美国新问责时代州教育行政机构 “能力建设”运动的启示
——以田纳西州与肯塔基州为例
毛 丹
(上海师范大学 教育学院，上海 200234)
摘 要： 文章以田纳西州和肯塔基州为案例，分析了在新问责制的背景下，州教育行政机构近年来开展的“能力建设”运动。研究发现，在问责制和标准化考试的压力下，州教育行政机构会改变以往的资源获取模式，同时调整自身的组织文化与组织架构，突出问责、评估与学校支持等功能，建立跨部门的工作小组，加强与地方学区的平等合作关系，使整个机构从一种执行取向的文化向更为灵活、开放、高效的绩效取向的文化转变。
关键词： 美国；州教育行政机构；教育领导力；“能力建设”运动
近年来，美国基础教育的问责体系发生了重要变化，政府与学校之间的关系正变得日益复杂。有研究指出，奥巴马政府时期《每个学生都成功法案》的出台，标志着“州问责制”开始取代“适当年度进步”的“联邦问责制”。[1]“州主导的多元指标问责体系”发展起来，州和学区开始在教育政策制定、学校成果监测、教师质量评估等方面拥有更多的控制权和话语权。[2]在这样的背景下，州教育行政机构开始进行一场“能力建设”运动。本文试以田纳西州和肯塔基州为例，分析在联邦政府强化地方教育问责的情况下，地方教育行政部门所进行的变革。
通过MOSA求解面向广义能耗的调度优化问题的初始解，包括采用随机方式选取子批量的加工批量、工艺路线、工序选择的加工机床、刀具和搬运设备，以及通过先到先服务(First Come First Served, FCFS)规则选取工序选择的夹具和安排子批量在机床上的加工顺序。根据上述方式生成调度方案的初始解R0，并通过广义能耗和完工时间目标函数计算柔性作业车间广义能耗F1(R0)和完工时间F2(R0)。
一、美国州教育行政机构在 K12教育中的角色：历史的演进
州教育行政机构(State Education Agency，简称SEA)是美国州一级的基础教育管理单位。各州对其称呼有所不同，如州教育局(State Education Department)、州教育委员会(State Board of Education)等。该类机构作为一个制度化的组织已经存在超过150年。起初，它的职权范围比较窄，主要任务是收集和公布统计数据。1958年，联邦政府颁布《国防教育法》，开启了联邦政府参与教育发展的新时代。作为联邦政府财政拨款下发的通道，州教育行政机构开始受到更多重视。1965年，美国约翰逊政府颁布了《初等与中等教育法案》，明确提出了州教育行政机构的目标及加强具体的领导力建设要求，并专门拨出了一笔经费用于提升组织能力。在《初等与中等教育法案》的影响下，各州教育行政机构纷纷扩大规模并进行改革。在政策实施的前十年，很多州教育行政机构的工作人员数量增长了两倍甚至三倍，并开始担负起制定教育规划、评估、监管和技术支持等多种职责，州教育行政机构在K12教育中的影响力显著增加。这个时期，新的学校政策不再以“地方-州”为运行的轴心，而变成了“州-联邦”为主要实施行政机构。[3]但值得注意的是，这一时期州教育行政机构扮演的主要角色仍是联邦政府的地方代理人，不管从经费上还是政策取向上都对联邦政府有较强的依赖性。
1981年，里根政府颁布了《教育巩固与改善法案》(Education Consolidation and Improvement Act，简称ECIA)，提出改变联邦-州-地方三者在K-12中的地位和关系，“将对教育政策的控制权从联邦政府转交给州和地方当局。”[4]20世纪八九十年代，随着联邦政府开始逐渐减少在K-12教育中的参与度，州教育行政机构开始在教育监管中承担更大的责任，其工作的重心也从配合联邦政府进行教育拨款、关注教育公平转向关心问责与学校教育质量。
