创新农民补贴方式，破解“三农”问题，本文主要内容关键词为：三农论文,农民论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，农业和农村工作已成为我国新一届政府工作的重中之重，以减负和补贴为重点的改革取向也非常明确。温家宝总理在农村税费改革工作会议上明确指出，农村改革要加大对粮食主产区的支持力度，中央和省两级财政的转移支付，重点向农业主产区特别是粮食主产区种地农民倾斜。这表明，破解“三农”问题既要减负，也要补贴，但重点应该放在农民补贴方式的创新上，并逐步加大对农民的补贴力度。这是新一届政府破解“三农问题”的新思路。
一、现有农民补贴方式的主要局限
目前，中国对农业和农民的补贴方式主要有价格补贴、良种补贴、退耕还林补贴，一些地区已开始按照计税或种粮面积，探索以抵扣农业税的方式对农民进行直接补贴。总体政策取向是由流通环节补贴向生产环节补贴转型，由间接补贴向直接补贴转型，政策效率有了明显提高，但从上述补贴方式的实践结果看，都不同程度地存在一定的局限性。
价格补贴是中国过去支持农业发展的核心政策，是典型的间接补贴，实际上主要是对流通环节补贴。实践证明政策效率不理想，而且WTO规则也不允许继续实施，随着我国农村政策与国际接轨，在加入WTO过渡期结束后这一政策将不得不退出历史舞台。
良种补贴、退耕还林补贴，是对生产环节的补贴，对调整产品结构和区域布局的成效是明显的，却只适用于特定地区，不具备普遍推广价值，而且属于间接补贴范畴。
按照计税或种粮面积以抵扣农业税的方式对农民进行直接补贴，虽然不存在政策障碍，但政策实施的结果有三种可能：一是进一步增强农民对土地的依赖，固化农民与土地的关系，不利于扩大土地经营规模和农业的现代化，不利于城镇化的推进。这与中国现阶段统筹城乡发展，加快城镇化进程的时代要求和政策取向是背道而驰的。二是计税或种粮面积难以准确统计，政策实施难度大，不确定因素较多，政策效率难以提高。三是有限的财力难以改变农业比较效益过低的格局，补贴的力度可能难以达到预期政策目标。四是可能进一步刺激粮食生产，出现谷贱伤农，不利于提高农民收入的局面。显然，在中国粮食生产自给有余，供求关系已发生实质性变化的新阶段，采取向生产环节补贴可能与政策目标适得其反。
二、对农民进行直接补贴的最佳政策选择
创新农民补贴方式，逐步加大对农民直接补贴的力度，是中国农村政策的重大调整，是在中国农村经济发展和市场取向改革进入新阶段后采取的一项正确决策，是政府支持农业发展、保护农民利益方式方法的重大调整。但要确保创新农民补贴方式改革的成功，必须对形势有正确的判断，必须寻求对农民进行直接补贴的最佳政策形式。
政策目标决定政策选择。选择将对农民的直接补贴主要用于建立农村社会养老保险制度，主要是基于以下四个方面的原因：
一是更有利于实现农村改革的政策目标。目前中国农村经济已经发展到了一个新阶段，粮食生产技术、生产能力有了大幅度提高，粮食市场已经由供不应求转变为供大于求，粮食安全有了切实保障。在这样一个新阶段，农村政策的重点不应该再是从生产环节扶持保护农业和粮食生产发展，而应根据形势的深刻变化，以直接补贴的方式，通过制度建设来保障并形成稳定和提高农民收入的内在机制。将直接补贴主要用于建立农村社会养老保险制度的深层原因在于：一方面，农村改革的最终目标不仅要从制度上保障农民负担的减轻和收入的提高，而且要从制度上保障农民能够分享经济社会发展的成果，并建立农民合理分享经济社会发展成果的运行机制，达到从制度上保障启动农村市场、扩大内需、保障经济良性循环等多重政策目标的实现。国内外经验证明，农村社会养老保险制度是农民合理分享经济社会发展成果最有效的制度形式。因此，以农民补贴方式的创新为突破口，将对农民的直接补贴主要用于启动和支持农村社会养老保险制度的建设，推进农民补贴方式的制度化，是实现农村改革政策目标最有效的途径。另一方面，中国是世界上农民人数最多的发展中国家，国家对农民直接补贴的额度不可能是无限的，纯粹的收入补贴对解决“三农”问题的作用也是有限的。只有将其与制度建设联系起来，放大补贴的政策效应，才能加快“三农”问题的解决。
