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进入90年代后半期以来，中国农业发展开始进入一个新的阶段，其主要标志是，农产品的供求关系发生了重大变化，主要农产品供给由长期全面短缺变为总量基本平衡，丰年有余，农产品供给出现相对过剩。但在农产品供给全面好转的形势下，近年来农民收入的增长却处于缓慢状态。1992-1996年农民收入年均增长5.8%，但自1997年以来，农民收入的增长出现回落，1999年农民收入增长率进一步回落到3.8%。从目前农村经济运行情况看，农村居民收入增长进入缓慢阶段。
一、农业结构战略性调整与农民收入增长
农业收入仍是农民收入的主要部分，农业收入占农民纯收入的比重1999年仍占53.4%。从农民农业收入的构成来看，1999年的收入占农业收入的比重为74.8%，林业为1.8%，牧业为13.4%，渔业为2.1%。近年来，农民来自农业的收入逐年下降。由于农业收入仍是农民收入的最重要的来源，尤其是在广大中西部地区，稳定农业收入仍是农民收入增长的基础。据对居民生活消费变化的研究，今后对农产品的需求量每年将以2%左右的速度增长，即使在农产品2%的需求增长速度得到保证的前提下，也只能拉动农民收入增长1%左右。因此，靠增加农产品产量增加农民收入空间不大。我国主要农产品价格已高于国际市场。加入世贸组织，使我国农产品面临国外农产品的强有力竞争，在新的市场环境下，靠提高农产品价格增加农民收入已不现实。增加农民收入，最根本的途径是调整农业结构。
优化农业结构，提高农产品品质。新一轮的农业结构调整与前几轮相比，具有明显的不同。过去农业结构调整是指数量或面积上的比例关系变动，如发展多少蔬菜、果园，压缩多少粮食面积等，主要是解决了农业向广度进军的问题，改变了过去以粮为纲单打一的局面。这种调整方法在计划经济和短缺经济条件下是有效的，但随着农村社会主义市场经济体制的逐步确立，特别是农产品由卖方市场转向买方市场，这种结构调整的思路必须转变。新一轮的农业结构调整决不能再走简单的数量、比例变动的老路子，必须注重调整的质量。这次农业结构调整，主要是向生产的深度进军，提高农业的质量和综合经济效益。
近年来，各地在调整和优化农业结构方面做了大量工作，取得了明显成效，并积累了许多成功经验。但在结构调整中也暴露了一些值得注意的问题。例如，由于信息不灵，“种啥啥多”，许多基层干部和农民对市场需求看不准，结构调整的门路还不够多；一些地方还继续习惯于采取强迫命令、分解种植指标的行政推动方式来指导结构调整；不少地方之间结构调整带有比较明显的趋同性；政府对农民的引导，包括政策和价格的引导和提供经济技术方面的服务，还不够有力。这些问题反映了农业结构调整的思路和方向还不够明确。
大力发展农产品加工业。由于起步晚，基础差，目前我国农产品加工业还处于初级阶段，农产品加工转化率还很低。1997年，我国农产品加工业产值与农业产值之比仅为0.79:1，其中东部地区为1.05:1，中部地区为0.58:1，西部地区只有0.44:1。在发达国家，农产品加工业产值一般相当于农业产值的3-4倍。这说明，中国农产品加工业与发达国家相比，还存在着巨大的差距。
发展农产品加工业的目的，不仅仅是着眼于当前解决农产品卖难和农民增收的困难，更是着眼于提高农业整体素质，增强农业的竞争力，加快我国由传统农业向现代农业转变的进程。从世界农业发展的进程看，随着农业经济由自给自足的状态转变为高度商业化的状态，农业与工商业的关系日益密切。一方面，农业中大量使用各种现代生产要素，如农机具、肥料、农药、种子等；另一方面，随着社会经济结构的变化，农产品越来越必须经过加工、包装、贮藏和运输等环节才能到达消费者手中。从某种意义上讲，现代农业早已摆脱了仅仅提供原料和初级加工品的地位，已成为一种“从田头到餐桌”等的完整产业，包括了农产品的生产、加工、储运和销售等全部内容。现在仍把农产品加工业与农业割裂来看的观点，是一种应当摒弃的过时看法。现代农业的竞争，不仅体现为农业生产环节产品和技术的竞争，更体现为包括农业产前、产中和产后在内的整个农业产业体系的竞争。抓住当前主要农产品供给比较充裕的有利时机，大力促进农业生产结构的调整，更大规模地实行农产品加工转化，为农民增收开辟新的来源，将为中国农业的发展开拓新的领域，将进一步加快中国农业向现代农业转变的进程。
