建立我国社会保险税制的设想，本文主要内容关键词为：税制论文,社会保险论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保险是社会保障制度的基本组成部分，也是我国当前社会保障制度改革的重点。而充足的社会保障基金是社会保险制度落实的物质保证。因此，如何筹措到足够的社会保险基金就成为改革的关键。
一、开征社会保险税的必要性
从目前实行的社会保险筹资制度看，基本上能够满足社会保险基金支出需要，尤其是从1986年开始在全国实行的养老、失业项目的社会统筹，对于均衡企业负担，促进劳动用工制度改革，增强国有企业活力起到了积极作用。但是，也应看到，随着社会主义市场经济发展和社会保险制度“社会一体化”即不分所有制性质、企业隶属关系、职工身份，实行统一的缴费比例和待遇标准，保险费用统一调剂使用目标的确立，现行社会保险筹资方式，特别是两项社会保险统筹工作，正日益暴露出其不适应性，表现在：
（一）社会统筹政策不统一，负担不均矛盾突出
目前社会统筹机制是以行政分工为前提，部门、地区之间从各自工作角度出发制定政策，并且，彼此之间缺少横向联系，实行条块分割、划地为牢的收缴方式，不但造成所有制之分，而且形成地区、行业、职工身份之间差别。以养老保险统筹为例：上海市规定的统筹比例是25.5%，北京市、天津市是18%，河北省是16%；邮电、铁路行业统筹规定是17%；而江苏省内的无锡市为23.5%，仪征市仅为10%；再如，北京市三资企业按16%统筹，而集体企业则为27%，上述这种由各省、市或行业自定政策的方法，极不利于社会劳动力合理流动，并且缺乏公平性。
（二）征收刚性不足，基金筹集比较困难
社会统筹基金的收缴办法是由各地方政府制定，靠行政手段推向社会的，缺乏严格的法律依据和强制手段，企业因缺乏必要的约束，往往不能按规定及时足额上缴社会统筹金，出现统筹基金不能按时到位现象。如1991年，全国有4个省市出现了养老保险基金入不敷出情况，当年赤字1.08亿元。并且拖欠情况也相当严重，目前全国累计拖欠养老保险金在数亿元以上。
（三）社会保险基金管理政企不分，制衡机制不强
目前，社会保险基金管理方式是地方政府制定政策，下级劳动部门具体办征收和支出，政企一体化，缺乏制衡机制。一是保险管理机构办公人员经费从收缴保险基金中按比例提取，这种以收座支、收支一条渠道办法，形成高额管理费开支。据对某市社会保险公司财务分析，1992年提取办公费1076万元，按全年平均人数292人计算，人均管理费3.69万元，这高于政府任何部门人均经费标准。二是保险基金挪用情况严重。据国家审计署统计，目前全国实际挪用养老统筹基金达30亿元，只清还了9亿元，尚差21亿元。其动用部门分别是地方政府及其所属财政和主管部门。
解决上述问题的最好办法是用税收方式替代目前的行政收费方式。因为税收形式组织收入具有强制性、固定性，对克服“软收”有效；开征社会保险税则自然收支两条线，并且税收法律形式可克服政策不统一问题，具体讲：
1.运用税收手段筹集资金是社会保险基金的特点决定。我国的社会保险基金是为保证社会成员在暂时或永久丧失劳动能力及失业时有一定的基本生活保障而建立的，社会成员要取得这部分生活保障，就要在其个人消费资料分配前预先扣除，以建立起一定的公共积累基金。但在目前整个社会生产发展水平较低，国家、企业、个人三方均不富裕的情况下，社会保险基金不可能通过自愿方式筹集。实践证明，用行政手段筹集资金方式阻力也很大，因此，必须通过一定的强制手段来完成。税收采取的是法律手段，具有强制性，与一般行政收费和商业保险不显著区别，可以保证社会保险基金有充足稳定的资金来源。
