公共部门危机管理体制：以非典型肺炎事件为例，本文主要内容关键词为：为例论文,管理体制论文,非典型肺炎论文,危机论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从2002年11月16日到现在，非典型肺炎对中国各级政府的公共管理构成了很大的挑战，尽管经过多方努力，事件得到有效控制。但是这次危机充分暴露了我国公共卫生防疫体系存在的弊端。由于公共卫生领域的危机事件只是政府面对的各种可能发生的危机事件中的一种，所以，非常有必要从政府危机管理的角度来反思这次公共卫生领域的危机。
一
我们运用危机管理理论、组织新经济学和组织能力理论，探讨一种有效的危机管理机制。这种危机管理体制应该包括以下几方面的内容：(1)建立有效的预警机制，及时地收集和处理各种关于潜在的危机的信息，争取将危机消灭在萌芽状态。(2)建立有效的内部协调机制，将政府各个部门的力量整合起来，从而使得政府整体能够快速和高质量地对危机事件做出反应。(3)建立有效的政府间合作机制和国家间合作机制，减少危机事件负的外部效应。(4)发展专业化的组织能力，有效地处理各种危机事件。(5)建立某种社会支持系统，吸收公民和社区的参与，建立“共同生产”的机制，鼓励与支持公民对政府的危机管理政策采取合作态度。
1、预警机制
政府必须能够及时、全面和准确地收集各种可能会导致危机的事件的信息，并且能够及时和高效率地处理这些信息。政府部门收集和处理信息的能力将决定政府部门对于危机的预警能力。
政府部门收集信息的能力取决于以下四个因素：(1)政府部门的危机意识。(2)政府官员。(3)私人部门和公民隐藏信息的动机。(4)健全信息收集机制，提高其效率。
政府部门处理危机信息的能力则受制于政府部门的“科研能力”和“组织资源”。为了使得这种研究能力能够有效发挥，就必须配备必要的组织资源，包括组织和人力资源，也就是说必须配备专门用于处理危机事件的资源。
2、内部协调机制
要提高政府处理危机事件的能力，必须建立某种有效的协调机制，以降低交易费用。理论上，存在两种协调机制，一种是市场型协调，即由各个政府部门之间自行进行协调，另一种是等级制协调，即在政府内部建立一个可以对各个部门发布命令的专门机制来协调各个部门之间的行动。前者涉及的交易费用通常要高于后者。当政府所面临的社会、经济与自然环境充满变化和不确定性时，建立一种专门的危机管理机构就显得非常必要。
3、政府间或者国家间的合作机制
在很多情况下，某个地方发生的危机事件的影响可能会蔓延到其他地方政府的辖区，甚至蔓延到其他国家。为了控制这种负的外部效应的蔓延，尤其防止出现“以邻为壑”的现象，必须在国内建立某种政府间或者在国家之间的某种合作机制。同时，这种机制的建立非常有助于那些仍未出现危机事件的地方政府或者其他国家做好危机管理的准备，防止危机发生。同样地，政府间或者国家间的合作也可以采取两种模式：市场型合作，即政府之间自行进行合作，或者国家间自行进行合作；等级制合作，即由中央政府来协调与安排地方政府之间的合作，或者由某种国际组织来协调与安排国家间的合作。虽然市场型的合作也可以促进政府间的合作，但是，它通常可能会面临比较高的交易费用，所以，对于一个危机事件多发的国家来说，似乎应该在中央政府建立一个专门的危机管理机构来推动和监督地方政府之间的合作。同时，全球化进程的推进也意味着利用国际组织来促进国家间的合作是一种比较好的模式。
4、组织能力
在一定程度上，政府获取和累积关于危机的知识的能力取决于政府是否安排了专门用来处理危机事件的资源，即是否有某种专门的危机处理基金并在平时也配备专门的人员。所以，根据组织能力理论，必须建立某种稳定的有利于知识累积的机构。而且，对于那些非常容易面临危机事件的政府部门可能就应该允许它们保留一些“宽松的资源”而不是那种刚好弥补运行成本的资源。
5、社会支持系统
在危机管理中，公民或者私人部门的参与可以有效地提高这种公共服务的生产效率和效果。首先，公民或社会的参与可以降低政府生产公共服务的成本。其次，公民和社区的参与还非常有助于降低政府收集信息的成本，从而提高政府对于危机事件的预警能力。
危机管理中的社会支持系统还可以从另一个角度来理解，即在社会层面上是否形成了这样一种社会互动：所有或者大多数公民或者私人组织都倾向于鼓励和支持每一个公民对政府的危机管理行动进行的积极合作。从危机管理的角度来看，政府应该鼓励和推动建立这样一种社会支持系统。
二
公共卫生管理体系是国家危机管理系统中的一个有机组成成分。这次非典型肺炎的持久蔓延不仅充分暴露了我国公共卫生体制上存在着的弊端，而且也反映了这样一个事实，那就是我国各级政府普遍都缺乏一个有效的危机管理体制。