我国农产品加工业发展面临着一些亟待解决的问题，如品种选育同加工需要相脱节，农产品加工业的发展缺少专用的优质原料；分散生产和集中加工的矛盾尖锐，加工原料缺少稳定的供应渠道和规模化的保证；企业技术装备管理水平落后，资源浪费和环境污染问题比较严重；一些行业企业布点分散，规模经济和专业化水平低，造成区域间产业结构趋同化，产品品种质量雷同，形成了在同水平线上的相互重复。
发挥比较优势，提高中国农业的国际竞争力。加入世界贸易组织(WTO)将对中国农业进出口贸易产生巨大影响，其利弊如何最终取决于中国农产品的国际竞争力。从总体上讲，90年代以前，中国粮食和棉花的价格水平均低于国际市场水平，有较强的竞争优势。但近10年来，中国粮食生产成本平均每年以10%的速度递增，使粮食价格也随之提高。目前中国小麦、玉米、大米及棉花等大宗农产品的国内价格已高于国际价格，在国际市场上失去了以往的竞争优势。中国的油料、糖、奶业由于自然条件好，原料充足，曾具有一定的价格竞争优势，虽然国内资源成本低，但由于加工技术落后，目前植物油、食糖和奶制品价格已高于国际市场价格，在国际市场上失去了以往的竞争优势。中国一些劳动密集型的产品，如蔬菜、水果、花卉和水产品、畜产品，由于资源成本低，在国际市场上具有较强的竞争优势。从价格上看，目前中国主要水果价格大都低于国际市场价格，有较强的竞争优势。上述在国际市场上具有明显的价格优势和竞争力的农产品，出口水平却还比较低。如中国的水果类产品，目前的年出口量仅占其总产量的1%左右。造成这种状况的主要原因是，农产品品质差、农产品加工、包装、贮藏等环节还非常落后。此外，对这些产品的国内支持还不够。
适应参与国际市场竞争的要求，今后农业发展的目标应是在继续确保粮食综合生产能力稳定提高的基础上，更加重视根据比较优势原则来优化农业结构，提高中国农业的国际竞争力。
二、农民就业与农民收入增长
由于我国农业资源短缺，增加农民收入的根本途径在于转移农村剩余劳动力，增加农民二、三产业收入。改革开放以来，我国在解决农村剩余劳动力就业方面取得了举世瞩目的成就。经过20年时间，已有近2亿农村劳动力通过不同方式解决了就业问题。农村剩余劳动力转移，改善了劳动力的利用状况，提高了利用效率，对农村经济乃至整个国民经济的发展都产生了巨大的促进作用，而且提高了农村劳动者的素质，对农村社会的全面发展已经产生了不可估量的积极作用。农村单一从事农业生产的状况明显改观，非农产业已经成为农村经济的支柱产业。1998年按产值衡量，我国农村产业结构中第一产业比重下降到22.3%，第二产业比重为63.6%，第三产业比重为14.1%。
今后我国农村剩余劳动力就业矛盾仍很突出，影响未来一个时期我国农村劳动力就业需求的因素相当复杂。直接因素包括国民经济增长速度，一、二、三次产业各自的发展速度及产业结构变动，不同产业的就业弹性，以及城市化的推进速度等；深层次的因素主要取决于资本积累率、技术进步率以及资本／劳动要素配置类型的选择等；外部因素还必须考虑加入WTO及国际贸易关系变化的影响。
（一）乡镇企业仍将是农村剩余劳动力转移的重要渠道。改革开放以来，乡镇企业的发展对于缓解农村剩余劳动力就业压力，作出了巨大的贡献。90年代以来，乡镇企业吸纳就业的能力明显下降。
导致乡镇企业吸纳就业能力下降的原因主要有两个：一是在经历了80年代的超常规高速增长之后，乡镇企业的增长速度开始合乎逻辑地放慢。从“八五”期间年均增长42%下降到1996年的21%，继而下降到1997、1998年的17.3%和17.4%。由于增长速度的放慢，就业增长也随之下降。二是乡镇企业的资本有机构成不断提高，资金趋密，就业弹性明显下降。1980-1988年，乡镇企业对增加值的就业弹性为0.36，对固定资产原值的就业弹性为0.65，而1991-1996年，相应的两个就业弹性分别下降到0.19和0.21，比前一阶段下降了一半到2/3。
