管治的起源、概念及其在全球层次的延伸，本文主要内容关键词为：起源论文,层次论文,概念论文,在全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
英语中的“管治”(governance)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指控制、指导或操纵。长期以来，“管治”一词专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构和行业。[1](P11)近十年来，“管治”概念无论是在内涵还是在应用方面都得到了更为广泛的发展。1989年世界银行在讨论当时的非洲环境问题时重新提出“管治”一词，在各研究领域引起巨大反响。在此背景下，1992年W·勃兰特创立了“世界管治委员会”，对“管治”概念进行广泛研究。20世纪90年代以来“管治”概念频繁出现于联合国、多边和双边机构、学术团体及民间志愿组织的出版物上，其应用领域从最初的环境问题蔓延至处理国际、国家、城市、社区等各个层次的各种需要进行多种力量协调平衡的问题之中，内容几乎涉及社会经济学科的各个领域，甚至成为一些国际性综合会议上讨论的中心议题。
传统用法或辞书上的解释，都以“管治”(governance)为“统治”(government)的同义词。但在愈来愈多有关“管治”的著作中，它的用法和内涵都发生了转移，它意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”[2](P652)。“管治”一词得以重新引起人们注意的重要原因在于“管治”与“统治”两词含义的区分。道先管治和统治最本质的区别在：统治的权威必须是政府，而管治虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机构；统治的主体一定是社会的公共机构，而管治的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是政治国家与公民社会、政府与非政府、公共机构与和私人机构、强制的与自愿的合作。所以，管理是一个比统治更广泛的概念。其次，管理过程中两者权力的方向不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过指定和实施政策，对社会公共事务实行单一方向的管理。而管治主要通过合作、协商、建立伙伴关系、确立共同目标等方式实施对公共事务的管理，它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力方向是多元互动的，而不是单一自上而下的。[3]可见，与统治概念强调政府的垂直作用相比，管治更着重于政府、私营机构和市民之间的横向协调作用。
一、“管治”的基本含义
纵观其应用历程，“管治”概念最初源于城市环境背景，是用来更有效地解决地方上的问题的。在后来的几十年里，管治的模式逐渐应用于中央政府这一层次，并且推而广之以求解决国家之间的问题，即全球的管治(cosmoplitan governance)。
“管治”概念赢得广泛注意的时代背景即为20世纪70年代以来的治理危机，那时的国家“对解决小问题则嫌过大，对解决大问题则嫌过小”（丹尼尔·贝尔）。传统的政府，因其垂直的关系和臃肿的治理体系无法适应经济、社会、文化环境的快速变化，这也是与各种问题的复杂化及市民社会代理事务的多样化相联系的。作为反应，有关“管治”问题的讨论在国际的议事日程上日益显得重要，众多组织如世界银行(IBRD)、联合国开发署(UNDP)、经合组织(OECD)、联合国科教文组织(UNESCO)等都对管治提出了相关的定义。总结起来，主要包含以下几方面内容：
1.自组织(heterarchy)的调节方式 随着国家—市场—社会之间关系的根本性变化，出现了重要的经济及社会的新情况和新问题，这些问题再也不能简单地借助自上而下的国家计划或市场中介的无为而治的方式来解决了。正如沙尔普指出的那样：等级制的协调在当今已丧失其原有的优越性，这是由当今社会的种种特征决定的，如组织内部和部门之间以及国家内部和国家之间的互动日益频繁，但又总是为时短暂地跨越原有的边界。[4](PP27-53)