2002年，时任总统的小布什正式签署了《不让一个孩子掉队法案》，根据该法案，州和学区被赋予对学生的学习结果进行监控的职责。[5]在该法案的影响下，州教育行政部门的工作内容相比以往，变得更为庞杂。正如美国研究学会和兰德公司提交给美国教育部的一份调查报告提到的：“州扮演的角色格外重要，它们要为管辖范围内的所有学校和学区制定标准，实施评估，定义适当年度进步(Adequate Yearly Progress，简称AYP)并决定问责目标。”[6]此外，州开始将注意力从高绩效的学校转向低绩效的学校。这一时期，虽然州的工作范围有所扩展，但其自主权仍受到不少限制。州的教育是否达到AYP的目标，终审权仍然归属联邦教育部。[1]
3）落实地方责任。乡镇人民政府是组织开展农村危房改造工作的责任主体，负责本行政区域内危房改造工作的统筹协调、督促指导和负责具体实施。
2015年，奥巴马政府通过了《每个学生都成功法案》，其核心思想就是削弱联邦政府在K-12 中的作用，恢复地方的控制权。根据《每个学生都成功法案》，州和学区拥有比以往更大的自主权，各州可以根据本州发展的实际情况来制订学校教育质量提升计划，而不必再采用统一的“共同核心标准”。[7]有评论认为，“随着联邦政府指导和监督的减少，对州未来教育进行定义和执行的责任将几乎完全落在州教育领导的身上。”[8]《每个学生都成功法案》的签署标志着美国中小学教育问责体系的转变，重启了州主导教育问责运动的“全新尝试”。[2]
经过脱氧乌头碱对照品、脱氧乌头碱浸泡24 h样品和脱氧乌头碱加热720 min样品的对比，可确定脱氧乌头碱在浸泡过程中未发生水解反应，经过加热以后水解生成了4种新成分；准分子离子m/z 588在36 min出峰，为去氧乌头次碱，是脱氧乌头碱C-8位酯键水解的产物；准分子离子m/z 484在32 min出峰，结合乌头碱的加热情况，认为m/z 484离子为去氧乌头原碱；准分子离子m/z 570在54 min出峰，确定其为去氧乌头原碱；离子m/z 466在9 min出峰，确定其为焦去氧乌头原碱，离子m/z 630为脱氧乌头原碱。
二、制度环境的变化与州教育行政部门的应对策略
1.制度环境的变化与州教育行政部门的困境
可以看到，进入21世纪以来，州教育行政部门所面对的制度环境发生了很大变化。在新自由主义的影响下，“问责”“标准”和“效率”等观念开始盛行，并对美国基础教育的制度环境产生了重要影响。无论是联邦层面制定的“共同核心标准”还是各州自行制定的学业标准都试图以定量化的手段来对学校的绩效和产出进行控制，“分数”和“排名”等量化指标正成为美国教育改革的重要对象。马塞尔(Massell D.)等人在对美国9个州的教育改革进行研究之后发现，基于标准化的改革已成为美国教育改革的普遍趋势。[9]
制度环境的转变对州教育行政部门提出了新的挑战。原有的组织结构、文化和行动模式已经无法满足新形势的要求，正如教育领导力协会(Institute for Educational Leadership)的一项研究指出的：“经费不足、人员质量不均、税收体系过时、非理性的政治期望，以及一些过时的执行系统都使得州教育行政机构受到重重束缚。”[10]
目的是出现方程，未知数的表示可以任意。预设是学生能用文字加数字等方式表示出式子。未知部分也可以用任意符号占位。比如：
首先是资源获取模式。传统依靠联邦政府拨款的模式已经无法满足州教育行政机构的日常运行。州教育政策中心(Center on Education Policy，简称CEP)的一项调查显示，有81%的州认为联邦经费的不足在某种程度上影响了他们的政策执行能力，56%的州认为州经费的不足也有同样的影响。[11]正如美国前教育部部长Arne Duncan所说，美国教育进入了一个“新常态”(New Normal)，要“用更少的钱做更多的事”，在财政短缺的情况下提高学校产出和学生成绩。[12]
其次是传统的机构角色与定位需要调整。以往，州教育行政部门的工作主要集中在管理联邦政府资助，提供课程指导和确保各种法案责任的落实等不引人注目的工作。而现在，新的角色要求州教育行政部门采取评估标准、进行评估、强化问责并积极进行改革，这使得州教育行政部门开始站到聚光灯下。[10]如何协调各项任务目标，合理分配资源成为摆在州教育行政机构面前的重要挑战。