从长期趋势看，尽管乡镇企业的增长率年度间波动很大，但乡镇企业就业的总量还是扩张趋势。依据上述情况和认识，虽然对“十五”期间及今后15年乡镇企业就业做出准确的定量分析预测有较大困难，但还是可以根据长期趋势和已有经验做出情景性描述的。“十五”期间，乡镇企业GDP的计划增长率为14%，预计乡镇企业的技术进步贡献率将提高到33%。如果资本贡献率继续上升，假设为64%，劳动投入的贡献率调整为3%，在保持90年代乡镇企业就业弹性的情况下，劳动力的年增长率为1.5%。以2000年乡镇企业职工13000万人为基数，乡镇企业就业每年增长197万人。如果“十五”期间，第三产业能有长足发展，使资本的贡献率降低，假设为59.5%，劳动投入的贡献率调整为5.5%，在就业弹性不变的情况下，乡镇企业劳动力的年增长率为2.8%，每年可以新增就业361万人。
为了扩充乡镇企业的就业容量，要求乡镇企业继续保持较快的增长速度，更为重要的是，在经济发展进入结构调整时期，大部分行业生产能力出现相对过剩的情况下，乡镇企业要适应国内和国际市场竞争的要求，对产业结构进行战略性调整，这是保证乡镇企业持续增长和就业容量不断提高的关键。
现在乡镇企业发展面临的制度环境和市场环境已发生了根本性的变化，在新的环境下，乡镇企业不可能在所有的行业都与城市企业展开竞争，从乡镇企业自身的发展，特别是从提高乡镇企业就业容量的要求看，今后乡镇企业在产业结构上必须实施以下两大调整：
一是把大力发展农产品加工业作为下一步乡镇企业发展的重要内容。从城乡布局看，在改革开放前，中国农产品加工业大都分布在沿海大中城市，形成了农村生产原料，城市加工的格局。这种格局割断了农产品加工业与农业的有机联系，不仅造成农产品原料损耗大，加工成本高，也不利于农业生产的发展。改革开放以来，由于乡镇企业的异军突起，这一局面有了一定改观。1997年农产品加工业产值城乡比为1:0.89，食品工业还是城市占主导地位，城乡比为1:0.60。中国农产品加工业目前仍主要集中在城市，特别是农产品的深加工大都在城市。从农产品加工业的区域布局来看，1997年东、中、西三大区域农产品加工业的产值比为66:24:10，也就是说，农产品加工业主要还是集中于东部沿海地区（近2/3），而内地的比重则很小，尤其是西部地区只占1/10。中共十五届三中全会通过的《决定》提出，“乡镇企业要适应农业产业化经营的需要，着重发展农副产品加工业和储藏、保鲜、运输业。”按照中央《决定》的要求，乡镇企业要抓住机遇，把发展农产品加工业作为再次创业的突破口。中西部既是农产品的主要产区，也是农产品加工业发展最具潜力的地方，要加快农产品加工企业向中西部转移的速度。我国今后农村剩余劳动力的压力主要在中西部地区，发展劳动密集型的农产品加工业，不仅有利于中西部地区吸纳更多的农村劳动力，而且可以缓解农村剩余劳动力跨地区流动的压力。
二是把大力发展第三产业作为乡镇企业产业结构调整的另一重要内容。相对于第一、第二产业发展的规模而言，乡镇企业第三产业发展总量不足、发展相对滞后，难以适应农村经济进一步发展的需要。现阶段的乡镇企业第三产业，主要集中于一些传统的、低水平的交通运输和商业饮食服务业之上，在某些传统行业中，由于区域之间产业结构的相似性，进入过剩、低水平过度竞争的局面也早已形成。如在乡镇第三产业的传统交通运输业中，运力的发展多集中于短途客运和内河运输业之上，运力增长相对于运力需求和道路过剩的现象较为严重。一些农村发展亟需的（新兴）第三产业（如科技服务、技术信息咨询、金融保险等方面）发展严重不足，如农村金融业，不仅业务范围窄，信用手段落后，而且极不规范，远难满足促进农村资金流动的需要。在充分发挥农村工业部门吸纳劳动力作用的同时，必须加快发展农村第三产业。一是重点建设好农产品批发市场，积极开拓农村资金和劳动力等要素市场；二是把交通、通讯、保险、金融、信息服务、技术服务等行业作为发展重点；三是要开发农村房地产和旅游等新兴产业。