而在这些情况下，自组织便是特别适合的协调方式。梅恩兹曾指出，自组织的典型逻辑就是谈判的逻辑，谋求通过谈判实现共同目的。杰索普根据需要协调的行为系统的类型将自组织分为三类：(1)人际关系的自组织。在人际关系网络中，个人代表其本人或其职能系统，但不要求特定的机构或组织承担义务。(2)组织间关系的自组织。以各组织有利益共同点、都掌握着必需的独立资源为基础，以各组织之间的谈判和正面协调为手段。(3)系统关系的自组织。以降低噪声干扰和进行负面协调为基础[5]。这三种自组织治理形式常在错综复杂的等级体制中相互联系。人际的信任使组织间的谈判较为顺利；组织间的对话促进系统之间的沟通交流；噪声干扰的减少又可通过增进相互理解和增强信心而促进人际的信任。[5](P35)
就自组织而言的管治虽有三个可能的层次（人际、组织和系统），但术语本身的使用却常限于第二个层次，专指涉及多种利害关系的特定机构或组织的行为方式、公私合营企业的合伙运作方式、以及其他有自主权但是相互依存的组织形成的战略联盟形式。然而，只要有关的机构、利害关系重大的持股者或组织是建立在不同机构序列或功能系统之上的，则与系统间调控有关的问题也会影响到“组织间关系的自组织”[5](P34)。
2.多样化的行为者(actors)现代社会中，国家正在逐步将责任进行转移，国家责任范围逐渐缩小而公民被给予越来越多的责任。责任的转移在体制上表现为公私部门界限的模糊，又转而体现为一系列不同于公私部门机构的出现。因而，管治理论认为，现代国家不应由国家进行垄断统治，而应由三方面行为者共同参与：政府部门(the public agency)，私营部门(the private agency)及第三部门(the third-sector agency)。[6](P23)
第三部门具有种种不同的名称：志愿团体(voluntary groups)、非赢利性单位(non-profits)、非政府机构(non-governmental organizations)、社区企业(community enterprises)、合作社(co-ops)、社区互助组织(community-based organizations)等等。它们分别致力于解决种种不同的社会和经济问题，在出现于市场经济和公共部门之间的、称为“社会经济”(social economy)的领域中活动。[6](P23)有一项估计认为，仅以英国而论，这种“社会经济”对国民生产总值的贡献便达123亿英镑，雇佣的劳动力相当于40万全日制就业人员，以某种方式参加志愿活动的人达400万左右。[6](P24)可见，“管治”理论有理由要求第三部门因其不依靠政府的正式资源而作出的贡献成为行为者之一，接受传统上属于政府的许多任务。
3.互动过程(inter active process)管治之所以成为一个互动过程的原因在于系统内权力依赖(power dependence)的存在。所谓权力依赖，指的是：(1)致力集体行动的组织必须依靠其他组织；(2)为求达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；(3)交换的结果不仅取决于各个参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。[6]
在管治过程中，无论哪个组织，都不可能拥有知识和资源两个方面的充足能力来独自解决一切问题，它们必须通过与其他组织交换知识和资源达到目的。有的组织可能在某一特定的交换过程中处于主导地位，但不易轻易发号施令，因为任何组织都不会乐于一味仰仗和屈从他人，也拥有资源和知识的筹码对此加以抵制。[2]因而，管治也就总是一个互动的过程。作为一种互动过程的管治涉及种种形式的伙伴关系。这些关系可作如下的区分：(1)主导者与职能单位的关系；(2)组织之间的谈判协商关系；(3)系统的协作关系。第一种关系指一方（主导者）雇用另一方（职能单位）或以承包方式使之承担某种项目。第二种关系指多个组织谈判协商、利用各自的资源合作进行某一项目以求更好地达到各自单位的目的。第三种方式是伙伴关系的更进一步，达到各个组织相互了解、结合为一，有着共同的想法，通力合作，从而建立起一种自我管理的网络。系统协作的伙伴关系不同于前二者之处在于，它涉及的是“关于规则的游戏”(games about rules)而不是“遵守规则的游戏”(gamesunder rules)。这是由于系统协作必须设计、选择和采用某些管治的规则和结构，而避免了“遵守规则的游戏”中会出现的种种形式的机会主义行为[6]。
