发挥机关党组织对党员领导干部监督作用的研究报告*，本文主要内容关键词为：党组织论文,研究报告论文,党员领导干部论文,机关论文,作用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、机关党组织对党员领导干部监督工作中存在的主要问题及其原因
从调查的情况看，机关党组织在加强对党员领导干部的监督工作中主要存在着如下几个方面的问题：
一是监督形式的单一性。据我省28个单位的调查，绝大多数机关党组织对领导干部实施监督的形式，除了参与党员领导干部民主生活会的管理以外，很少开辟其他途径。二是监督内容的狭隘性。机关党内监督的内容涉及到党内生活、党员行为的各个方面，主要包括执行政治纪律和组织人事纪律，贯彻执行党的路线、方针、政策以及重大决策、执行民主集中制、廉洁自律、履行职责等方面的监督。但是，调查显示，目前机关党组织对领导干部的监督，主要限于廉政方面。三是监督措施的滞后性。监督就其本质而言，是对权力及其运行过程的监督，这就决定了监督应是一个完整的过程。纵观机关党组织对领导干部实施监督的状况，普遍把监督的着力点放在权力运行的结果上，亦即注重事后的监督，忽视事前事中的监督，使得监督严重滞后。四是监督取向的功利性。有的出于自身利益的考虑，不能理直气壮地履行监督职能，往往是“关系”领先，原则靠边，一味看领导眼色行事，监督多为例行公事，随便应付。
上述问题的成因是多方面的，主要有以下几点：
1.监督意识淡薄。一是监督客体不让监督，主要表现为两种心态。①特权心态。特权意识本是封建社会的产物，由于我国的市场经济体制尚在建立之中，旧体制的影响并未消失，加之思想意识的变化一般落后于经济基础的变化，所以特权意识依然影响或是支配着一些人的思想和行为。据问卷调查，认为本单位领导干部对机关党组织行使监督职能不予支持的有424人，占问卷调查人数的75%。还有的以特殊党员自居，不主动参加党组织的生活。调查显示：能经常参加所在党组织生活会的领导干部只有35%，有55%的很少参加，还有10%的没有参加过。②人生价值观扭曲。这里有两种情形。其一是传统小农意识的“复归”。有部分党员领导干部的思想深处还残留着旧有的小农阶级意识，他们错误地把权力、地位看成是个人奋斗获得一官半职后应得的报偿。在这种“捞革命”的心理支配下，有的视以权谋私、家长制为天经地义，而容不得来自方方面面的监督。其二是“投入产出观”对党内政治生活的渗透。在个别座谈中，许多同志对当前人事制度的弊端作了深刻的剖析，认为确有部分人为了个人升迁投入了不少“成本”，其中包括精力和财力的投入，一旦获得官位，就千方百计收回原先的付出，并且竭力利用新旧体制转换过程中的失范失控而设租寻租，即利用行政权力和其他便利条件寻求直接的非生产性利润，作为对获取权力所投成本的收益。
二是监督主体不敢不愿监督。调查发现许多从事机关党内监督的同志对本职工作的认识有严重偏差。亦可概括为两种心态。①崇权心态。在关于加强机关党组织对领导干部实施监督的必要性的调查问卷中，有31%的认为无所谓，有25%的认为没有必要，两项合计达56%。在行为方式上，则表现为不敢对领导的言行进行有效监督，隐含着对权力的推崇与畏惧。②看客心态。一方面，市场经济负面效应的误导，使部分党员政治人格出现弱化，对监督客体的错误行为视而不见。市场经济的竞争性和等价性容易诱使一些人为了达到某一目的而不择手段，用实用主义的态度对待一切，在党内监督上不是坚持原则，而是投桃报李，互相利用。对违纪党员干部的处理或以情代纪，互相“帮助”，或避重就轻，大事化小，小事化了，致使机关党组织的监督形成空档。