推进经济增长方式转变的产业政策选择,本文主要内容关键词为:产业政策论文,经济增长方式论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
(一)
产业政策的制定和实施,是一项复杂的系统工程。多年来产业政策对调整我国产业结构,促进产业结构的均衡化、高级化,从而推动经济集约增长起到了多方面的积极作用。但由于受种种因素的影响,产业政策的制订和具体实施,还存在着较大的局限性,实践中产生了一些矛盾,在一定程度上影响和阻碍了经济增长方式的转变。
一是产业配置的全局利益与局部利益的矛盾。
产业政策是国家站在宏观经济高度,从全局的长远利益出发,对整个国家产业布局的规划,以实现全社会各产业的协调发展,各地和部门都应自觉地贯彻实施。但由于改革开放以来多元利益结构的形成和发展,各地区和部门往往追求自身局部的近期利益,对投资少、见效快、价高利大的项目争着上、盲目投资,以至重复建设、重复引进,一哄而上,一哄而散现象相当普遍。其中,地区结构趋同化是全局与局部利益矛盾的一个突出表现。地区产业结构的趋同化,势必导致企业规模小型化,技术结构低度化,以及“小而全”的企业组织结构发展,从而造成地区比较效益的降低。在宏观上无法形成强有力的生产能力。这已成了我国近年来经济效益下降,经济运行质量不高的一个重要因素。
二是产业增量调整和存量调整的矛盾。
以往我们把调整的重点放在增量上,存量调整的力度不够,这不符合我国的国情和产业政策的目标要求。我国存量资产规模很大,配置很不合理。针对这种状况,重点调整存量资产,并加大存量资产调整力度势在必行。当然资产增量的投入,能在一定程度上解决产业配置不合理问题,但由于增量投入的资金是有限的,不能一直以此为重点,忽视对资产存量调整。存量调整是结构调整的关键,是解决结构失衡问题最根本、最重要的途径。由于技术进步等原因,原产业结构的动态变化是经济规律的客观反映。平衡是暂时的,结构不断变动才是永恒的。若不把重点放在存量调整上,将会有越来越多的资产存量沉淀。结构会越来越不合理。而且由于存量资产结构不合理,又使增量在不合理的存量基础上分配,产业结构的扭曲会更加严重。由此可见,正确处理好存量调整和增量调整的关系,把调整重点放在存量上,以形成畅通的产业环境至关重要。
三是产业配置目标要求与政府调控实力的矛盾。
从目前情况来看,无论是中央政府还是地方政府都存在着调控的目标要求与调控实力的矛盾。财力有限,资金紧张,调控实力不足,许多需要优先发展的重点项目,往往力不从心,这样便延缓了产业结构调整的进程和效果。由此看来,大力开拓财源,适度集中国家财力,增强国家宏观调控实力,方能打开我国产业结构调整的新局面,促使我国经济尽快步入集约增长的轨道。
四是产业的市场保护和市场开放的矛盾。
在对外开放的国际环境中,产业政策的制订和实施受国际经济变化的影响在不断加大,注意把握国际经济变动的大趋势,抓住世界性产业结构重组和产业在国际间转移的机会,在进一步扩大对外开放中主动进行产业结构调整,不失为促进我国产业结构优化的一条重要途径。但在实践中必须正确处理好产业保护和市场开放的矛盾关系,既要考虑充分开放市场,又要考虑我国企业的实际承受能力,为我国企业的发展提供不可缺少的环境和条件。在前阶段我国对外开放中,由于缺少强有力的宏观调控和产业政策引导,在加大市场开放度的同时,对我国欠发育的传统产业、弱质产业和幼稚产业适度保护不够。在大量外资涌入,进口规模不断扩大,竞争日趋激烈的态势下,这些产业的生存、发展已受到了严重的挑战和威胁。鉴于我国特殊的国情,开放市场的广度、深度必须充分注意到我国传统产业、弱质产业和幼稚产业的发展现状,实行适度保护是非常必要的。保护的目的是为了促进产业升级,为了将来更有效地进行产业竞争。