2.采用税收形式，可使征收税率基本统一，并带动社会保险待遇水平统一，克服了不同地区之间、企业之间、职工个人之间负担不均，待遇有别的弊端；为建立全国统一的社会保险制度创造条件，并对最终打破劳动力要素的地区、单位封锁，促进劳动力在全社会流动提供保障。
3.税收制度作为国家的法律组成部分，易于被社会成员承认或接受，对原不便于过多直接收费的三资企业、个体经营者、农民，亦可名正言顺纳入征税范围，有利于扩大征收范围。
4.以税收方式筹集社会保险基金是国际上通行的做法。自从1935年美国创立并征收社会保险税以来，由于此税种有明确的特定目的，返还性比较强，纳税人乐于缴纳，管理成本比较低，是一个简单的富有效率的税种，所以其它国家纷纷效仿，相继开征了社会保险税并制定了相应的法律制度。据《世界政府财政年鉴1990》所提供的118个国家资料表明：开征社会保险税的国家占其所统计国家总数的68%，包括了除日本以外所有的发达国家和部分发展中国国家，并且发展为一些国家的主体税种之一。
因此，我们认为应当借鉴国际上用税收方式筹集社会保险基金的经验，不失时机地开征社会保险税是十分必要的。
二、开征社会保险税的可行性分析
一个税种的开征必须具备多种因素，其中最主要的有两个：一是要有可靠的税源基础；二是要有充分的征收力量。下面就这两个条件作一分析。
（一）改革开放以来，我国社会生产力全面发展，国民收入增长较快，按汇率法计算，1992年我国人均CNP已达374美元。据世界银行《1990年世界发展》报告，用人均CNP为核心指标考察，人均200美元以下为“贫困型”，300-480美元为“温饱型”，570-2160美元为“小康型”。按此标准计算，我国社会经济发展目前处于“温饱型”之间。
从城镇企业职工收入和城乡居民储蓄存款情况看，1993年职工收入总额已达6350亿元，其中工资总额为4770亿元，工资外收入1580亿元，人均收入4308元。从城乡居民货币结余情况看，1992年，全国城乡储蓄余额11545.4亿元，人均储蓄986.8元。其中城镇居民储蓄8678.1亿元。货币结余是社会成员在满足全年生产和生活需要后的资本剩余，也是反映社会成员生活富裕情况的一个重要指标。
（二）目前国家税务局遍布全国30个省市，机构分布广泛，渗透性强。从街道到乡镇都有税务分支机构，有60万业务熟、素质高的税务干部，另有10万协税人员，他们在多年的税务工作中，积累了丰富的税收征管经验。在管理上，税务部门已开始使用电脑等现代化管理手段，省市级机构基本添置了较大型计算机，基层单位也配备了相当数量的高档微机用于税收稽核，并且形成全国联网。
综上所述，在我国现阶段开征社会保险税已有一定的社会经济基础和税源保证，社会成员个人也有一定承受能力，特别是开征社会保险税后，国家不必设立新的筹资机构，可以最小的行政投入，获得最大效果，我国一些经济较发达地区已作了这方面尝试。温州市从1993年实行“社会一体化”养老保险制度，其养老基金的征集由税务部门承担，收缴率达95%。
三、社会保险税制设计的指导思想和原则
指导思想：根据建立“社会一体化”社会保险模式需要，以现行社会统筹工作为基础，充分考虑我国的具体国情，体现责任共负，风险分担和专税专用特点，尽可能扩大社会保险范围，打破行政区域和所有制限制，用税收法规规范资金来源渠道，确保社会保险基金有稳定、充足的资金来源。
为贯彻上述指导思想，在税制设计时应遵循如下原则：
（一）负担与受益统一原则。开征社会保险税的目的在于，保证劳动者失去正常收入来源后的基本生活需要。为达到这个目的，需要所有企业单位和个人承担纳税义务：同时个人交纳的税额数量与其享受的社会保险待遇水平相匹配。