市场经济利益驱动的自发性容易滋生本位主义和个人主义，使一些党员只考虑自身利益和本位利益，不顾他人利益和全局利益，在机关党内监督中，凡不危及自己或单位利益的，一般情况下大多数同志尚能履行职责；凡是与个人或单位利益相关的，大多都应付了事，把价值目标完全定位于小团体利益和个人利益的圈子里，使机关党内监督变调变味。另一方面，社会转型时期诸多因素的相互作用，导致部分党员干部心理感受的迷茫。首先，新旧体制的相互磨擦此消彼长，是非评价标准经常呈模糊状态，使得党内监督的标准难于把握。比如，在发展经济上提倡敢闯敢冒，本无可非议，但有的为了争项目，急资金，不惜重金铺路，搞“跑部钱进”；有的为了机关福利，开办各类“公司”，把权力投入市场；有的为了招商引资，不惜打擦边球“改善环境”，并且要求监督部门“保驾护航”。其次，经济结构的多元化必然导致社会观念形态的多元化，使党内政治生活中倡导的一元意识形态面临挑战，党内矛盾日趋复杂，使党内监督难以深入。如公有观和私有观的矛盾，集体主义与个人主义的矛盾，追求社会理想与追求个人享乐的矛盾，按劳取酬与平均主义的矛盾等等，这些矛盾对党风的初始反映，往往呈隐性状态，这就使党内监督很难涉及本质的东西。此外，还有现行监督条规与实践的强烈反差造成了监督主体职业信念的失落。比如，部门党员行政负责人定期向机关党组织通报一个时期的工作情况，机关党组织参与本部门领导干部的考核评议教育培训以及参与本部门的重大决策等一系列制度，就没有得到很好的落实，有的单位连民主生活会制度都难以落到实处。至于党章规定的党员的有关民主权利，在党内政治生活中遭到剥夺，更是司空见惯的了。调查中，大多数党员认为自己没有或没有充分享受到党章规定的民主权利，自然也就谈不上对领导干部实施有效监督。
2.监督主体虚弱。主要表现在两个方面：①监督职能虚化。监督职能包括监督的职责范围和权限。就职责范围来看，目前机关党组织除了参与党员领导干部民主生活会的管理以外，其他很少涉及，就是民主生活会的管理还得听命于单位党员行政领导。就监督的权限而言，机关党组织只能在单位党组的指导下开展活动，特别是一把手使监督指向与权力指向相悖。用通俗的话来说，就是儿子监督老子。这在目前封建家长制氛围和集权意识比较浓的情况下是根本行不通的。同时，监督主体缺少必要的手段，使得监督杠杆与支点分离，这是监督职能虚化的又一表现形式。在现行体制下，机关党组织实质上只是单方面接受单位党组及其成员的领导和指导，这样监督与管理就好比“两张皮”，监督与管理不能有机结合，监督就不可能有效。据某市监察、纪检、检察机关反映，1996年上半年受理的各类案件，没有一例是机关党组织举报和反映的。②监督队伍弱化。目前许多单位在干部配备上，重政务，轻党务。配备机关党务干部，往往带有安置性和兼职性，使得机关专职党务干部队伍呈弱化趋势。一是年龄偏高，据某市28个机关党委的抽样调查，其专职委员平均年龄52.3岁，比整个机关干部的平均年龄高7.4岁。二是素质偏低。主要表现在两个方面：第一、缺少与专职党务工作岗位相应的政策理论水平，认识和分析问题的能力不强。第二、知识结构不合理，缺乏应有的专业知识，不精通业务，对党内的监督条规不能融汇贯通到监督实践中去，对新形势下的党内监督一筹莫展，许多人只能从事简单的机关事务。三是思想偏散。大多数同志不愿从事机关党务工作，稍有办法的都想方设法跳槽。据问卷调查，有85%的机关专职党务干部不安心本职工作。四是兼职的偏多。据某市28个单位机关党委的调查，156名党委成员中，兼职的有133名，占党委成员总数的85%。监督队伍的这种弱化状况与目前机关党内监督的迫切要求相去甚远。