本文将以田纳西州与肯塔基州为例，分析州教育行政部门在“能力建设”运动中的具体行动策略。
最后，新的环境还对州与学区的关系提出了新挑战。以往，州教育行政机构主要通过联邦拨款来对学区和学校进行监管，而今后，他们将通过标准化测试、问责体系更深入地参与到学校监管之中。这使得州教育行政机构与学区及地方教育行政机构在教育权的掌控中产生了矛盾。[13]
2.“能力建设”运动的兴起
正如迈耶和罗恩认为的，那些把社会上合法的理性要素整合进其正式结构的组织，能够最大化地保障其合法性，并增强其资源获得和生存能力。[14]新问责时代制度环境的巨变不可避免地会影响到州教育行政机构的组织结构与行动策略。近年来，在美国教育部和州能力和生产力建设中心(Building State Capacity and Productivity Center，简称BSCP )的推动下，一场“能力建设”(Capacity Building)运动席卷全美，越来越多的州教育行政机构开始进行从“执行取向”向“绩效取向”的转变。[15]
青樱一凛，复又低眉顺眼按着位序跪在福晋身后，身后是与她平起平坐的高晞月，一样的浑身缟素，一样的梨花带雨，不胜哀戚。
公共教育重建中心(Center on Reinventing Public Education)的一份研究指出，近年来州的“能力建设”运动主要体现为三种形式：(1)内部渐进式演化：不对组织结构进行大的变革，在现有结构的基础上增加学校提升的职责；(2)增加新的部门，专门负责学区与学校绩效的提升；(3)大幅度重组：对组织结构进行大规模的改造以适应新的角色需要。[16](见表1)可以看出，“能力建设”的主要目标是增强州教育行政部门在学校绩效评估、政策制定等方面的职责。
近年来，州教育行政机构与学区的关系也在不断发生变化，近年来，田纳西州教育局和肯塔基州教育局在处理与地方学区的关系方面主要做了以下3个方面的调整：
表1 新问责时期州教育行政机构组织结构的变化
资料来源：Jochim A. & Murphy P. The Capacity Challenge: What it Takes for State Education Agencies to Support School Improvement[EB/OL]. [2018-07-25] https://www.crpe.org/sites/default/files/pub_capacity%20challenge_dec13_0.pdf
三、州教育行政部门的“能力建设”运动：田纳西州与肯塔基州案例分析
再次，原有的组织结构与人员分配已经无法满足环境的需要。以往的组织结构和组织文化更适应于常规性工作，科层制特色明显，而新的环境要求州教育行政机构的运行更加透明，信息更加公开。此外，随着机构规模的扩张，人才不足成为州教育行政机构的重要问题。据州教育政策中心的调查显示，50个州中有36个州报告说它们缺乏足够的工作人员来执行NCLB的要求，熟悉研究、评估与量化分析的高层次人才尤为缺乏。[11]而州对政府人员薪资和雇佣流程的限制使得州教育行政机构在争取高层次人才方面缺乏竞争力。
田纳西州教育行政机构名为田纳西教育局(Tennessee Department of Education，简称TDOE)，管辖全州141个学区和1791所学校。近年来，田纳西教育局在标准化评估和教师评价方面成为各州的标杆之一，也成为学者研究的一个典型案例。肯塔基州教育行政机构名为肯塔基教育局(Kentucky Department of Education，简称KDE)，管辖全州173个学区和1233所学校。近年来，肯塔基州教育局在组织结构、组织文化、与地方学区关系方面也进行了诸多变革。下面，本文将从资源获取模式、组织目标与结构、外包服务及与地方学区的关系四个方面对这两个州的“能力建设”运动进行介绍。
