行过程中，反而要求贫困地区的农户无偿投工投劳。
因此要改革“以工代赈”项目的投资方式，将为贫困地区农户特别是第一类农户提供特殊就业机会作为首要目标，对农户在这些项目中的投工投劳必须支付报酬，可以低工资的方式吸引最贫困者参与劳动。另外，注意选择劳动密集型的技术在这一反贫困项目中的应用。
5.针对农村绝对贫困人口，实施专门的反贫困投资政策。解决农村绝对贫困人口的温饱问题，是当前最重要的反贫困任务，也是体现社会公平理想的最基本要求。在实施以改造传统农业为基础的区域性开发式反贫困行动中，应该对贫困地区第一类农户采取专门的投资政策，如：提供社会保障，提供特殊的生产性项目支持，组织劳务输出甚至移民搬迁等。这一类项目都应该通过财政转移支付进行专项补助。
总之，在新型综合性反贫困战略下的政府反贫困投资政策，一方面要体现“通过一部分人和一部分地区先富裕起来并带动全国人民和各类地区共同富裕”的社会公平目标。另一方面，在贫困地区内部，既要尊重市场经济下的效率原则，通过改造传统农业，从根本上缓解和消除贫困地区三类农户贫困的经济根源；也要体现人道主义精神，对第一类农户的绝对贫困人口采取特殊的投资政策，保证其最低生存需要的满足，并帮助他们逐渐具备从事基本农业生产的条件。
标签：贫困地区论文; 绝对贫困论文; 传统农业论文; 农村人口论文; 贫困问题论文; 财政扶贫资金论文; 项目分析论文; 项目组织论文; 三农论文; 人口问题论文; 农业发展论文; 经济学论文;