（二）多方筹资，共同负担原则。我国社会保险制度建设，正面临着诸如人口老化，滞在的失业人口、医疗费急剧上升等诸多压力。这些压力的合力，单纯靠国家和企业是无法承受的，必须增加个人承担份额，以企业和个人缴费为主，国家适当资助。国家行政单位除由公务员本人承担的部分外，均由各级财政集中划拔；各类企事业单位和公司及所属职工应分别负担，以企业负担为主，个人负担小部分；自营业者独立承担义务。
（三）普遍征收，分步实施原则。按照“大多数”法则，社会保险税征收范围应具有广泛的社会性，包括社会上所有劳动者。但考虑目前我国城市与乡村社会经济发展过于悬殊的特点，目前部分社会阶层暂时不能纳入征税范围。课税项目随着条件成熟，由少到多，逐步扩大。
四、我国社会保险税制的框架设计
社会保险税和其它税种一样，由以下几个基本要素构成：
（一）纳税义务人。我国社会保险税的纳税义务人为参加国家统一的社会保险制度的投保人及其所在工作单位。具体包括：各级行政机关、国有企业、城镇集体企业、乡镇集体企业、三资企业、私营企业、科教文卫等各类事业单位以及所属的国家公务员、雇员，企业和公司的职工、自营业者。征税范围暂不把纯粹的农业劳动者包括进来（国营农场的农业工人除外），这是由于我 国农村经济发展过于不平衡，乡镇企业发达地区已步入小康水平，而大部分地区农民仍靠手工工具从事单一的农业生产，生产力水平低，至今还有8000万农业人口处于贫困线以下，对这部分人来说，更重要的问题是脱贫、解决温饱问题。另外，随着农村生活水平条件的改善，人均平均寿命的延长，老龄化问题愈来愈重，若一步到位将农业劳动者统一纳入社会保险范围，贫困地区可能无法及时足额征收，而支出要大幅度增加，其结果不仅使国家背上沉重的包袱，而且极易引起征纳双方矛盾。
（二）课税对象和计税依据。目前国际上通行做法将工资薪金作为社会保险税的课税对象，我国现行的社会统筹制度也是以工资总额为征收依据。考虑到政策的连续性和国际惯例，社会保险税应以纳税义务人的工资支出总额或实际收入为课税对象。具体计税依据：行政事业单位为发给职工的各项帐面工资总额；在职工干部或职工个人以所在单位发给个人的工资，加上具有薪金性质的各种补贴、津贴和有价证券之和扣除减免项目后的余额。自营业者以政府公布的社会工资为计税依据。
（三）税目。社会保险税税目的选择既要参考我国现行社会保险项目范围，又要搞好与现行社会统筹项目的衔接。在开征之初，税目设置不宜地过多，目前主要设置老年退休保险、失业保险、医疗保险3个税目，其它项目如工伤，生育等暂不纳入，应在原有办法基础上通过完善继续实行。在确定的3个项目中，医疗保险是难度最大一项，主要是国家在这方面综合管理还不成熟，难以保证此项工作收支平衡。因此，医疗保险项目可先立法，但暂缓开征，待时机成熟，再行征收。
（四）税率。税率的设计，一般包括税率形式和税率水平两个方面。社会保险税的税率形式，世界各国不尽一致，有的采用比例税率，有的采用全额累进税率。就我国的具体情况而言，我们认为，应本着易于操作、简便适用的方针，实行分项定率、定额税率和比例税率相结合形式。具体讲，就是按照养老、失业、医疗3个项目分别确定税负水平，对各类企事业和职工按比例税率征税，对自营业者可按定额税率征税。由于社会保险税具有专税专用的特点，税率的高低，应以支出需要为依据，征收税额必须大于或等于社会保险基金支出额。老年保险项目税率水平按部分积累确定，为老龄化高峰到来做好资金后备。失业保险根据目前需要按现收现付办法确定。具体公式和税负水平如下：
其中企业和个人之间负担水平，应视工资改革情况具体确定。
全国情况
年度 职工人数 工资总额