二是更符合农民补贴方式改革创新的历史趋势。根据发达国家的经验，直接补贴作为稳定提高农民收入的主要措施，目前政策效率更高的方式是建立农民养老金制度。其政策也从重点以农产品价格保护的方式，转向重点以建立农民养老金制度的方式对农民进行直接补贴。这一政策转型的实质是从“以物（农产品）为重”的传统保护政策转向“以人（农民）为本”的新政策，是从重视提高农民的“即期收入”转向重视将农民“即期收入”的提高与引导农民理性消费相结合，以建立农民养老金制度来保证农民收入的稳定与提高，并引导农民进行理性消费。这样，农民直接补贴的政策效率就不仅只是局限于最大限度地提高收入，而是通过制度建设放大到消费和其它领域，将改革、发展与稳定有机地结合起来。
三是更有利于破解“三农”问题。发达国家农民养老金制度在完善农民农业退出机制、调整劳动力结构、提高劳动力素质、推进农业现代化方面发挥着越来越重要的作用。中国“三农”问题的根源在于人多地少的国情，实质是土地基本丧失了增加收入的功能，制约了农民依靠自身力量增加收入的空间。因此，解决“三农”问题应着眼于土地增值功能的恢复，着眼于通过减少农民，逐步扩大土地经营规模来增加农民收入。但目前农民城镇化因缺乏社会保障而存在后顾之忧，老年农民因无退休制度而不能及时退出农业生产，这使提高农民收入只能局限在农业结构调整的范围内，而不能通过减少农民这样的方式来提高农民收入。为此，如果通过制度创新将农民补贴方式的创新与农村社会保障制度建设结合起来，农民的农业退出机制和农民城镇化的进入机制就能建立健全起来，土地的增收功能就能逐步得到恢复。
四是更有利于加快农村社会养老制度建设。为8亿多农民建立农村社会养老制度面临两大世界性难题：一是农民收入偏低，农民缴费能力不足；二是国家财力有限，政府承担财政责任的能力不足。在中国这样一个世界上农民人数最多的国家，解决农村问题的政策基点必须主要立足于农民自己，必须因势利导。将对农民的直接补贴主要用于建立农村社会养老保险制度，不管国家补贴额度有多大，其对调动和放大农民参与农村社会养老保险制度建设积极性的政策效应却是不可估量的。
三、建立农村社会养老保险制度的政策效应
从农村和整个国家现代化的长远战略需要看，从创新农民补贴方式入手，建立农村社会养老保险制度，加快农民从传统的土地保障向现代的社会保障过渡，具有多种政策功效：（1）完善农村核心制度建设。承包制是中国农村体现效率原则的核心制度，农村社会养老保险制度则是农村亟待建立的体现公平原则的核心制度。只有确保公平和效率的两大核心制度建立健全起来，农村市场经济的发展才有制度保障。（2）实现经济的良性循环。从建立农村社会养老保险制度入手，解除农民的后顾之忧，调整、稳定农民的就业和消费预期，启动农村市场，扩大内需就抓住了关键环节。（3）加快城镇化进程。经济的良性循环和农民工就业和消费预期的稳定，可以创造更多的就业机会，降低城镇化成本，提高城镇化效率，走出一条主要通过调整城乡人口结构而不仅仅是调整农业结构来提高农民收入的新途径。（4）应对WTO，破解“三农”问题。“三农”问题，一直是中国现代化面临的最大难题。由于中国目前还没有发达国家支持和保护农民的退休计划和养老金计划等政策载体，因此，要避免农民、农村和农业在加入WT0后受到更大的冲击，必须尽快建立起我们自己的农民退休制度和农村社会养老保险制度，为实施“绿箱”政策提供政策载体，为促进农村剩余劳动力等资源的非农化、城镇化配置，加快农地规模经营和农业现代化进程，从根本上改变农业低效弱质、农村人多地少、农民收入低且不稳恶性循环，奠定破解“三农”问题的制度基础。（5）提高家庭保障能力，完善农村稳定机制。农村的稳定是中国社会稳定的基础，但长期以来，中国农村只能通过能力越来越脆弱的家庭保障来实现。农村社会养老保险制度则以制度的形式，将国家和社会的控制和稳定机制延伸到农村社会成员的家庭和个人生活中去，建立农村长期无从建立的稳定机制，进而从根本上保证中国农村的社会稳定。而且，农地经营规模的不断扩大，提高农民储蓄自养和家庭保障的能力，进一步完善以家庭保障为基础，社会保障为补充的稳定机制。（6）应对老龄化的挑战。随着老龄化、城镇化、家庭小型化的发展和观念的变革，特别是实施计划生育政策彻底改变了农村传统的养老保障机制，而随着最早实行计划生育的群众陆续进入老年，传统家庭养老保障模式受到的挑战必然越来越严重，计划生育的基本国策也必然会受到越来越严重的威胁，建立农村社会养老保险制度则是应对上述挑战的有效政策工具，也是重建农村养老保障机制、维护诚信政府形象的必然政策选择。
