集体土地使用权流转中农民负担摊提办法改革及其评价，本文主要内容关键词为：土地使用权论文,农民负担论文,集体论文,评价论文,办法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村集体土地使用权流转中农民负担摊提办法的改革及其评价
（一）按人头摊提农民负担的办法及其评价
即以乡镇为单位，按全乡（镇）上年人均纯收入的5 %计算统筹费和提留款，再按《条例》规定应承担农民负担的人口平均分摊，由村社或乡镇农经站代收。这种分摊办法简便易行，容易操作。但是极易产生负赋不均、畸重畸轻的现象，这种分摊办法的固有不足之处，就是忽视了人均收入的差距、客观上加重了低收入农户的经济负担，导致户与户、社与社、村与村之间苦乐不均。
（二）按田土摊提农民负担的办法及其评价
以乡镇为计算单位，按上年人均纯收入5%计算提留和统筹款， 再按全乡的田土面积平均分摊到村社和农户，村社或乡镇农经站代收。这种方法不论人口多少、经济收入高低一律以承包的田土面积作为计算提留和统筹的依据，方法简单、容易操作。这种方法的不足之处与第一种方法基本上相同，忽视了人均收入的差异，加剧了低收入农户的负担，还容易造成孬地无人耕种，甚至丢荒。户间收入水平相差悬殊，再加之农村少数个体户、私营企业主的人均收入可能高达万元乃至数万元，而绝大多数农户人均纯收入才几百元，在这种情况下，按全乡人均纯收入的5%计提的提留款、统筹费，本身就不合理， 再加之农业生产（种植业）比较效益低下，如果再按承包的田土面积来计算提留和统筹费，在很大程度上加重了种田农户的负担。对一些把农业作为副业的高收入户来说微不足道，但对绝大多数主要以种植业收入来维持生计和扩大再生产的农户来说，则不堪重负。这种作法，本身也不利于土地承包经营权的流转，势必造成一方面有大量耕地无人耕种（承包），另一方面种田能手在高负赋的前提下，又不敢成规模的承包土地。
在这种作法下，个别地方又实行“两田制”，即将土地划分为口粮田、商品田（经济田），口粮田按人口平分，只承担农业税，商品田相对集中成片，实施租赁经营，以收取的租赁费来承担国家有关税费和提留统筹款。这种方法从理论上讲，一方面可以推动土地规模经营，提高土地经营规模效益，另一方面，在很大程度上可以缓解农民负担的矛盾。但是在实际操作过程中，无法解决负赋不公平的问题，也无法较为准确和科学地确定口粮田和商品田的比重，也不便于土地集中。个别地方实施的“两田制”纯粹只是“动帐不动田”，从帐面上划分某农户承包的耕地中有多少口粮田，有多少商品田，商品田提高承包费用，这些费用一方面用来交纳提留统筹，一方面用来所谓“壮大集体经济”，从很大程度上加重了农民负担。如绵阳市涪城区永兴镇的个别村社的作法前几年曾引起农民的纷纷上访。
（三）按人田摊提农民负担的方法及其评价
它的基本作法是以乡镇为计算单位，按上年人均纯收入的5 %计算提留和统筹。按负担人口和承包耕地面积各占一定的比例（有的地方三七开，有的四六开，有的二八开）分摊到各农户，由村社（或乡镇农经站）代收。这种方法计算较为复杂，人口和耕地各占多大的比例合理很难确定。虽然在一定程度上弥补了上述两种方法的不足，但是没有从根本上解决“公平负担”的问题，也不利于土地承包经营权的流转。
（四）按产业和经济收入摊提农民负担的方法及其评价