3.监督机制疲软。首先是制度不完善。通观机关党内监督的一系列制度规定，明显有以下三个缺陷：一是不细，缺少操作性。很多制度原则性要求多，而可供实际操作的少。比如，1993年以来，中纪委先后对领导干部提出了31个“不准”，但是缺乏实施细则，对违反“不准”的行为如何处罚，在实际工作中很难操作。二是不全，缺少配套性。一方面，现行制度大多偏重于对个体不许怎么样的行为规范而缺乏对权力运行的防范制约性规定，即权力应该怎样运行；另一方面，虽然对机关党组织应发挥什么样的监督作用作了一些原则性规定，但是如何保证这些监督的效应，则缺少相应的保障性条款，这就使机关党组织的监督作用难于发挥。三是不刚，缺少权威性。调查中发现，有些制度如领导干部重大事情报告制度、个人财产申报制度、还有涉及单位利益关系的相关制度等等，在实践中很难有效实行，就是不实行也没谁追究。这样，有些制度就难免流于形式，甚至陷入遵章守制的吃亏、违规犯纪的得利的实践误区。
其次是职责不明晰。党内监督系统中，上级组织、同级纪委以及机关党组织，这些不同的监督主体就监督对象、内容、方式来看，大体一致，职能交叉重复，职责权限不清，同时任何一个监督主体都没有相应的责任意识，事实上对于疏于监督或因监督失察的从未承担过什么责任。加之目前整个监督系统群龙无首，党内监督机构形不成合力，在监督中缺少必要的宏观调控，在一定程度上降低了党内监督的整体效能。
再次是渠道不通畅。一是知情渠道不通畅。一方面现行体制下政务不大公开，领导干部的活动行踪没有一定的透明度，还有的领导干部有意避人耳目，使本来就不大规范的权力运行机制更增添了几分神秘。同时民主生活会上很少人讲实话吐真情，一般是讲套话，讲假话，讲中听的话，有的是讲违心话，这是机关党组织了解监督对象情况的最大障碍。另一方面，受民主氛围不浓、党员民主权利缺少保障的制约，多数党员对本单位领导干部的问题缺少举报和提出意见的勇气。有的领导受私心和官欲的驱动，对党员的监督耿耿于怀，有机会就会实行报复，因此，机关党员特别是在机关工作时间长，年长世故的党员面对领导的种种问题，总是绕着圈子回避，怕这怕那，患得患失，免得费力不讨好，惹火烧身。二是执纪渠道不通畅。这里包括案件查处和党内批评两个方面。就前者而言，存在首两种因素的羁绊。其一是关系网的保护。大凡违纪者都喜欢利用各种手段编织各类关系网，主要有以昔日同窗关系编织的同学网、以地缘关系编织的同乡网、以感情志趣关系编织的朋友网，还有以权力利益关系编织的权势网。这些网相互交织，网中有网，网网相联，可谓盘根错节，查处一个触怒一片，令办案者望网兴叹，无所适从。其二是人情与纪律的碰撞。调查中普遍反映，现在一方面是由于有关领导的干预，致使案难办；另一方面的情形是因为情与纪的磨擦使得证难取。有的知情人囿于多种情面而不吐真言，有的则是怕万一查处不下而遭致打击报复。就后者而言，也存在着“两难”境况。在党内生活中，一方面思想见面难。在调查中我们查阅了15个单位近二年党组织民主生活会的记录，其中只有一个单位触及到了实质性问题，其余一概都与生活会主题相去甚远，有的成了表功会、表扬会，有的成了工作学习一揽子会，生活会成员很少披露自己的真实思想。另一方面是开展批评难。这里既有思想认识问题，也有利益关系问题。从思想认识看，许多同志对过去的极左思潮心有余悸，错误地把党内批评与路线斗争和政治运动等同起来，因而对党内批评讳莫如深。从利益关系看，批评人家势必引起人家批评自己，因担心别人揭自己的短而不敢正视党内批评。有的担心批评上级“鞋子小”，批评下级选票少，因而不愿开展党内批评。所以党组织生活会上，通常是互相表扬，互相吹捧，以致颂歌盈耳，赞语不绝。
二、机关党组织对党员领导干部实施监督的途径和方法
机关党组织明确监督领导干部的途径和方法，这是解决对领导干部监督能否取得实效的关键环节，机关党组织要根据机关部门和行业的不同特点，探索实施监督的具体做法。
