审视大学章程——1.章程制定尚需解决根本问题——2.应百花齐放，不应千篇一律——3.章程制定时机尚未成熟——4.责权不明的章程很难落实——5.行政性质，难成宪章，本文主要内容关键词为：章程论文,很难论文,宪章论文,百花齐放论文,不应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日前，中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、武汉理工大学、华中师范大学等6所高校章程核准稿通过网络，公开征求意见。这也是教育部于2011年7月通过《高等学校章程制定暂行办法》至今，首批接受公众“检阅”的大学章程。
6所高校的此次尝试究竟给公众交上了一份怎样的“答卷”呢?
章程制定尚需解决根本问题
操太圣
近年来，在深化高等教育改革，建设世界一流大学的过程中，人们慢慢将讨论的焦点放在建立现代大学制度的话题上，加快根本性的大学制度建设成为教育界的共识。在此背景下，制定大学章程也就被提上了议事日程。
应该说，教育行政部门作出这一决定的出发点是好的，希望借此使大学的发展能有一个长期稳定的、运作良好的机制。否则，一切的改革都只能是零散的、临时的，缺乏系统化处理。但问题在于，制度的制定与运行是不能脱离其所处社会背景的，否则就失去了赖以存在的土壤。
从大学章程的制定过程来看，首先我们要面对的问题就是，章程由谁来制定?为了谁而制定?如果从西方大学的经验来看，章程的制定显然是由大学制定，用来指导学校的办学实践的。但不能忽视的是，这里有一个基本的前提，即在长期的历史发展中，他们的大学和政府之间逐渐形成了相对独立的关系，高校具有办学自主权，能够基于自己的使命和对教育的理解，制定合理的大学章程来自我指导与约束。
反观国内，长期以来我们的高校习惯于听命教育行政部门，缺乏相对自主的环境。在这一背景下，要求大学制定符合自身发展逻辑的大学章程，反而会让大学感到无所适从。事实上，已经有些学校表达了既不知道该怎么去做，又不清楚做了有什么用的看法。从已经制定的章程来看，其内容也大同小异，这背后反映的问题便是，由于历史原因，大学与政府间的指导和被指导关系很难撇清，高校很难建立具有自己特色的章程。
此外，教育行政部门牵引高校进行大学章程的制定，并给他们规定了具体时间限制，但并没有太关注于高校外部环境的改变，这就带来一个问题：在行政部门的压力下，高校该如何开展大学章程的制定工作?是不是只要把高校人力、财务的管理，办学的方针条文化，使办学走上规范化，就可以成为一所现代大学?事实上，要达成这一目标，仅仅从高校内部做工作是远远不够的，因为真正影响大学的反而是某些外在制度环境，而对此大学自身是没有办法改变的。因此，在制定章程仅仅强调对大学自身的约束，而原有的外在行政约束并没有完全被去除的背景下，又通过大学章程的制定增加对高校的束缚和要求，这就很容易导致高校缺乏热情。
从大学章程的内部形成机制来看，大学章程本身要求的是高校自主办学，其重要体现便是学者治校。但目前国内高校内部学术力量和行政力量是怎样的关系?教授是否真的可以在学校内部扮演治学、治校主体的角色?这些问题都很难给出令人满意的答案。应该说，目前国内高校在管理机制上缺乏教授民主参与机制，而这不仅是大学章程要求高校今后实行的基本机制，而且也是大学章程自身制定时应该坚持的原则。
一个内部制度的产生，一定是需要经过学校内部的民主讨论，更不要说大学章程这种关乎立校之本的重要文件。但我们现在制定大学章程的程序又是怎样的呢?学校会成立专门的小组，但这些成员更多的是小范围听取意见，还是大范围地听取意见?教师参与讨论的积极性和参与度又如何?对此，相信大部分人都不会特别乐观。从这一角度上说，学校长期以来形成的内部管理机制，与大学章程的要求是有差距的。而且，大学内部的管理机制其实也缺乏产生大学章程的土壤。
