中日学者关于新城市化的对话--城乡一体化的艰难进程_农民论文

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      主持人：加藤弘之(日本神户大学经济学研究科教授，经济学博士)

      城市化是实现“中国梦”所不可或缺的目标。在城市化进程顺利发展的情况下，根据预测至2030年，中国的城市人口将超过10亿。也就意味着在中国出现10亿消费者，在衣食住等各个方面创造巨大的消费需求，并且通过第三产业的发展而创造出新的雇佣需求也值得期待。抱着对城市化带来的无限可能性的关注，获得诺贝尔经济学奖的美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨(Joseph E.Stiglitz)如是说：“对于人类在21世纪的发展而言，最关键的两个要素一个是美国的技术革新，另一个则是中国的城市化”。

      斯蒂格利茨的描述绝不夸张。因为中国的城市化有极大的可能会成为带动全球规模的经济成长的原动力。但是，在城市化的过程中需要解决的课题也不在少数。目前中国正在面对的课题主要有以下所列举的三个。

      第一，扎扎实实地进行农民工的市民化。农民工即使长年居住在城市并在城市工作就业却依旧在户籍上与拥有城市户口的市民区分，并被排除在了医疗、教育、养老金等社会保障体系之外。至2010年，占中国城市人口的百分之三十的2亿人口拥有的都是农村户口。为了消除因户籍制度造成的区别对待，实现农民工的市民化，户籍制度的改革以及与其相关的社会保障制度的调整和完善也是必不可缺的。

      第二，如何有效地活用相对稀少的土地资源。所谓城市化不过是将农村的外貌改造成都市的过程。在改造的过程中，农业用地的非农业转用该如何开展，集中脱离农业的农民所保有的农业用地进行规模经营的方式要怎样推进，都是重要的关键点。地方政府独占土地供给的现行开发模式下“鬼城”的问题频现。在有效地活用土地方面，需要符合地域实际情况的土地交易市场的形成。

      第三，负责行政服务的地方政府的机能强化。对于目前的地方政府而言，相对于提供公共服务，他们更着力于地域产业的振兴和发展。然而，随着城市化的发展，今后的公共服务和政府职能必须得到完善和转换。“软件”方面尤为重要，即指整合细致入微的行政服务相关的制度、法规，以及有效地强化这些行政机关组织，并提高公务员的素质等诸多方面。

      以上的三个课题，不论哪一个都不是可以简单解决的。中国政府于2014年3月提出了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确了城市化的发展方向。今后，中国的城市化将如何开展，又将出现哪些需要解决的课题，第二次世界大战后，在经济高速成长的环境下高速实现城市化的日本的经验，将带给中国怎样的教训和启发。2014年12月31日，在神户大学举办了“以中国城市化为焦点的国际合作交流”学术会议，与会的学者们进行了积极地探讨。因此，在这次专栏里发表的三篇论文都是以此次研讨交流会上的报告和发言为基础进行了修改编辑。这些论文从不同的角度对前文提出的三个课题进行了阐述，并在政策方面提出了宝贵的建议。

       城乡一体化的艰难前行

      新型城市化的主题是农民的市民化和城乡一体化。新型城市化不仅意味着城市建设，还意味着打破城乡二元结构，进而消除农民和市民的差别。比如，在现行户籍制度下，在城市就业的农民工，不仅工资很低，而且还在医疗、养老、子女教育、失业等问题上受到不公平的对待，这是现行的户籍制度对他们身份的歧视造成的。那么，结束现行户籍制度，建立城乡统一的户籍制度不是更好吗？当然，中国政府已经认识到现行户籍制度的弊害，并正在不断地完善和改革户籍制度，但是，二元结构的户籍制度依然继续存在。

      为什么还存在这个不合理的制度呢？中国略有30年的计划经济体制的历史，而且很多改革措施是有党和政府来推行的。对外国人来看，中国政府有推广改革的权威性，却没有政治上的障碍(共产党是执政党)，所以国外有观点认为，在改革城乡二元结构上，通过完善法律法规来促进城乡一体化相对容易。但是实际上这个改革的难度很高，那么这改革的困难在哪里？基于此，本文聚焦于城乡二元制度结构的改革，以局外人的角度考察城乡一体化的问题，尤其是城乡二元结构改革困境的原因。本文认为城乡一体化的难点在于调整农民的利益，其利益调整不能由政府来决定，而应该由市场来解决。