1. 转变资源获取模式
在教育问责不断强化的情况下，单纯依靠联邦政府和州政府的拨款已无法满足州教育行政机构的运营。因此，转变资源获取模式，积极争取各种外部资源成为州教育行政机构的重要任务。2009年，奥巴马政府发起了“力争上游”(Race to the Top)项目，田纳西州通过激烈竞争最终获得了超过5亿美元的资助。在这些资金的帮助下，田纳西州有效提升了州教育行政机构的领导力。2011年，肯塔基州也在“力争上游”项目中获得了170万美元的资助。此外，2011年2月，肯塔基州还从比尔&梅琳达盖茨基金会获得了100万美元的资助，用于建立州共同核心课程标准、进行课堂教学以及改革学校评估与问责体系。[17]
此外，州教育行政部门还积极通过立法的形式获取各种政治资源和州层面的经费支持。如田纳西州在2010年通过了《领先登顶法案》(First to the Top Act)。根据该法案，田纳西教育局将获得更多的财政支持，该法案还赋予了田纳西教育局直接干预低成就学校、解除数据信息使用的限制、解除地方教育机构工资限制等权限。[18]而肯塔基州2017年通过的1号法案(Kentucky Senate Bill 1 2017)也再次强调了肯塔基教育局在学校问责中扮演的监管作用。[19]这些政策资源为变革的开展提供了合法性支持。
2.进行组织战略和结构的调整
为了应对挑战，田纳西州和肯塔基州都对州教育行政部门进行了重新改造。以往，这两个州的教育行政机构都有着官僚主义、碎片化、缺乏统一目标的缺点，而现在，它们要被改造成一个更为灵活、高效、以提高学生成绩为主要目标的机构.[10]
在新问责时代，评估和数据分析受到更多重视。在专业人才缺乏的情况下，服务外包就成为州教育行政机构提升政策制定、执行能力的重要途径。这些外部智力资源主要包括两种，一是独立的研究机构、第三方评估机构及其聘用的教育专家；二是与教育相关的各类专家和行业代表。外部智力资源一方面减轻了州教育行政机构人员短缺的压力，另一方面可以使研究尤其是政策评估类项目的结果免受内部政治因素的干扰，更具有客观性。
(1)调整部门组织战略，突出问责与评估的地位。近年来，田纳西州教育局逐渐将教育目标集中在四个方面：大学毕业率、学生阅读熟练度、ACT分数和国家教育进步评估排名。肯塔基州则将工作领域和重点聚焦到下一代领导(Next generation leaders)、评估与问责、支持系统及下一代专业人才(Next generation professionals)四大领域。
PDCA循环理论认为管理中的任何工作都可以分为四个阶段：计划阶段（P），实施阶段（D），检查阶段（C）和总结处理阶段（A），这四个阶段紧密衔接，缺一不可，构成一个完整的系统。PDCA循环模式之所以能够应用于创建高校的优良学风，关键在于它的长效性、持续性、循环性和可改进性等优点。
图1 田纳西教育局组织结构图
资料来源：Tennessee Department of Education. Every Student Succeeds Act: Building on Success in Tennessee.[EB/OL]. [2018-07-25] https://ed.gov/admins/lead/account/stateplan17/tncsa2017.pdf
过去几年，肯塔基州教育局也对机构进行了重组和精简，同时，为了将目标集中到提升学校绩效和学生成绩上，肯塔基州教育局新建了两个办公室：下一代学校和学区办公室、下一代专业人才办公室。下一代学校与学区办公室直接与各学校学区联络，使得州教育行政机构与学校的联系更紧密。而下一代专业人才办公室则主要负责教师和校长的专业发展。从2018年的组织架构图来看，肯塔基州教育局又进行了调整，将部门缩减为5个，问责和评估在整个组织架构中占据了非常重要的位置(见图2)。
① 周美彤.浅谈中国流行乐坛的“中国风”现象及意义[D].武汉:沈阳师范大学学报社会科学版165期,2011.