四、加快建立农村社会养老保险制度的政策建议
应该说，在有条件的地区加快建立农村社会养老保险制度主要是一个决策问题，在经济上并不存在实际困难。在不完全具备条件的地区建立农村社会养老保险制度，则需要创造条件，需要政府承担一定的财政责任，给予一定的经济支持和帮助。但更重要的是要从中国国情和农村实际出发，走出一条创新之路。
中国以小农经济为主体的农村社会经济结构不同于发达国家，中国农村社会养老保险制度建立的方式方法不能照搬国外模式。城乡社会保障制度有着不同的产业基础和生活基础，农村社会养老保险制度也不能照搬城镇模式。在总结中国农村社会养老保险制度实践经验的基础上，应继续实行缴费确定型的完全积累的个人帐户模式。但日本、越南等国家在历史上以产品换保障的方式建立农村社会养老保险制度的成功经验，却是值得借鉴的。
从中国农村的实际看，在农产品商品率和农村经济市场化程度普遍不高的情况下，以产品换保障的方式，直接以农产品缴纳保险费建立农村社会养老保险制度，有助于将农产品这一潜在的社会保障资源变为现实的社会保障资源，有助于农产品的市场实现，有助于同时满足农民对现金和社会保险制度的渴求，也是对粮食主产区和纯农户的一种有效保护与支持。因此，以产品换保障的方式建立农村社会养老保险制度，是适合农民的特点和需要的，也是现实可行的，需要的是对以下政策进行微调和创新。
一是调整农民补贴政策目标，实行产品换保障计划。
在不额外增加财政负担的情况下，国家可以通过调整现行政策目标，把现在主要用于粮食流通环节的大量低效财政补贴，以对实行产品换保障计划的农产品进行定额补贴的方式，逐步转向直接补贴种粮农民，主要用于支持参加并缴纳农村社会养老保险费的农民，国家则以创新农民补贴的特殊方式承担制度建设的财政责任，达到调动农民参加农村社会养老保险制度积极性的目的。
以2000年国家财政支出为例，政府可以集中以下资金用于实施产品换保障计划：（1）用于主要农产品的价格补贴758亿元；（2）中央和各地的粮食风险基金360亿；（3）用于保护价收购的资金220亿；（4）其他各项支农资金。上述仅前三项政策资金就已达到1338亿，若将其全部补贴到农村劳动力身上，以2000年人口普查的5.614亿农村劳动力计算，人均可获得238元；以农村劳动力年均粮食产量1642斤的20％实行产品换保障并进行定额补贴，即328斤计算，每斤可获得定额粮食补贴0.73元，以每斤粮食0.50元的市场价格计算，可筹集产品换保障资金人均403元，即个人帐户每年可积累403元左右，全国农村可积累产品换保障基金2262亿元左右。这样，农民退休后仅从上述个人帐户领取的保险金就可以达到城镇1/3左右的给付水平。若加上个人帐户的其它积累（超额缴费、非农化收入、计划生育对象的补贴），保证农民退休后正常生活的目的完全可以达到。
如果只将上述补贴主要用于补贴粮食主产区的种粮农民，政策力度和政策效果将更为明显。与此同时，产品换保障是一种供给约束型制度，可以在扩大农村社会养老保险范围的同时，避免由于需求的推动而引起的供给不足和财政开支失控。产品换保障的政策设计可以按照国家财政提供的支持额度和农民缴纳农产品的一定比例对农民进行直接补贴，既可以保证财政开支的可控性，又可使农民直接感受到国家的财政扶持，提高农民的积极性。而且政府主要是提供政策支持，政府作为农村社会养老保险制度建设的责任主体也可以成功地构建起来。
二是构建产品换保障服务机构，创新粮食流通体制和粮食安全机制。
农村改革是一个相互联系的复杂的系统工程，应该同步协调推进。应将粮食流通体制改革、农民补贴方式创新与农村社会养老保险制度建设有机结合起来。为此，应以国有粮食企业和农业产业化龙头企业为主体，构建产品换保障服务机构，重构粮食流通体制和粮食安全机制，有效调控粮食市场和农村经济。
在市场化运营的前提下，改革后的国有粮食企业，可以发挥其在仓储、检测、整晒、烘干、人才、资金、加工、销售等方面的既有优势，适量收购参与产品换保障计划的农产品，承担起农产品向保险费的转换职能，承担起对粮食市场和农村经济的宏观调控职能。具备条件的农业产业化龙头企业，也可改造为产品换保障服务机构。