      在结构上，本文首先简要地说明城市农村二元化构造，接着描述现行户口和土地制度改革的现况，然后得出结论，即城乡一体化的难点在于调整农民的利益，这种调整是只有市场化改革才能解决的问题。

      一、城乡二元结构

      (一)城市和农村的二元结构

      在制度上，中国的城市和农村是二元化结构，这并非中国所独有。表1简单地描述了中国城乡户口和土地的二元结构。

      

      城乡二元结构主要由户籍制度和土地制度构成。户籍制度是指在城市出生人口持有城市户口(非农业户口)，在农村出生的人持有农村户口(农业户口)。①这种制度导致了产业和地域的分割。农业和非农业户口导致了农业和其他产业的人为区分，而人口则被分割成从事农业人口和非从事农业的人口，进而产生了城市户口和农村户口的地域差别，阻碍了人口从农村向城市的转移。

      当然，城乡二元结构的存在有其合理性。户籍制度确保了农业人口从事农业生产；户籍制度防止在工业化过程中发生盲目劳动转移，换言之，它防止了城市贫民窟问题的产生。许多发展中国家为城市中大量的贫民窟问题而苦恼。中国却在没有贫民窟存在的情况下，有力地推进了工业化，这是中国户籍制度的积极作用的体现。

      改革开放以来，虽然户籍制度没有发生根本松动的情况下，市场化、工业化推动了人口开始在产业和地区间流动。农民被城市企业吸纳，农业人口从农业流动到了工业(离土不离乡)，内陆的农民去沿海打工赚钱(离土又离乡)，作为农民工在外资企业打工，不仅支撑起中国的物美价廉的制造业的发展，而且还支撑着中国的制造业的出口。

      在城乡二元土地结构中，城市的土地归国有，农村的属于集体所有，所以，城市的土地开发相对容易，而集体所有的农村土地的统一开发建设，需要得到集体土地上的所有农民共同同意，否则，就不能进行。

      (二)制度所附带的利益

      本文用图1简略地表示城乡二元制度所附带的问题。②城市居民受雇于国有企业，由单位制中的“从摇篮到坟墓”单位所保障。20世纪90年代国有企业的改革以来，除生产部门以外，教育等公共服务和医疗等部门的社会保障均已社会化，但是城市居民依旧享有更多的公共服务和社会保障。

      

      图1 制度所附带的问题

      一方面，农村的土地曾经是支持农民生活的保障。县乡等基层政府虽然提供了教育、医疗等公共服务，但是由于其财力不足不能为农民提供完善的公共服务。因此，土地才是农民生活的保障。改革开放以来，政府给予了农民承包经营权。土地虽然是集体的，但是，农民可以自主处置超过完成国家计划以外的粮食，农民从土地承包中的收益得到认可。

      另一方面，作为农民工在城市从事生产、建设活动的进城农民，虽然他们在城市里生活和工作，但是却无法享受到城市政府提供的公共服务。譬如，他们在城市失业后享受不到失业保险，就算是在工作中受伤也得不到应有的保障，当然也得不到养老金。另外，虽然农民工支撑着城市的经济活动，但是，他们的子女在城市的教育权却得不到保障。

      二、新型城市化改革的内容

      2014年3月中共中央和国务院印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》。在此，本文以国家新型城市化规划中的劳动、土地，资本等生产要素为焦点，解释新型城镇化政策。③

      (一)劳动：从户籍制度到居住证制度管理

      农民工的城市定居政策(第六章)是新型城市化的支柱。李克强总理在2014年3月的全国人民代表大会的政府报告中，郑重宣告解决“三个一亿人”的问题。即要促进约一亿农业转移人口落户城镇，改造约一亿人口居住的城镇棚户区和城中区，还有引导约一亿人在中西部地区的就近城镇化。④在中国，约有2亿农民工及其家人居住在城市，这部分农民工的城市定居政策正是此次城市化政策的重点。