国务院《农民承担费用和劳务管理条例》第十二条规定：“村提留和乡统筹费主要按农民从事的产业和经济收入承担”。这种方法的基本作法如下：农民负担以乡镇为计算单位，按上年人均纯收入的5 %计算。负担实行定项限额，总量控制，分业负担，实施农民负担分流。除种田农户外，对兼业农户和从事其他产业的农户试行“兼业兼负”，分流到二、三产业的负担“由粗到细”，逐步到位，种养业之间不试行分流，以利于调整结构，发展多种经营。下面是四川省乐山市五通桥区牛华镇的具体作法。1993年该镇全镇依法审批负担总额为47.7万元，占上年农民人均纯收入的3.3%。农业按承包土地份额分摊，每份地平均16.50元，比上年减少1元，其中人均不足0.3亩地的村社每份地15元。农业承担负担总额为38.5万元，占全镇负担总额的81%。乡镇企业：上年工资总额472.1万元，按总额的1.93%摊提，共计9.13万元， 占全镇负担总额的19%，分摊到企业的逐月从职工工资中扣除。机关自办实体聘用农民工：按乡镇企业办法摊提。交通运输业：汽车、农用、运输用拖拉机按车型每车摊提40～50元。承包租赁加工房：每个摊提50元。承包投产果园：每亩计提10元。交通运输、承包租赁、个体工商户分摊的部分暂未计入当年负担总额， 用于年终抵垫尾欠款和临时需办的公益事业。1994年全镇农民负担总额为57.7万元，其中农业38万元，人均15.4 元，占上年人均纯收入的2%；乡镇企业5.2万元；个体工商户分摊6.5 万元；另有8万元因属教育附加开支，由有子女在校的城镇职工负担。 为了适应负担分流，相应改革了征收办法，除农业税仍由村社（或乡镇农经站）负责征收外，二、三产业分摊负担部分由企业和行业主管部门负责代收，按期交由镇农经站管理。依据《条例》确定开支项目和开支比例，由农经站分别按比例计算到各项目。
乐山市五通桥区牛华镇试行的这种按产业和经济收入摊提农民负担的办法在一定程度上减轻了种田农民原来因“虚收实负”承担的不合理负担，保护了农民的种田积极性，体现了按不同产业和收入合理分摊负担的政策，效果是好的，但是也存在一些问题和困难，一是乡镇企业中的农民职工和城镇职工之间，一者要分摊负担，一者不分摊负担，企业难做工作；二是城镇居民、本镇外出务工经商农民同业人员是否分摊集体提留和乡镇统筹费的问题缺乏相应的政策法规依据，加之经营分散，其收入难以核实；三是一些行业主管部门担心会涉嫌“搭车收费”，不愿代收农民负担。这些困难和问题，必须在实践中逐步加以完善，出台相应的配套政策，才能圆满地解决。
（五）以地租形式摊提农民负担的方法及其评价
土地作为一种生产要素，就其自然特征而言，具有空间的不可移动性。但就其社会经济特征而言，土地则可以流动和转移，即土地所有权和使用权实行分离，其土地使用权可以由一个主体转向另一个主体，这就是我们所说的土地流转。我国农村现在普遍存在的一种形式是土地使用权的流动，即所谓土使用权的租赁等形式。另一种形式是土地所有权的代表者（即村社集体经济组织），出让土地使用权，制订不同收费标准，收取土地出让租金。前者在农村具有一定的典型意义，但与合理分摊农民负担无直接的关系。后者，则无法充分调动种田农民的积极性，一是农民负担以租金的形式收取，加重了种田农民的负担，二是租金的标准如何确定，土地如何分等定级，收费标准由谁来定、如何确定都有待进一步研究。
（六）以税代费摊提农民负担的方法及其评价
国家对农民负担虽然已作了明文规定，但由于现在这种办法是直接向农民敛钱，在缺乏刚性约束的情况下，敛钱频率加大，“搭车”现象严重，各种摊派项目不断增加，数额逐年加码，该收的和不该收的都混于统筹提留款中，一并摊给农民，造成农民负担过重，监督失控，这样不仅农民说不清楚，连许多农村基层干部也说不清哪些该摊哪些不该摊。一些本该由政府负担的社会性公益事业经费也由农民承担。
针对这些问题，不少同志提出了以税代费的改革办法，即用收取农业税附加的办法来筹集农村提留和统筹费。就是以乡镇为单位，按当年农业税总额和前3年统筹提留款平均数为基数， 计算出统筹提留款与农业税的相关比例，再按比例附加于农业税上，在收缴农业税时一并收缴，农业税附加全部返还给乡镇，用于支付提留和统筹，乡村两级分别作出使用预算量入为出地安排开支和兴办公益福利事业。农民交完农业税及其附加后，有权拒绝任何收费和摊派。这样把承包土地的农户应承担的经济义务解决了。为了合理分摊负担，对于务工经商和从事非农产业的农户也可以采用税收附加的办法来解决，即在流转税和所得税上按一定比例附加，收取后，附加部分返还给乡村，用于支付相应的公益福利事业和集体提留。下面是贵州湄潭县的实践。