图2 肯塔基教育局组织结构图
资料来源：Kenturky Department of Education. Organizational Chart[EB/OL]. [2018-07-25]https://education.ky.gov/comm/about/SiteAssets/Pages/default/KDE%20CURRENT%20ORGANIZATIONAL%20CHART%20110118%20LEADERSHIP.pdf
(3)在教育行政机构内部建立专门的研究团队，加强部门的研究能力和政策制定水平。2012年，田纳西州教育局成立了一个新的部门——研究与政策办公室，将原本零散分布在各部门的研究工作集中起来，并以政策设计、政策执行评估和政策影响分析为工作重点。办公室的每一位职员对口田纳西州教育局一个实职部门，以“技术支持”的角色参与到该部门的政策决策中去。近几年，该部门完成了数学课程研究、领导力培训评估、同侪教练式教师培训评估等课题，大大提高了政策制定的科学性。[22]
(4)打破部门内部的条块分割，建立灵活的临时工作小组。以往，各州教育行政机构分为负责联邦拨款的“联邦部门”(Federal unit)和负责州内其他教育事务的部门两个部分。前者的薪酬由联邦政府支付，而后者由州支付。这两个部门长期隔绝，冲突比较明显。为了应对形势的变化，肯塔基州建立了若干临时性的工作小组，从各个部门抽调相关人员组成。这种跨部门的工作小组促进了机构内部的沟通，有利于资源的整合和有效使用。
(2)对组织结构和人员进行调整。为了应对问责和标准化评估的要求，田纳西教育局将学校绩效与改进部门放到了更为重要的位置，这个部门的人数达到了115人，占全部职员数的24% (见图1)。[20]田纳西教育局在一份报告中指出，2013年以来的组织结构变革，打破了以往那种以执行联邦政府拨款政策为目标的、经费驱动的、规制性的架构，转变为以学区改进与提升为主要目标的、任务驱动式的架构，部门间割裂的状况也在向跨部门合作转变。[21]
3.服务外包——发展外部智囊
田纳西州和肯塔基州的变革主要有如下4个方面：
方案二：L298N 是一款具有高电压和大电流的全桥驱动IC，可用来驱动两个直流电机或双极步进电机4.5～46V 时可提供2A 额定电流，具有过热时自动关断和电流反馈检测功能，安全可靠；可以直接连接到MCU 的IO 口进行控制；并且具有使能端，方便调节PWM 进行速度控制。L298N 芯片可以驱动两个直流电机[6]，刚好符合我们的驱动要求。
4.重构与地方学区关系
浙江医药高等专科学校药学院在校企办学过程中，充分利用“医药强省”、“健康浙江”、“药品安全示范城市”的建设契机和学院的行业办学背景和宁波市“唯一”的专业特色，将“药品安全”特色战略贯穿于学院的中心工作中，逐步形成学院的办院特色、教育特色、产业特色和管理特色。
(1)加强与地方学区的沟通和合作，并为地方学区提供更多的培训与支持。近年来，田纳西州教育局成立了8个“地区卓越中心”(Centers of Regional Excellence)，用来加强州对学区，尤其是薄弱学区的支持。此外，田纳西州还通过提供培训、建立学区沟通平台、提供数据服务、更新技术平台与工具等措施加强对地方学区的支持。而肯塔基州也开始努力与地方学区及LEA建构一种“合作伙伴模式”(Partnership model)。以往，学区将州教育行政机构看作一个规制性的、自上而下的、僵化的机构，而现在学区更多将州教育行政机构看作帮助他们清除障碍的伙伴。
(2)扩大地方学区的自主权。如田纳西州教育局会给学区提供机会，让它们自己制订战略计划，以提高资源利用的有效性。而肯塔基州改变了原来直接对教师进行管理和服务的做法，变为制定有关教师专业发展、教师评估和学校问责的标准，将教师管理和服务的功能下放到学区。
(3)对于表现欠佳的学校，建立新的州直辖学区(State Run School Districts)进行集中管理。2011年，田纳西州成立了“成就学校学区”(Achievement School District，简称ASD)。所有的“失败学校”——成绩最低的5%的学校或者毕业率低于60%的高中从原有学区分割出来组成新的学区，受田纳西教育局的直接管辖。田纳西州教育局直接任命该学区的领导人，并对该学区的学校有完全的决策权。州将直接负责学区内所有学校的校长和教师的招募、选拔、培训及师生评估等事务。
四、结论与建议
近年来，美国联邦政府颁布了一系列有关K-12教育的法令，旨在提高学校绩效和基础教育的质量。随着问责制的强化，学校要更多地回应国家、地方和市场的要求，而这不可避免地会引起“联邦-州-学区-学校”四者关系的新变化。在这个过程中，州在K-12教育中的作用开始凸显，州教育行政机构由一个执行性的常规机构转变为具有教育改革职能的领导机构。通过对田纳西州和肯塔基州的案例进行分析，可以发现，州教育行政机构应对环境变革的“能力建设”运动主要体现在如下5个方面：