在政府的高价补贴政策作用下，产品换保障服务机构不仅能保证收购粮食的数量和质量，优质农产品的市场销售问题也会迎刃而解。更重要的是，产品换保障服务机构和农民都可以成为国家粮食储备和产品换保障的投入主体，进一步减轻国家在实施粮食安全政策和社会保障制度建设方面的财政责以低成本建立起农村社会养老保险制度和粮食安全机制。
以国家粮食储备为例，按照国际粮食安全警戒线，国家粮食储备不得低于年消费量17—18％的要求（目前我国国家粮食储备实际超过55％，属于超安全储备）。按照13亿人口，人均消费800斤，即大约需要储备粮食1768—1872亿斤。若将上述产品换保障的农产品全部用于国家粮食储备，可完成国家粮食储备1841亿斤，基本可以由农民缴纳的保险费，而不需要国家财政资金，就能满足国家粮食储备需要，保证国家粮食安全。这样，政府只需将原来用于粮食储备的资金转为定额补贴资金，即使每斤补贴0.50元，也只需要920亿元左右，完全可以在不增加甚至减少财政负担的情况下，由农民自己建立起农村社会养老保险制度。
三是构建产品换保障服务网络，促进农村基层组织职能转换。
建立农村社会养老保险制度是政府的基本职责。政府只需增加农村基层行政组织产品换保障的职能，就可利用其比较健全的行政组织系统，发挥农村基层组织的资源优势，迅速构建起遍及全国的产品换保障缴费给付服务网络，以低成本建立起农村社会养老保险制度，实现农村基层行政组织职能的转变。而且，政府在履行其社会保障职能时可以不再增加农民负担，相反可以将部分税费包括农业税划入产品换保障基金，作为管理运营费用。或者在承担产品换保障职能时，不再从产品换保障基金中提取费用，达到既减轻农民负担，又以新的方式树立为民办好事、办实事的形象，从而取信于民，得到广大农民的信赖和拥护，增强各级基层组织的凝聚力、战斗力，促进新型的党群、干群关系的形成，进一步保障农村政治和社会稳定。
四是实施土地换保障，加快农业的规模经营和现代化进程。
在城乡社会保险制度框架基本建立后，农民工和老年农民都可以土地换保障的方式纳入社会保险体系，老年农民则可实行退休制度。这样，完善农民双向退出机制和规模经营双向扩大机制就有了制度保障，农村劳动力素质也可以得到及时更新和提高，这恰恰是我国农业现代化所梦寐以求的目标。
五是选择在粮食主产区开展建立农村社会养老保险制度的试点工作。
创新农民补贴方式，建立农村社会养老保险制度问题，是一项全新的工作，涉及农业部、财政部、粮食局、农业发展银行等部门，建议由相关部委人员组成课题组，对其需要的配套政策和措施进行深入的专题研究，并提出明确可行的实施方案。
与此同时，为贯彻落实党的十六大关于在“有条件的地方探索建立农村社会养老、医疗保险和最低生活保障制度”的精神，我认为，国家在粮食主产区开展创新农民补贴方式的试点工作，为在粮食主产区建立农村社会养老保险制度创造了条件。为抓住机遇，建议选择在湖北、黑龙江等粮食主产区开展建立农村社会养老保险制度的试点工作，将国家对农民的直接补贴主要用于启动和支持农村社会养老保险制度建设，推进农民补贴方式的制度化以取得经验，完善制度，适时推广。
改革开放以来，我国农村经济社会有了长足的发展，但制度建设却严重滞后。因此，农村改革应重视制度建设。从创新农民补贴方式入手建立农村社会养老保险制度，恰恰可以在更有效地实现提高农民收入等政策目标的同时，建立起农村市场经济最核心的社会保障制度，完成承包制实施以来最重要的制度建设，实现从传统土地保障到现代社会保障的质的飞跃，为全面建设小康社会提供强有力的制度保证。
一旦可以分享经济社会发展成果的农村社会养老保险制度建立健全起来，土地保障能力不断弱化，提高农民收入难、启动农村市场难、扩大内需难等问题将从根本上化解。获得了制度保障、解除了后顾之忧的农民，也将从千百年来赖以生存的土地上真正解放出来。因此，建立农村社会养老保险制度是不亚于土地改革的现代农村革命，其对破解“三农”问题的作用将会变得象目前的城镇社会保障制度改革一样重要。因此，应将其作为农村改革的重点，及时提上议事日程。
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