五是地区倾斜与产业倾斜的矛盾。
在制订和实施产业政策的过程中,针对经济发展的一定时期和一定阶段,对某一地区产业的发展实行扶植,即通过地区倾斜政策,促进这些地区产业发展是必要的。但如果地区倾斜过多,时间过长,势必会造成地区间经济发展不平衡,不利于国民经济均衡增长。因此国家产业政策提出必须逐步变地区倾斜为产业倾斜,这符合调整我国产业结构的客观现实,有利于重点产业、支柱产业的发展。问题是实践结果并不理想,产业倾斜政策远未到位,措施不力,落实得不好。对我国经济增长有显著影响的基础产业,如农业、能源、交通运输等依然发展艰难,目前仍是产业发展中的瓶颈、短线。
六是产业调整与经济体制不配套的矛盾。
经济体制是影响和制约产业政策实施的一个重要条件。回顾总结近年来我国产业政策的运作状况,不难看出,传统体制的影响,双轨体制的矛盾和摩擦,增加了实施产业政策,调整与优化结构的难度。主要表现在,其一,产业调整的成效,很大程度上取决于产业结构的微观基础能否作出积极的反应。由于企业改革滞后,因而对政府的产业政策导向往往不能作出相应的配合和及时进行资源配置转换,影响了产业调整、优化的进程。其二,由于社会保障制度的改革还正在进行过程中,各项措施如失业保障制度、职工再培训制度未到位,产业调整受到了就业压力的制约,难以向集约化方向发展。其三,由于中央与地方的权力、利益关系还未理顺,因而地方保护主义盛行,条块分割,人为地形成产业间强大的行政性壁垒,严重阻碍了地区间产业的联合、兼并,影响了我国产业的规模经营。其四,旧的劳动人事管理体制和就业政策,对城乡劳动力的严格控制,使劳动力在产业间无法流动和达到合理配置、优化组合,阻碍了产业效率的提高。大量事实证明,加大改革力度,加快建立市场经济体制是贯彻实施产业政策的不可或缺的体制条件。
七是产业政策和实施手段的矛盾。
要通过产业政策促进产业结构的合理化、高级化,必须有一系列与产业政策目标相适应,与市场经济运行机制相适应,与经济发展阶段相适应的产业政策手段作保证。不同的手段有不同的调控功能、调控对象。经验表明,制订和实施产业政策最大难点之一在于产业政策手段的选择与组合。这几年我们在制定和实施产业政策过程中,虽然规划了产业调整的方向、重点,但有的未收到预期的效果。症结之一就在于缺乏产业政策手段的有效配合。实践中存在的问题,首先是产业政策手段建设滞后,未形成一套完整、严密的、确保产业政策顺利实施的手段体系。其次是产业政策目标与实施手段不协调,存在相互脱节的现象。再次是缺少使用多种产业政策手段的操作经验,对多种手段配套使用了解掌握不够,不能形成综合调控效应,这样势必影响产业政策的实施效果。
(二)
针对上述矛盾,应认真研究如何在市场经济条件下科学制定和实施产业政策,并通过产业政策促进经济增长方式的转变。笔者认为,按照经济增长方式转变的客观要求,必须抓住重点,对我国现行的产业政策加以全面完善和优化。
一是在产业结构政策上,大力支持基础产业,振兴支柱产业,积极发展第三产业。
产业结构政策应当把协调结构关系与提高结构水平结合起来,推动经济增长质量和效益上升。目前我国的水利、能源、交通、通讯等基础设施和基础工业建设,仍然滞后于经济社会发展。“九五”期间必须加大建设步伐,充实这些基础产业,缓解“瓶颈”制约,减少其造成的对相关产业发展的阻塞。这是调整我国产业结构的重要方面,也是保持国民经济持续、快速、健康发展的迫切要求。基础设施和基础工业建设,政府应当统筹规划、合理布局、突出重点、兼顾一般,集中力量高质量、高效率建设一批重点骨干工程,避免盲目发展和重复建设。要大力培育和振兴支柱产业,机械、电子、石油化工、汽车制造等,不仅能为我国经济的快速增长提供广阔的空间,而且将使经济运行更加趋于协调、稳定,有利于带动整个经济增长和结构升级,促进经济增长方式的转变。