(1)调整原有的资源获取模式，努力拓展外部经费资源，并通过立法等方式保证自己的合法性基础和资源获得；(2)调整职能分工和组织结构，强化问责、绩效管理、评估部门的核心地位，增强机构的研究能力，打破原来的条块分割，建立灵活的临时工作小组以应对复杂的环境要求；(3)服务外包：州教育行政部门积极与第三方机构和相关专家学者合作，将评估和研究类的服务外包，保证了评估过程的科学性和客观性，也使机构本身的任务更为聚焦；(4)对组织文化进行调整，扩大部门的开放性与透明度，倡导更为灵活、高效、平等、沟通的组织文化；(5)调整与地方学区的关系：一方面加强对薄弱学校的直接监控，另一方面改变原有的自上而下的规制性的关系，增强与地方学区的关系，以一种更为平等的方式支持地方学区和学校的变革。
在国际竞争更加激烈的时代，对学校加强问责是一个不可避免的趋势，政府与学校的关系也会因此呈现出不同的特点。在这个过程中，地方教育部门如何进行组织变革，以提高自身的领导力和灵活应变能力，是关系中国未来教育改革成败的重要因素。而对美国州教育行政机构近年来的组织变革进行分析可能会带给我国一些启发：
首先，新的时代和新的改革诉求对地方教育管理部门的领导力提出了新要求，地方教育管理部门在未来将兼具政策执行者和改革推动者的双重角色，这要求他们要不断探索更为开放、透明、高效的决策方式，使机构的角色、组织架构和组织文化与新的改革战略相协调；要打破固化的条块分割状况，通过灵活的组织机制来加强各部门之间的沟通协作；要加强高素质专业人才的招募，提高教育研究能力和数据分析能力，实现以研究为基础的科学决策。
其次，探索新的服务外包模式，积极与第三方教育服务机构和教育智库合作，将一些研究类、评估类工作外包给专业机构专业人员去完成，以减轻政府负担，优化政府人员配置，提高公共服务供给的质量。教育部门的服务外包，如何界定政府与服务供给方的权利和责任，如何对第三方机构进行监管，避免可能出现的负面效应，是未来值得继续研究的重要问题。
第三，建立服务型政府，与学校建立更为平等合作的战略关系。改变自上而下的、规制式的关系，要为学校进行组织变革提供更多支持性的服务，比如为学校领导者之间创造更多的沟通交流平台，加强对校长教师的培训，为学校提供更多信息化技术服务和数据服务等。
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The Capacity Building Movement of State Education Agencies in the U .S .in New Accountability Age —Case Studies of Tennessee and Kentucky
MAO Dan
(College of Education, Shanghai Normal University, Shanghai, 200234)
Abstract: This paper has analyzed “the Capacity Building Movement” of state education agencies under the background of new accountability by case studies of Tennessee and Kentucky. The research has found that, under the pressure of accountability and standardized testing, the state education agencies changed the way they accessed resources. Meanwhile, they changed their organizational structure and culture, and highlighted the function of the department of accountability, evaluation and school support. They also built some trans-department work groups and strengthened the equal partnership with districts and schools. These efforts have made the agencies transform from an execution-oriented culture to a flexible, open, equal and effective performance-oriented culture.
Key words: State Education Agency, educational leadership, capacity building movement
作者简介： 毛 丹，上海师范大学教育学院讲师，上海师范大学国际与比较教育研究院兼职研究人员，博士，主要从事教育管理学与比较教育研究。
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