总之，目前高校一方面面临着自身与外部行政力量之间的矛盾，而大学章程制定的具体内容也不会对这种关系的改变产生影响；另一方面，高校内部管理又缺乏民主协商机制。这就导致了刚开始时，无论社会还是高等教育界内部，对高校推动大学章程建设都很积极。但当行政部门将其作为政策，提出行政要求后，高校的热情度反而出现锐减。毫无疑问，加强大学章程建设是非常重要而紧迫的事情，但由于我们面临的一些根本性的问题没有解决，因此我们也要清醒地认识到：大学章程建设注定是很麻烦的事情。
（《中国科学报》记者陈彬采访整理）
应百花齐放 不应千篇一律
贾宝余
此次6所高校章程核准稿通过教育部门户网站公开征求意见，标志着高校章程建设工作取得了实质性进展，对于推进落实高校办学自主权、建设现代大学制度的改革实践具有重要意义。而浏览各校的章程，我们也能发现，各校章程结构、详略、表述各异，体现了各校校风的差异。
先看结构。各校章程都有序言，序言简要介绍了各校的历史沿革、校规校训和章程制定依据。在主体章程结构中，各校的章程都在9～13章之间。但其中的侧重点、着眼点各有差异，这与各校对章程定位的理解差异有关。
再看内容。章程最重要的内容之一，是对学校的办学定位、办学理念有清晰表述。这一点，中国人民大学、上海外国语大学、华中师范大学的表述相对清晰，东华大学、武汉理工大学有简单的阐述，而东南大学的表述则显得有些泛泛而谈。
学校的治理结构应在章程中有准确的描述。各校对治理结构内容的处理方法也各有差异，只有武汉理工大学将“治理结构”单列一章置于“办学活动”之后，并从领导体制、决策机制和组织结构等层面对治理结构进行了较为清晰、全面的阐述；中国人民大学在管理体制和组织结构中述及治理结构；上海外国语大学单列“组织机构”一章，用较长的篇幅罗列了校内各机构的职责定位和权属关系；东华大学在“管理体制和组织机构”中述及治理结构；华中师范大学则在“学校的组织机构”一章中述及学校治理结构；东南大学在“党委、纪委”，“校长、校长办公会”两章中述及治理结构。
应该说，管理体制是宏观或中观层面的概念，涉及国家、行业等层面时经常用管理体制来描述，而组织结构是对各机构职能定位的静态描述，两者均与治理机构有所差异，前者不能替代后者。
学校与外部的关系，应在章程中有清晰表述。这一点，各校章程有所涉及，但处理方法、表述方式同样各异。这方面最关键的是要对学校与举办者、国家教育主管部门及社会各界的关系进行清晰的界定，约定大学与外部各方的责权关系、彰显大学的办学自主权。
中国人民大学在“学校与社会”一章中对这些内容有所述及；东南大学和华中师范大学分别在“举办者与学校”、“学校的举办者”中对这些内容进行了清晰表述，在6校中显得卓尔不凡；武汉理工大学、东华大学和上海外国语大学在“外部关系”一章中述及这些内容。不同的是，武汉理工大学从社会支持与监督、理事会、校友会和基金会等方面阐述了学校外部关系，但未对学校与举办者的责权关系和学校拥有的自主权进行表述，其他两校在此部分的表述大多数是泛泛而谈。
学校的主体是师生。这二者应该在学校章程中有所表述。学生优先，还是教职工优先?中国人民大学和华中师范大学章程中均将学生置于较教职工优先的位置；其他各校均将教职工放在学生之前。
客观来说，学生优先虽体现以学生为本的大学精神，但我们也不应忘记另一句话——大学就是教授，没有教授就没有大学，没有教授就没有学生。因而，以教授为核心主体的教职员工，理应置于学生之前。