      中央政府根据城市规模改变落户条件的方针。具体内容如下：全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放人口在50万～100万的中等城市落户限制，合理确定人口100万至300万的大城市落户条件，严格控制人口规模500万以上的特大城市人口。⑤

      进入2000年以来向小城镇和小城市转移的人口逐步减少，向大城市转移的人口正逐年增加。⑥鉴于大城市的交通和住宅等问题，原定的方针逐渐变为严格控制大城市人口的落户条件，而城市规模越小落户越自由。

      在居住证管理制度下，外来人口的居住年数和基本公共服务直接相关(第七章)。到2014年年底一直在城市工作和生活的农民工的随迁子女仍然没有教育、医疗卫生服务等社会保障，譬如，在上海这个对农民工落户仍有严格限制的特大城市，外来人口要根据他们对城市的贡献(居住年数、学历和工作经历、住房保有等)，享受不同的公共服务(子女教育、医疗、养老金等社会保障)。⑦

      (二)土地的流动化

      土地供应是中国的城市化的瓶颈。随着城市郊农村的农地转变为宅基地和工业用地，农地逐步减少。为了维持粮食生产，中国政府严格管控着18亿亩农地保护的底线(又称耕地红线)。另外，城市的国有土地和农村的集体所有土地呈现出二元土地制度。在城市化过程中，就土地需求和供给的均衡的问题，国务院提出了土地管理的方针(第二十四章)：严格控制新增城市建设用地的规模，即有效利用存量土地，探索如何将城市建设用地的规模与农业人口市民化的规模衔接起来。

      在农村，土地承包经营权问题是土地管理制度的重点。土地承包经营主要涉及土地使用权的登记，保护农民的土地承包经营权，也就是承认农民承包地的占有、使用、收益、转让、经营和抵押等。然而，农村集体土地的转让、租赁、股份化等经营是保证农村集体土地和国有土地具有同样的权利和价格的关键。同时，设置农村产权交易所，公开农村财产权，公正、规范地交易。在强化农地保护制度建设上，地方各级政府干部应该承担起农田保护目标责任制，并将其纳入到干部的考核内容中。

      (三)资本：农民市民化和财政转移

      长期以来中国的城市化所需资金主要来自于政府投资。但是，由于地方政府财政的脆弱性与城市基础设施建设资金需求的高涨，土地开发成为地方政府城市建设资金的主要来源。地方政府主要从农村廉价获得土地再高价出售，并采取以基础设施为担保获得银行融资的办法进行土地开发。⑧但是，2014年的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》并不依靠土地开发形式融资，而是探索多元化资金筹措方式(第二十五章)。首先，以财政转移制度为方针。作为财政转移的前提，财政转移规模和农民市民化的规模挂钩。地方政府提供城市基本公共服务，中央政府和省政府以常住人口为基础进行财政转移。其次，为巩固地方财政基础，试点征收房产税；加快资源税改革，积极推进费改税改革，逐步扩大资源税征收范围。需要强调的是，这次改革最大的亮点是允许地方政府发行债券。为了防止乱发债券，国务院制定法律，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度。

      劳动、土地、资本等生产要素改革的共同之处是土地和资本的供给与落户城市的农业人口规模挂钩，即以居住证为中心的管理制度是新型城市化的关键(第二十三章)。这一改革的目标是推进城乡一体化(第二十章)，即不论户口，同职同薪，统一劳动力市场。另外，打破城乡界限和户籍制度对生产要素自由流动的束缚，而公平地供给基本公共服务。在城市建设用地上，无论是国有土地(城市)还是集体土地(农村)，应该让市场统一的定价。时下，土地权利虽然划分为使用权(城市)和承包权(乡村)，但是，或许随着城市化的推进，土地使用权会变得更为公平。

      三、城乡一体化改革的难点

      (一)新型城市化的积极评价

      第一，新型城市化旨在把打破城乡二元结构，实现城乡一体化。城乡二元的户籍制度和土地制度，曾是计划经济不可或缺的制度。国家对人口和土地实行分类管理，对城市的工业和农村的农业实施不同的计划经济政策。但是，中国的市场经济改革已有35年的历史，城乡二元结构与新型城镇化的要求相悖，改革户籍制度和土地制度的改革显得十分迫切。