4.国家承担的元治(meta-governance)角色这里首先有一个“元治”的概念。“元治”即“自组织的组织”，它解决的是如何组织自组织过程的问题。“元治”有制度和战略两个方面的内容。制度上，它要提供各种机制，促使各有关集体建立不同地点和行动领域之间的功能联系和物质依存关系。战略上，它要促进各集体建立共同的远景，鼓励新的制度安排和活动，补充现有模式之不足。“元治”的上述两方面旨在造成一个环境，使不同的自组织安排得以实现，而不是为它们制定特定的战略和采取特定的主动措施。[7]鉴于管治机制多样性的特征和相应的建立适当宏观组织能力的需要，元治作用的发挥非常重要。大体说来，这个角色应由国家承担。[7]承担“元治”角色的国家发挥着多方面的重要作用：组织政策主张不同的人士进行对话，保证各个子系统实现某种程度的团结，制定规章制度使有关方面遵循和应用，以及在其他子系统（如市场、工会或科学政策界）失败的情况下作为最高权力机关负责采取最后的补救措施。[7](P45)这就需要在制度上和组织上进行不间断的创新，从而使可持续的经济增长成为可能。
“元治”角色使国家地位显得很微妙。一方面，国家不再是最高权威，而是更广泛更复杂的多元制导系统中的一个子系统，与其他子系统一样贡献自己的资源，简言之，官方机构最好不过是同辈中的长者；另一方面，国家又承担着保证社会机构制度的完整和社会凝聚力的责任。因而，国家的影响既取决于它作为集体智慧的主要来源和媒介，也取决于它对经济资源的控制或合法拥有的强制权。[8]
二、管治概念在全球层次的延伸——全球管治
前文所提及的“管治”大都停滞于国家的层次。实际上，在20世纪90年代有关发展问题的辩论中，“管治”概念之所以发挥核心作用还在于它有一个特别重要的属于全球化和跨国组织的领域，这一领域使用“全球管治”的概念。
随着世界财政和贸易自由化的快速推进、技术的不断进步以及情况迥异的地区之间信息交流的日益快捷，一个新的世界经济和世界社会正在形成。简言之，就是所有的社会和经济活动都日益具有世界性。尽管民族活动仍占主导地位，但他们的行动从根本上说受到全球市场活动的影响，而这种市场活动中，大公司和私人金融利益行使着很大的权力。要保持世界经济和世界社会的稳定和高效，就必须对这种“被控制的市场”进行限制，建立新的国际制度。同时，也需要新的全球性举措促进和保护全世界范围内的基本人权，遏制各国内部以及各国之间生存机会的两极分化趋势。在未来几年中，维持世界秩序的更大挑战将完全有赖于是否能够作出可行的调停和有效的国际安排。[9](P110)面对这样的挑战，“全球管治”不失为一种引人注目的尝试方法。
目前国际上对于“全球管治”问题存在着很大的纷争。詹姆斯·罗泽瑙在《全球管治》第一期上提出了一个较为明确而又失之广泛的定义：全球管治可设想为包含在相互影响的各级人类活动—从家庭到国际组织—中的规则系统，甚至是包含在更加相互依赖、急剧增加的世界网络中的大量规则系统[10](P5)。这一定义遭到了猛烈的抨击但却未能被更准确的界定。就这一定义进行分析，它与“管治”概念并无矛盾之处，只是范围扩大到了全球，而且提出了多层次管治的观念。在这个方面，以戴维·赫尔德关于地方民主和全球管治的理想结合所作的探索最为著名：在设想各种可能的参与模式的同时，试图确定地方、地区、国家、世界各级所采用哪些模式。[11]也有相当学者持反对意见，如玛丽认为虽然管治具有国际性，但“全球管治”是谈不上的。既然全球管治中并不存在中央组织和全球性的参照系统，市场便成为当今世界上惟一起作用并影响一切相互作用的社会子系统的调节者，那么全球管治很可能不过是一件理想外衣，下面隐藏着最狡诈的经济自由主义[12](P88)。
两者的根本性分歧在于自组织模式问题。管治的一个重要标志就是突破传统的政府和市场调节模式，而采用自组织模式。前者认为在全球范围中仍可以有效地使用自组织模式。而反对者否定或怀疑自组织模式，认为全球系统的复杂成分几乎不可能经由自组织的方式达成一致。那么“全球管治”的概念要获得认可首先需要解决自组织模式如何实现的问题。按照管治理论，在国家层次的管治中，自组织模式很大程度上取决于国家所承担的元治角色，由国家来组织自组织过程。而全球管治中，这一角色相应地似乎应由所有国家组成的全球管治委员会来担当。但是，正如人们担心国家层次的管治中国家行使职责的公正性一样，人们有理由担心全球管治委员会对各成员的公正性，这一问题还有待更深入的可行性和操作性研究。