对此我们必须予以充分重视。政府应从财力、物力等方面择优扶持,重点突破;并且建立起有利于促进支柱产业发展的高效灵活的投资体系;通过扶持政策优化支柱产业的产品结构和产品质量,不断提高支柱产业的技术水平。对于第三产业,必须在产业调整中给予特别关注,逐步提高其所占比重。发展第三产业的重点是搞好交通、通讯、信息以及科学、教育等基础产业,并围绕市场建设发展流通业。至于是不是实现“三、二、一”的发展程序和份额程序,笔者认为应视具体情况而定,不宜照搬照套,全国各地搞一刀切。
二是在产业组织政策上,注重扩展产业经济规模。
加强产业间的专业协作,提高一些规模经济效益显著的产业的经济规模水平,这对转变经济增长方式影响甚大。提高产业经济规模的途径,首先必须建立灵活高效的投融资机制,政府在制定与融资有关的各项政策时,应尽量为那些符合经济规模要求的产业融资创造条件,适当加大对这些产业的投资力度。其次要通过市场竞争兼并机制迅速兼并那些规模不经济的弱小企业,达到规模的扩大。再次,要加快企业组织结构调整,鼓励企业以资产为纽带,通过产业重组,提高生产集中度。特别是对于那些宜于组织批量生产,规模效益显著的产品,应采用联合的方式,组建企业集团以及加快企业公司化改造等途径,迅速形成大批量生产体系,从而获得规模效益,增强产品国际竞争力,同时也为产业结构高度化的长期目标创造必要的条件。
三是在区域产业政策上,积极促进区域经济的协调发展。
目前我国东中西部地区存在的生产力发展水平的差异,对转变经济增长方式具有明显的牵制作用。需要通过多种政策措施加以缩小。就产业政策而言,应进一步加强区域产业政策的制订和实施,调整产业的地区配置结构,促进资源空间配置的合理化和经济效益的高度化,逐步达到区域经济的协调发展。在具体政策的制订中,应注意使各区域的主导产业相异,实现区际间的合理分工和产业结构的协调。在各区域内产业结构应呈现以主导产业为核心,以相关产业为两翼,以基础产业为依托的结构特征,这对消除我国目前地域分工不明显,区域产业结构雷同,地区优势得不到发挥的不合理现象非常重要。同时,在进一步完善沿海对外开放战略基础上,积极扶持中、西部落后地区的经济发展,根据因地制宜的原则,积极培育具有鲜明地方特色的适合于中西部地区发展的主导产业或新兴产业,以形成区域的“增长极”,通过这些“增长极”对周围地区的经济辐射和传导,带动整个区域经济系统的发展,缩小我国东、中、西部的经济差异。
四是在产业调整援助政策上,切实加强对衰退产业的政策支持。
为减少衰退产业缩减过程中的困难,加快结构转换的进程,以避免可能引起的社会波动,积极实行产业调整援助政策,加强政府干预势所必然。就目前我国的情况而言,一些传统工业行业处于亏损,开工不足,部分职工生活困难的境况之中。对这类产业进行结构调整,仅靠企业自身努力,调整过程是缓慢的。而如果这种调整不能顺利进行,政府迫于社会与政治方面的压力,会不断将资金注入一些应该调整的行业,严重影响经济增长的质量和效益。因此,我们应制订适合我国情况的产业调整援助政策,对结构转换中的衰退产业予以支持、帮助。
五是在产业技术政策上,积极扶持高新技术产业和国内先进产业的发展。
产业技术政策在产业发展中的重要性应受到足够重视,这对于促进产业结构的优化和升级,转变经济增长方式意义十分重大。