支付离退休费
1990 1.4亿人
2688亿元 487.9
1991 1.4亿人
3324亿元 554.4
1992 1.5亿人
3939亿元 614.7
我们将现金储备率规定为2%，将有关数据代入上式：
为此，这们将综合税率定为19%，其中单位负担16%，个人负担3%。这与现行社会统筹，单位及个人负担的统筹金比例大体上相同。不同的是个人负担增加了一个百分点。
以1993年有关数字为例：1993年全国职工总额为4770亿元，职工平均工资为3236元。现假定失业工人在保险期内一般领取基本工资的60%的失业救济金。1993年全国失业率为在职职工的2.6%，人数为420万人。
考虑到随着劳动用工制度改革力度的加大，隐性失业人数的显性化将逐渐增加，所以，将失业保险项目税率定为2%比较适宜。并且由用工单位缴纳。
3.自营者根据国家上一年公布的社会平均工资水平按行业和从 业人员年龄确定几个档次，规定具体税额，由从业人员交纳。
（五）征收管理。社会保险税应实行属地管理原则。由当地税务部门按月计征，年终清缴，以满足经常性支出需要，对国家行政机关负担部分，由同级财政部门统一划拔，归入社会保险基金；对企事业单位实行申报缴纳；对职工个人实行源泉扣除，即职工个人交纳部分，在发薪时由单位统一扣下，并负责缴纳；对自由职业者采取自行申报缴纳制度。
（六）减免税。社会保险有较强的目的性，其税负并不重，因而原则上不允许减税、免税。但考虑到一些特殊情况，为体现合理负担，区别对待原则，国家在立法时可规定一些必须的减免税范围，如家庭人均劳动收入低于贫困线以下的工薪收入；属于财政拨款发的各种津贴和补贴。除此以外，各级税务部门都不得减免税。
五、开征社会保险税亟待解决的问题及建议
（一）开征社会保险税，必须法律先行。我国迄今为止，关于社会保险制度和事业的国家法律几乎是空白，与社会保险的强制性、统一性要求不相适当，应尽快制定关于社会保险的基本法律即《社会保障法》，明确规定社会保险参与者的权利和义务，以及有关部门的职责范围。税务部门以此为依据，负责起草社会保险税法，并送人大审议，以及制定与之配套的实施细则。
（二）建立统一的社会保险管理模式。社会保险事业的社会性和复杂性特点，决定了社会保险管理的高度统一性和权威性。当前应破除条块管理方式，实行收入、管理、给付（或支出）三者相互统一、相互制衡的模式。即在中央设立国务院所属的社会保险部，作为全国社会保险机构最高管理机关。主要职能是研究制定社会保险事业的方针、政策和发展规划，协调地区之间的工作。同时，在地方成立社会保险事业管理局，负责社会保险费和给付和社会保险服务等业务。机构的设置，考虑到先前劳动部门负责的社会保险事务较多，建议以劳动部门为基础，集中计委所属人寿保险股份公司的人员和其它部门相关人员组成。另外，为保证基金的收缴和给付正确合理，应组成以财政部为代表的，结合工会、社会公众代表为成员的社会保险基金监督委员会，审查社会基金预决算，监督基金的作用管理。这样就形成了一个由税务局负责征收，经过财政部门专项预算，交由社会保险事业管理局负责支付的管理模式。
（三）社会保险基金的保值增值。社会保险基金是纳税人的“活命钱”，能否长期保值增值，影响着社会保险制度的成败，也直接影响着社会保险税收的征收规模。目前，这项工作开展的不十分理想，据有关专家测算，全国企业职工社会养老保险统筹基金因通货膨胀因素而造成的损失约10亿元之多。目前，我国已决定实行部分积累式养老保险，社会保险基金的保值增值问题更显突出。我们建议，对保险基金结余部分，在安全性前提下，划出一定比例，委托国家的信托投资公司进行直接投资，以取得较高的收益。