      第二，新型城市化提出了更加充实的农村社会保障政策。对农民来说，由于公共服务不足，土地发挥着社会保障的作用。由于城乡二元社会保障制度，农民不愿意放弃土地。目前，中国把农业产业化作为新型城市化的目标之一，我们期待此次土地制度改革对农地集约化和农业的产业化的绩效。⑨

      (二)城乡一体化的难题

      同样，新型城市化也存在问题。第一，虽然建立城乡统一的户口登记制度，实施居住证制度，可以消除二元户籍管理结构，但是，积分落户的居住证制度认为不同居民的“含金量”(实际可享受到的公共服务的数量)不同，城市政府根据居民对城市经济发展、财政收入的贡献为标准进行差异化对待。⑩高学历、高技能、高工资、有住所的成功农民和没有学历、从事单纯劳动、又买不起房子、不交社保费的农民工会得到不同的待遇。但是，对于城市政府而言，城乡一体化的户籍管理制度只是农民移居管理政策从户口到居住证的变化而已。

      第二，居住在城市没有积分也享受不到城市公共服务的农民，没有退出农村的耕地和宅基地的激励机制。把自己的承包地租给别人，或者每年从政府那里得到承包耕地的“粮食补贴(粮食生产费补贴)”是养老的保障之一。另外，统筹城乡基本公共服务需要巨额资金，中央政府和地方政府有那么多的财力用于这方面的支出吗？(11)

      (三)利益分配的难题

      新型城市化的最大问题是在集体所有土地形成的农村和农民的利益的分配问题。这里仅以北京市正处于开发试点的北坞村和大望京村为例，考察中国的城市化过程中的利益分配问题。(12)北坞村位于北京海淀区四季青镇北部的一个城中村，一个农业户口一千多户的小村流动人口达到2万人以上。作为北京城乡结合部综合配套改革试验的第一个试点村，北坞村实施的是就地城市化改造模式，对有本地户口的农民采用宅基地置换高层公寓的方式进行安置，对于农民的出租房政府给予现金补偿(即“宅基地腾退上楼、地上物腾退补偿”)。另一方面，向农民提供就业机会，如社区的保洁员、保安、公共设施维护员等。另外，向在企业工作的农民工与城市居民提供同样社会保障，同时，政府还预留集体产业项目用地，以解决农民的后续发展问题。

      大望京村位于北京的东北，是北京国际机场高速公路沿线的一个村庄。不同于北坞村的就地城市化模式，这里采取异地搬迁改造的城市化模式，村集体建设用地转为国有建设用地，搬迁腾退后的土地进入政府土地储备中心进行交易，经过挂牌、招投标获得土地出让金，土地出让金用于建设新的大望京街和农民社会保障的资金。然后，村集体还获得了商务区的部分产权，委托相关机构进行商业化运营，收益在村民之间按股份分配。

      表面上，中国的城中村改造方式和《日本都市再开发法》的方式相同。用农村宅基地的产权交换新房子的产权(按每人平均50平方米计算)。通过再开发得到的土地利益，除了分配给开发商外，还作为社会保障资金补偿给农民。

      与日本最大的不同之处是集体资产的分配。村里的集体企业和村集体的土地创造的利润如何分配是制度改革的难题。最大问题是，如果不采用股份制的企业的形式，那么就很难分清谁是企业所有者，当企业搬迁时，企业资产的处置和新工厂的建设费用等问题就很难解决。

      廉租房的收益分配也是一个大问题。虽然在新农村开发建设过程中，政府已经向低收入者提供廉租房，并向农民收取房租，但是这笔收入如何分配，目前并不明确。

      城乡一体化为什么艰难前行？那是因为依据城乡二元土地制度和户籍制度产生的利益分配难。在农村，即便享受不到公共服务却拥有土地。在发达的沿海地区，集体所有土地上建造了住宅(小产权)、工厂和商城。尽管实际上它们已经城市化了，但是如果不考虑集体所有土地产生的利益问题，就实行土地国有化政策，那必然招致混乱与冲突。