与此相关的是对校友的处理。上海外国语大学章程单列“校友”一章，武汉理工大学章程中在“外部关系—校友会”中述及校友，中国人民大学在“学校与社会”中谈及校友会组织，华中师范大学将校友与学生并列同设在一章之内，东华大学在“外部关系”中述及校友会，东南大学在“其他机构”中述及校友会。应该说，校友会和校友有所不同，前者不能替代后者。大学要为校友提供不断的精神动力和智力支持，促进其职业发展，而校友也应有饮水思源的情怀，能时刻关注和反哺母校。
对于学校办学资源，各校在中间偏后的位置，在不同位置均有所涉及。例如，财务、资产与后勤(中国人民大学)，经费、资产、后勤(东华大学)，资产、经费、后勤和校园(华中师范大学)，经费、资产及其管理制度(东南大学)，经费、资产与后勤(上海外国语大学)、投入与保障(武汉理工大学)。作为公立大学，6校办学所依赖的资源主要来源于政府投入。在此基础上拓展多元化筹资渠道，吸纳社会捐赠，丰富办学资源，是一所现代大学寻求可持续发展的必由之路。6校中，除了武汉理工大学从投入与保障的高度，对办学资源进行充分阐述之外，其他各校均从财务管理的角度进行阐述，这在某种意义上不利于学校的长期、快速、可持续发展。
总之，大学章程应彰显大学的理想、理念、精神、责任与情怀，不应满足于文本的堆砌和现状的白描；她应阐明大学对社会、对文明的承担、理解和责任，不应满足于描述一个平庸组织内部的条条框框；她应对自身的办学定位、培养理念、治理结构等核心内容，有清晰、明确而规范的表述，她不应庞杂无序、泛泛而谈。在这些基础上，她应百花齐放，不应千篇—律。
章程制定时机尚未成熟
顾晓鸣
此次公开大学章程是6所学校而非所有的学校，所以带有“投石问路”的性质。而且各所高校情况不一，具有一定的代表性。应该说，这是一次值得肯定的努力和尝试。
然而问题的关键在于，大学章程不是简单的大学内部校规，也不仅仅是保证教师和学生权益的规定。大学章程更重要的意义在于，它关乎大学和整个社会、国家以及教育部之间的关系理顺问题。
此次6所高校章程的公布，表明国家已经允许大学制定章程，这是最大的亮点和信号，也意味着对于大学自主权乃至自治权，国家在一定程度上已给予考虑。因此，这是整个大学管理模式探索的重要一步，从某种意义上讲，它为大学今后的发展和社会主义大学的探索设置了比较有宽容度的空间。
当然，这不过是信号。对于大学来说，在多大程度上能够真正创建中国式的社会主义现代化大学，不是依赖于几个章程就可以做到的。
此外，这些章程的制定较为仓促。以我国的立法程序而言，无论是国家立法还是行政立法，都需要有多方参与，且要经过听证和反复论证。但目前公布的大学章程缺乏复杂的立法过程。无论从人类的法律史还是高等教育史来看，章程的制定过程要比最后的形式和结果更重要。这才是法律的核心，也是大学章程制定的核心。
在6所高校制定章程之前，应当先有一个“前章程”，即由全国高校共同与政府部门协商，制定一个关于全国大学章程制定的章程。先从法律上对大学章程的制定程序予以规范，之后才可以将章程提交到中央。而中央首先需要做的不是检查章程内容，而是检查其制定过程是否正当。具体而言，就是在制定过程中，学生、教师、学校董事会以及其他利益相关者是否全部参与。此外，教育专家、教育部领导以及其他部门领导也都应参与其中。大学并不是单独个体，还有各类投资主体和管理主体，这些主体都应该参与到章程的制定中来。这是最重要的一点，也是需要改进的第一点。
当下有一种较为流行的表述，称为“顶层设计”，与之对应的是“底层设计”，后者是前者的基础。大学章程属于顶层设计。但如果底层设计(大学自身改革)做不好，章程就只能是对旧架构的修饰，不可能有新的突破和改革。