首先，在预警机制方面，我国的地方政府未能在非典型肺炎刚刚发现的初始阶段确认所面临的公共卫生方面的危机及其严重程度，从而未能将危机消灭在萌芽阶段。在这一方面有关发病地区的教训都是非常深刻的。这一方面反映了我国的地方政府没有足够的危机管理的意识，另一方面反映了地方政府在信息收集上存在着很多的问题。例如，在某些地方存在着隐瞒信息的现象，并且信息收集机制非常低效率，例如信息覆盖面非常窄，从而导致漏报，最后客观上导致疫情扩散。在这一方面北京在4月以前的教训是非常深刻的。此外，这次危机也反映出我国政府在危机管理方面的信息处理能力欠佳。例如，2003年2月在病源上的误判就是一例。
其次，在政府内部的协调机制方面，这次非典型肺炎的冲击也暴露了不少问题。由于各级政府平时都没有一个专门处理危机事件或者紧急事件的权威机构，所以，在危机出现的早期，例如在广东省，主要都是由卫生部门负责处理非典型肺炎病例。但是，由于一些控制疫情及其引起的危机所必需的职能活动并不限于在卫生部门的权限范围内，所以，在危机的应对过程中，卫生部门在某些情况下就很难及时和有效地采取行动。例如，对某些农产品进行检验的权力就在农业部门的手中。所以，设置一个常设的危机处理机构并赋予其足够的权力是非常有必要的。
第三，在这次危机中暴露得最充分的一个问题是政府之间或者国家之间的合作问题。从某种程度上说，这次危机之所以蔓延到全国，与地方政府之间缺乏有效的协调与合作机制有直接的关系。
在国际合作方面存在的问题也是非常严重的。在非典型肺炎发展的早期，广东“非典”指导小组组长钟南山以及副组长黄文杰都提出了寻求国际合作的主张。但是，至少是在3月中旬以前，这种看法并未引起重视，甚至遇到某些抵制。
第四，这次危机还反映了我国在应对危机事件过程中在组织能力上存在着一些缺陷。在这次危机中，我国现有的国家动员体制显示了中国政府所具有的巨大的组织能力，这充分地体现在小汤山医院的建设上。但是，从全国来看，这次危机充分反映了我国在公共卫生方面资源投入的严重短缺。正如世界卫生组织在4月9日指出的，中国中、西部的许多贫困省份根本没有充足的财力、物资和装备，来应付非典型肺炎的暴发。与经济发展不平衡相一致的是卫生医疗资源上的不平衡。
最后，这次危机还反映了我国严重地缺乏一种危机管理必不可少的社会支持系统。由于在疫情的早期，各地政府都倾向于采取一种所谓“内紧外松”的旧做法，缺乏信息公开，因此未能在早期有效地动员社区的参与和支持。同时，在某些地方，社会对于非典病人也缺乏足够的理解和支持，从而导致一些病人拒绝与政府合作。
三
目前各级政府都在积极地从这次事件中吸取教训。例如，5月7日，广东省政府决定拨8个亿的专项资金，用以建设一套覆盖全省的突发公共卫生事件应急反应体系，准备用4-5年建立一个灵敏、高效、统一和信息化的突发公共卫生应急机制。具体地说，包括要建立和完善省疾病控制中心，使之成为这个反应机制中的技术中心和指挥系统的咨询机构；要建立两个网络：畅通的信息网络和完善的全省监测控制网；支持省市县三级定点医院建设。拨款2亿用于建立三级定点医院，支持省疾病控制中心设备更新，补拨农村卫生专项资金。中央政府也在致力于在全国范围内建立起一个有效的卫生防疫体系。
我们认为，有必要超出公共卫生领域来看待这次非典危机。因为，公共卫生领域的危机事件只是政府危机管理领域的一个组成部分。根据以上的分析，建立中国的危机管理机制应该注意以下这样一些问题。首先，为了有效地应付各种可能出现的危机事件或者紧急事件，解决危机管理中的内部协调问题，应该在各级政府都设立一个专门的和常设的危机管理机构，并赋予该机构足够的指挥权力。这个机构应该是一个综合的指挥与协调机构，负责所有的危机事件的处理。这个机构还应该直属于各级地方政府的最高行政首脑，有权命令各个政府职能部门。其次，中央政府应该鼓励和协助地方政府之间在危机管理上进行合作，在必要时，中央一级的危机管理机构应该直接组织地方政府进行合作。同时，中央政府的危机管理机构还应该负责组织与国际社会的协作。其三，应该在公共预算的安排专款专用的危机事件基金，并加强管理。同时，还应该对可能出现危机的各个领域进行全面的评估，增加对这些领域的财政投入，增强政府部门预警和应付可能出现的危机的能力。最后，建立危机信息的公开体系，及时公布危机事件的信息，从而有利于促成人民对于政府的信任，进而有助于鼓励公民参与和支持政府的危机管理行动。此外，政府应该立法，防止在危机管理中损害公民的权利，以激励公民在危机管理中与政府合作。