      另外，在城市工作的农民工卖掉农村的土地，在城市交纳高额的社会保障费，对他们来说，这并不是最优的选择。城市居民子女教育并不成问题，而对外来务工人员而言，只有让其随迁子女在城市受教育时，放弃农村土地和户口转换为城市户口，才是划算的。2014年7月31日的中央电视台“新闻1+1”中，中国社会科学院的调查显示80后农民中有八成不想转换为具有城市户口的市民。对农民而言，土地意味着很大利益，这是不争的事实。

      新型城镇化的主题是“农民市民化”。虽然当下农民不愿做市民，但是城乡一体化逐步向前迈进。2014年7月底，国务院提出把1亿农民的城市化作为新型城市化的目标，地方政府可能会把目标变为“指标”，从而导致新型城镇化演变为计划性的城市化政策。自上而下的政府主导的城市化也许会取得或已经取得了不小的成就，(13)然而，农民能够接受的“以人为本”的新型城市化存在着诸多问题。

      那么，如何实现城乡一体化呢？笔者认为政府计划式的城市化越来越难推进，只有采取市场化模式，新型城市化才能解决所遇到的问题。四川进行的农村土地确权是符合时代要求的，(14)不论是国有土地和集体土地的交易，市场交易才是最优的。同时，解除严格控制大城市人口的政策，政府只提供城市的住宅建设和公共服务会减少财政负担。在新型城镇化中最重要的是政府不能越位。

      注：本文的中文版在修改过程中得到了张丙宣老师的帮助，在此表示感谢！

      ①在行政区划上，县是广域性建制单位，履行对农村的管理的职能。但是，县城是城市，履行公共服务的职能，所以，县城的人口是非农户口。

      ②资料来源：作者自制。

      ③岡本信広：《〈国家新型都市化計画〉を労働，土地，資本から読み解く》，载《東亜》2014年7月号，第565卷，第4-5页。

      ④汪同三：政府工作报告解读：解决“三个一亿人”问题生动阐释新型城镇化，人民网(http://lianghui.people.com.cn/2014npc/n/2014/0305/c376722-24536388.html)2014年3月5日。

      ⑤详情在2014年7月颁发的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

      ⑥小原江里香：《2000年代の中国の人口移動-第六回全国センサスの集計デ一タを利用して》，载鈴木隆、田中周編：《転换期中国の政治と社会集団》，早稲田現代中国研究叢書2，国際書院，2013版，第67-92页。

      ⑦厳善平：《中国における戸籍制度改革と農民工の市民化-上海の事例分析を中心に》，载《東亜》，2014年5月号，第563卷，第76-84页；厳善平：《户籍制度改革与农民工的市民化问题研究》，“新型城镇化与中国经济社会动态”国际学术研讨会，神户大学，2014年12月13日。

      ⑧梶谷懷：《土地政策-農村の開発と地方政府》，中兼和津次編：《中国経済はどう变わつたか-改革開放以後の経済制度と政策を評価する》，国際書院2014年，第149-176页。

      ⑨丁延武：《成都试验区农村土地产权制度改革的主要创新与发展展望》，“新型城镇化与中国经济社会动态”，国际学术研讨会，神户大学，2014年12月13日。

      ⑩厳善平：《户籍制度改革与农民工的市民化问题研究》，“新型城镇化与中国经济社会动态”国际学术研讨会，神户大学，2014年12月13日。

      (11)根据作者的计算，城镇化的费用政府只可能负担三分之一(参见岡本信広：《新型都市化政策の評価-中国は都市化の費用をまかなえるのか？》，载《東亜》2014年11月号，第569卷，第32-53页)。

      (12)冯晓英：《北京“城中村”改造的調查与思考》第69回，中国改革国际论坛会议论文，中国改革网，(http://www.chinareform.org.cn/forum/crf/69/paper/201008/t20100804_39040.htm，2010年8月4日)；冯晓英：《北京重点村城市化建设的实践反思》，载《北京社会科学》2013年第6期，第56-62页。

      (13)张丙宣：《浙江省新型城镇化模式研究》，“新型城镇化与中国经济社会动态”国际学术研讨会，神户大学，2014年12月13日。

      (14)丁延武：《成都试验区农村土地产权制度改革的主要创新与发展展望》，“新型城镇化与中国经济社会动态”，国际学术研讨会，神户大学，2014年12月13日。

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