（一）协助党组（党委）制定和完善机关党内监督制度和具体实施办法。党组（党委）内部监督制度的完善程度和执行的效果决定和影响着部门及其机关的党内外监督效果。机关党组织要协助党组（党委）重点制定和完善党组（党委）领导集体内部监督制度和具体实施办法。
（二）协助有关方面加强对党员领导干部双重民主生活会的管理。机关党组织要督促本部门、本单位领导班子定期（每半年至少一次）召开民主生活会，机关党组织专职书记或副书记要列席党组（党委）民主生活会；督促党员领导干部按时参加党支部组织生活会；对多次或长期不参加党支部组织生活的党员领导干部，机关党组织要向党员行政主要负责人报告，并请其找他谈话，提出批评，按党章规定作出处理。
（三）机关党组织的专职书记和副书记列席本部门、本单位党组（党委）和行政领导召开的有关重要会议，了解情况，协助行政领导开展工作；反馈群众的意见，对党员领导干部进行监督。
（四）协助组织人事部门做好机关干部的考核、民主评议和选拔任用工作，参与民主评议党员领导干部工作。机关党组织要多方面、多角度地对机关每个干部的思想、工作和作风状况进行全面了解和掌握，及时主动地与本部门、本单位的组织、人事部门取得联系，沟通信息，反馈情况，提出意见或建议。党组（党委）任用机关干部时，要听取机关党组织的意见。机关党组织要协助有关部门定期对领导干部进行民主评议，对领导干部在学习、思想、作风、纪律、廉政勤政等方面的情况进行监督。对民主评议中暴露出来的重大问题，机关党组织负责人要向上级党组织报告。
（五）认真实施党员领导个人重大事项请示报告制度和领导干部廉洁自律的若干规定，加强对领导干部廉洁自律的检查监督。机关党组织对涉及党员领导干部本人结婚、离婚，配偶及子女工作调动、就业，修建私房以及在经济实体中兼职等重大事项，要经常、认真检查监督。对违反规定的，机关党组织要提出意见，按干部管理权限报批，作出处理。对群众和有关部门反映党员领导干部的问题，机关党组织要及时找他谈话，并要求在规定时间内书面澄清。机关党组织对群众反映失实的予以释疑；对因坚持原则遭到非议诬告的予以保护；对确有一定问题但够不上执纪执法部门立案查处的，要及时打招呼，高警钟，促其改正。
（六）支持纪检部门严格执纪，强化纪律监督。机关党组织要经常主动与纪检部门联系，配合他们剖析党员领导干部中存在的问题，为防止和及时解决这些问题出主意想办法，排除监督、执纪过程中的困难和阻力，把党内监督与严格执纪紧密结合起来。
（七）组织引导党内外群众对党员领导干部进行民主监督。机关党组织要定期召开党员大会或建议行政领导定期召开干部、职工会议，听取本部门、本单位党员行政负责人通报一个时期的主要工作情况，增强党员、干部、职工和群团组织对本部门、本单位工作的了解，促进他们对党员领导干部的监督。机关党组织要采取座谈、个别谈心等方式，了解党员群众和群团组织对党员领导干部的意见和要求，利用适当方式向党员领导干部反馈，疏通监督渠道，密切干群关系。对党员群众和群团组织反映领导集体的意见，要如实向党组（党委）汇报，协助党组（党委）提出整改意见，并以适当的方式向党员群众和群团组织通报，使党员群众和群团组织对党员领导干部的监督产生实效。
此外，机关党组织对党员领导干部实现监督还有赖于党内制度建设的加强。当前最重要的是建立健全领导班子集体内部的监督制度，最主要的是民主集中制和民主生活会；本部门本单位机关党内监督制度，包括党员干部政治学习制度和组织生活会制度，定期民主评议领导干部制度，领导干部个人重大事项向组织请示报告制度，领导干部个人收入申报制度，领导干部礼品登记制度，领导干部经济生活规则，对领导干部实行回复和谈话制度，以内部岗位轮换、权力分解为主要形式的内部权力制约制度。
注释：
*本文系1996年中央组织部重点研究课题，内容有删节。