湄潭县的做法：取消粮食定购、税费折实征收，一定几年不变；以折实征收抵补定购任务，抵补不足部分，由粮食部门参与市场竞争。具体是：（1）租费改税，税费合并。 将村提留和乡统筹费改为农业税地方附加。原农业税正税部分仍为农业税正税，原农业税中地方附加与提留统筹费统称农业税地方附加。按此办法征收，全县农业税地方附加占农业税的比例为38.7%。继续保留农林特产税、耕地占用税、契税等，征收办法不变。（2）稳定征量，长期不变。1994 年新的农业税及农业税地方附加稳定在1993年征收的实物标准上；原农业正税及农业税地方附加不变，按1993年标准向各户折实征收；原提留统筹费部分按1993年征收金额和结算价格折实。除此之外，不得任意增加提留统筹费项目，也不得增减提取比例。向农户征收总额一经确定，一定多年不变。 （3）人地分帐，合理计税。在新的农业税构成中，原农业税及村提留属地租、地税性质，按田亩征收；而乡统筹费中的教育费附加、民兵训练、优抚、计划生育、修建道路等属社会保障、公共福利及义务教育之列，则按人口分担。（4）合理结算，建立基金。 农业税及地方附加按实物统一收取后，征收部门与农户不存在现金结算关系，由粮食部门与乡（镇）财政统一结算，农业税正税部分中的提留统筹费部分按上缴国家财政，农业税地方附加交乡（镇）财政。农业税附加部分中间价（高于农业正税结算价，低于市场价）结算。结算形成的差价，除原农业税结算差价用于建立粮食风险基金外，由农业税地方附加折实征收形成的结算差价，其支出使用后形成的结余资金建立“农业税附加基金”，以丰补歉。
这种以税代费摊提农民负担的办法，保证了国家粮源，稳定了合同内的农民负担。但也存在着一些局限性。一是农民承担的社会负担难以控制。二是税赋公平原则难以体现。三是提留统筹费集体资金难以用于集体。四是农民承担的义务工和积累工未能体现。
税费合一能够较好地解决农民负担水平和分流问题，但从各地实践来看都是采用征实。农业税附加若征实，不但价格难以合理确定，操作也比较复杂，而且要增加收、储、运、晒和管理等许多方面的投入，还会出现自然损耗，一方面增加税款成本，另一方面可能出现附加税收款流失，况且还有个价值转换即实物转换成货币的问题难以解决，由此可见，农业税附加应改由征收实物为征收货币、这样既符合社会主义市场运行的一般规律，又可降低税收成本，便于操作，减少许多麻烦。
二、对六种摊提办法的综述
通过上述分析，我们可以看出：前三种方法，简便易行，便于操作，也是我们广大农村目前普遍采用的方法。但这三种方法无法解决公平税赋和种田农户负担过重的问题。第四种方法和第六种方法是目前正在进行实践试验的方法，只要有相应的配套政策和措施出台，是从根本上解决农民负担问题的有效办法。第五种办法不切合我国的国情，目前广泛推行土地使用权的流动、收取的土地使用费（或租金）绝大部分是由一个土地使用者交给另一个土地使用者，而作为土地所有者的农村集体经济组织收益不大，也就谈不上农民负担分摊问题。
以上各种办法均局限于解决农村集体提留和统筹费的分摊和提取，至于其他社会负担诸如各种行政事业性费以及集资摊派和罚款等，都需要国家制订相应的减免政策、法规来解决，必须坚持“标本兼治”的指导思想才能逐步理顺、规范涉及农民负担的一切经济行为。
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