目前，国内外高校间有很多联合创办的项目，但这并不能真正解决中国大学的问题。每个国家都有自己的大学，而各国大学也都有自己的特色。所以，中国大学要做的是属于自己的、兼具内涵与形式的结构性变革。这些变革包括投资主体、管理主体，也包括党的领导、书记和校长的分工、书记校长和教授会的分工……这些复杂问题需要逐一解决，也需要“摸着石头过河”。
如果大学章程只是作为纸面文章，表面看起来是一步到位了。但如果底层结构没动，则章程只能是一纸空文。更重要的是，如果没有结构性的变革，章程往往只是少数人的意见表达，既不能代表大多数，也不能如实反映各方面内容，所以挂一漏万，不可避免。
此外，章程一旦制定就具有法律上的严肃性，今后修改就比较困难；而且章程的批准规制化也会有意无意地给人错觉，以为我们的大学已经成熟，反而使人放松进一步的改革和探索。因此，我认为当今中国还没有到达大学章程正式制定的最好时机。
目前，6所学校的章程只是试点。既然是试验性的投石问路，就需要吸取各方面的意见，然后逐步探索。应当认识到，无论是与西方社会的大学还是以往封建社会里的大学相比，中国大学的章程都更具有独特性，应当真正与中国实际情况相结合，在具有真正实施条件的情况下再逐步制定。
（《中国科学报》见习记者韩琨采访整理）
责权不明的章程很难落实
储朝晖
在中国现有的条件下，建立现代大学制度本是一件十分艰难的事。6所高校不畏艰难，率先提交了章程的征求意见稿，应该值得嘉许。
拜读各校章程，确实有一些可喜的进步，比如不少学校引入了票决制，不再仅仅是举举手、表表态，这就是个很大的进步。但与此同时，笔者也发现章程中还存在不少问题。
首先是责权关系主线不明。党政、政学权力划分的老问题并未得到真正解决，各校几乎一致地采用了模糊处理的办法。例如，各校章程都标明“本章程的解释权归校党委”或“党委常委”，这是否意味着该章程是党委制定的，而非依据《高等学校章程制定暂行办法》所要求，按照民主、公开的原则，成立专门起草组织开展章程起草工作?再比如一些学校除了党委、校长之外，还设置了学术委员会、学位委员会、教职工代表大会、校务委员会、工会，不只是这些组织通过什么程序以及如何产生没有言明，它们的职责范围也无具体界定。
其次，在办学理念和办学目标上确实还有不少学校显得不够明晰，中国人民大学的“人民、人本、人文”理念提炼得不错，而东华大学倡导“观念兴校、学术兴校、管理兴校”作为办学理念就显得“万金油”得离谱；同样，人民大学及众多大学以“人民满意、世界一流”为大学建设目标让人感到太含糊。
再者，章程应使用规范的法律法规术语。《高等学校章程制定暂行办法》明确要求“章程用语应当准确、简洁、规范，条文内容应当明确、具体，具有可操作性”。而各校章程中依然较多地使用了行政指令和行政文本的话语，不只是带有官腔，还显得过于抽象、概念化，缺少可操作性。
此外，各校章程都程度不同地存在着太多的雷同、冗长、无关的话语，例如某校章程竟将“学校章程是学校依法办学、实施管理和履行职能的根本制度”作为其中的一条，这些话淹没了具体章程所需的实质内容。有的学校章程罗列了一些属于章程下位的琐屑小事，却缺少大的原则。
还有一些章程的文字表述或判断存在不准确之处，例如：“东南大学是教育部直属、国家重点建设的高水平大学，是我国最早建立的高等学府之一。”其中的“我国”是哪国?如果一位美国人在该校学习或工作如何理解?再如武汉某校说“学校由中央人民政府举办”，所指同样是没有明确具体的法律主体，是不规范的。
简言之，现代大学制度的核心是各相关当事人的责、权、利关系和边界的明晰，若做不到这点就难以落到实处。拿这把尺子去量一量几所学校的章程征求意见稿，应该说还有不小的距离。