我国政府于1992年颁布了三个指导中长期产业技术发展的政策性文件,提出了90年代及到下世纪20年代产业技术发展的方向和政策措施,这些文件是产业技术政策方面的重大进步。但在产业技术发展目标与政策措施方面仍需不断调整、完善。我们必须抓住世界科技革命的机遇,充分发挥产业技术政策的导向作用,支持高新技术产业和国内先进技术产业的发展。加快发展我国的高新技术产业,要变全面发展为优势发展,解决目前产业技术指标过于分散,产业发展方向仍不够明确的现状,突出相对优势,集中有限力量,抓好几个重点,以优先发展和加速发展为指导方针,努力使之成为具有国际竞争力的高技术产业。在产业发展规模上,应以高新技术产业规模为目标,形成规模经济,努力提高产业技术水平和质量水平,降低成本。在政府扶持政策上,应对高新技术研究开发和产业化过程给予资金扶持,如可实行灵活的关税政策。在关税减让的同时,对需要保护的高技术重点产业,以差别税率形式发挥调节作用。高新技术企业应加强知识产权意识,保护自己的新产品、新技术不被他人侵权。国家也应抓紧制订有关经济法规,保护我国高新技术产业企业的利益。
按照上述方向、目标完善我国的产业政策,必须有相应的体制、机制和各种实施手段的配合、支持,方能确保产业政策落到实处,收到好的效果。为此,必须加大力度,坚持搞好以下几项改革:一是完善市场体系,培育良好的市场环境,充分发挥市场机制对产业配置的基础性作用。产业政策作为国家调节、优化结构的宏观经济政策,对市场主体的配置行为所发生的影响和作用,主要是通过市场机制的作用发挥其政策效应的。这说明实施产业政策,必须加快建立统一、开放、竞争的市场体系和完善市场机制。根据这个要求,当前我们应采取有力的改革措施,破除地区封锁和部门、行业垄断,按照经济活动的内在联系和规律,促进要素资源在产业间顺畅流动,引导各经济主体形成竞争性的供需关系,培养和建立社会主义市场体系。特别是要加快资金市场、劳动力市场的建立,促进资源优化配置,把资源吸收到高效益的部门、地区和行业。用市场机制调整产业结构,在很大程度上是靠自主经营的企业按照市场价格信号来配置资源。根据目前宏观经济发展形势,要适时推进价格改革步伐,应尽快使价格信号较为准确地反映市场供求关系,确保产业政策得到顺利贯彻实施。二是加大企业改革的力度,转换企业机制,积极发展企业集团。贯彻实施产业政策,必须按照现代企业制度的要求,使企业通过改革尽快成为自主经营、自负盈亏、面向市场的法人实体和市场竞争的主体。这样,企业才会高效发展社会需要的产业,改组那些高耗低效的产业和不适应社会需要的产业,通过联合、兼并等形式,发展企业集团,扩大规模效益;才会从根本上增强企业搞好技术改造的自觉性,改变企业存在的存量资产技术含量低、技术水平和管理水平落后的状况;才能使企业主动适应市场变化,及时调整生产方向和投资方向,实现存量和增量结构调整。深化企业改革,必须实现企业制度创新,除少数有关国家安全和自然垄断性部门,大部分行业的国有制企业都要改造为股份制,国家可根据行业重要情况和企业规模大小,决定不同的参股比例。至于某些小型企业,应以股份合作制为主要形式,进行较彻底的产权改革。三是深化宏观体制改革,适度集中资金,增强中央政府宏观调控的实力。加强对产业配置的宏观调控,除了通过货币政策、收入分配政策、税收政策,加强对产业配置目标、方向重点引导外,特别要注意适度集中国家财力,增强宏观调控实力。集中国家财力,首先必须加强国家财政收支。提高财政收入占国民收入的比重。对此应强化预算外资金管理,把近年游离于国家预算之外的各类基金和行政事业征收的基金、收费纳入财政预算管理。要完善税制,强化税收征管,减少税收流失。同时要整顿价格补贴和企业亏损补贴。在中央与地方的分配关系上,要在合理划分政府事权的基础上,对税种的划分和分成比例作适当调整,逐步向彻底的分税制过渡,这才真正有利于扩大中央财政收入。其次在金融方面,从目前情况看,财政资金的集中不可能很快见成效,但集中金融资金的潜力很大,只要保持物价的基本稳定,目前的高储蓄率还会保持下去。我们应密切注意宏观经济形势,严格控制通货膨胀,为适度集中金融资金提供基础条件。
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