(作者系中国教育科学研究院研究员)
行政性质 难成宪章
熊丙奇
一般舆论认为，此次6高校公布大学章程，是我国高等教育为推进依法治学、依法治校迈出的重要一步。但在笔者看来，按照目前的大学章程制定程序，以及大学章程的内容，能否真正助推大学自主办学，还有待观察。目前的大学章程是学校制定，上报教育主管部门核准的。说到底，这还是一份“行政规章”，而非法律文本，这就决定了其很难成为大学依法自主办学的宪章。
具有法律效力的大学章程，应该提交大学举办者同级立法机构审议——国立大学章程应提交全国人大，省立高校章程应提交地方人大。只有通过审议颁布，大学章程才能成为大学宪章，作为大学依法治校的依据。
首先，大学章程不仅规定了大学内部的治理模式，也涉及大学的外部关系，尤其是与政府的关系。在此次听取意见的大学章程草案中，也提到了学校与政府的关系。比如，东南大学在章程中提出，“对学校事务实施自主管理，除法律、行政法规、规章另有规定外，任何单位和个人均不得妨碍学校自主权的行使”。但问题在于，学校究竟拥有哪些自主权，政府部门如果不落实学校的自主权，谁又能要求政府部门落实?如果政府越权侵犯自主权，学校可以通过哪种途径捍卫自身的权利?
考虑到我国大学与政府尚属于上下级行政关系，作为下级的学校很难要求政府放权，上级政府侵权也难以追究责任。解决这一问题的办法，就是由人大审议之后颁布，不仅要求学校依章程办学，也要求政府必须落实属于学校的办学自主权利。
其次，获得办学自主权的大学如何实现自主办学?需要建立有效使用自主权的治理结构，这就要建立公众参与大学管理、决策的管理模式。
在国外，现代大学通常由大学理事会(或董事会)负责学校办学战略的决策，包括确定大学预算、遴选校长、监督校长实施行政权等。这一理事会(董事会)由政府官员代表、立法机构代表、校领导、教师代表、学生代表、校友代表和社会贤达共同组成，能代表广泛的意见参与学校管理、监督和评价，确保大学自主办学不偏离方向，自主权不被滥用。然而在这次公布的大学章程中，我们并没有看到相关内容。总体看来，大学章程只是对现行管理模式的某种“总结”，包括校务委员会、校友会等机构的职能，也是按现行模式进行解释，而没有多少突破。
再次，大学章程需明确学校内部行政权、教育权、办学权之间的关系，这也需要经过充分的权力与权利博弈。从目前大学制定的章程看，有学校明确提到了教授治学，有的还明确“校学术委员会是学校最高学术审议机构”。可是，究竟怎样做到教授治学，章程的表述其实并不清晰。
比如，有的学校只是称“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”，而事实上，实现教授治学，关键在于教授委员会、学术委员会民主选举产生，能独立运行，具有最高的学术决策权，实行学术本位管理，不受行政指派。当出现不端行为举报时，学术委员会可独立启动调查，独立根据调查结果作出学术处理，学术委员会的处理意见是最高学术意见，学校行政执行学术委员会的处理意见，这一点能做到吗?对于教授委员会、学术委员会的权责、产生、运行，大学章程应该详细描述，这样才具有可操作性，否则就只停留在概念上。教授委员会、学术委员会难以摆脱摆设的命运。
大学章程被认为是大学的宪章，是社会各机构都得遵守的法律，也是学校制定其他学校规定的依据，如果宪章本身就存在法律效力问题，那么以其为基础制定的校规，也会遭遇合法性的质疑。近年来一些高校由于没有大学章程，制定的土校规，就屡遭学生和社会质疑，现在制定了大学章程，但如果不通过立法程序将其变为法律，这一问题还是得不到解决。