（二）加快城镇化进程是解决农村剩余劳动力就业问题的根本出路。长期以来，我国的城市化发展由于种种原因而严重滞后。1998年，我国的城市化率为30.4%，而世界平均水平为45%，发达国家为75%。有研究表明，与国际一般水平比较，在我国1997年非农产业增加值比重达到81.3%的水平上，城市人口比重应该达到54.1%，而我国实际的城市化水平仅为29.9%，比同等工业化水平国家滞后24.2个百分点；在非农产业就业比重达到50.1%的水平上，中国的城市化比重应该达到45.3%，而实际上滞后了15.4个百分点。也就是说，无论从哪个指标来衡量，中国的城市化水平均大大滞后。
我国目前已经具备了加快城市化进程的条件和能力。第一，校正以往工业化超前而城市化滞后的结构偏差将对加速市场化产生强大的推力；第二，第三产业正进入加快发展阶段，1995-1998年，我国第三产业的就业弹性为0.38，不仅高于第二产业的0.18，而且高于整个非农产业的0.28；第三，作为城市化加速推进的先兆，90年代以来，农村劳动力开始大规模跨地区跨城乡流动，近年来跨地区流动的农村劳动力大约在7000万人左右，其中有4000多万进入大中城市和小城镇务工经商；第四，加快城市化发展的多元化投资机制正在形成，城市基础设施建设正在以前所未有的速度和规模推进和展开；最后，更重要的是，加速城市化已成为人们的共识，并已提上制定国民经济发展计划的日程。
我们认为，把农业劳动力的非农过程与农村人口的城镇化过程协调起来，应成为今后解决农村剩余劳动力出路的一项基本战略。而实施这样一个新的战略，关键是解决好以下两个问题。
首先，引导乡镇企业发展与小城镇建设相结合。小城镇接近于农村，乡镇企业集中在小城镇，农民就近转入小城镇就业，与土地的关系维持一段时间，既可降低农村剩余劳动力转移的成本和就业风险，又可有效地避免在大中城市吸纳能力有限的情况下，农民大量涌入城市所产生的种种问题。当然，提倡乡镇企业发展与小城镇相结合，并不是把现有的乡镇企业大都集中到小城镇中去，或新办乡镇企业都办在小城镇上。鼓励乡镇企业向小城镇集中，也并不意味着可以选择“遍地开花建小城镇”的非农化和城镇化道路。小城镇遍地开花，分散力量普遍发展，规模过小，形不成相应的城市功能，不利于提高投资效益，也不利于保护土地和环境资源。小城镇建设不能只考虑解决眼前问题，一定要考虑长远的需要，否则将为此付出沉重的代价。发展小城镇不应去普遍建设5万人以下，尤其是3万人以下的小城镇。根据有关资料，5万人左右的小城镇可以获得较好的生活环境，但经济效益不佳，随着人口规模的扩大，经济效益呈上升趋势，当人口规模达到25万人以上时，经济效益明显提高。应在统一规划下，以现有的县城为骨干，同时选择部分条件好的建制镇重点加以发展。具体地讲，应重点发展3万人，特别是5万人以上的建制镇（包括县城镇）。一般来讲，这些镇大都具有较好的基础设施和较好的发展条件，如果集中资金重点加以发展，在吸纳农村剩余劳动力方面是有巨大潜力的。
其次，要形成合理的城镇规模结构。我国城镇化所存在的问题，不仅表现在城镇化水平的滞后，还表现在城镇的层级结构不够合理。我国特大城市、大城市、中等城市和小城市数量的构成是1:1.1:5.0:10.7。特大城市与大城市数量相近，中等城市与小城市相差一倍，而大城市与中等城市却相差4倍。小城市与建制镇的比例为1:44，与一般集镇的比例是1:109。城镇化不仅是农村人口不断向城市积聚的过程，也是城镇层级结构不断完善的过程。从经济发达国家的经验来看，随着城镇化水平的不断提高，城市人口的空间分布大都经历了一个先集中后分散的过程。造成城市人口空间分布趋于分散的主要因素有，城市人口的日益集中，造成了大城市的过分膨胀，地价猛涨，失业增加，生活质量下降；中小城市就业机会增加，生活质量改善；在不同城市之间形成了发达的交通运输网络等等。在现阶段，我国大中城市及小城镇之间在就业机会、收入水平和生活质量等方面仍存在着悬殊的差距。城市的积聚效益仍然是很明显的，随着城市规模的扩大，工业的各项效率指标都呈现出递增的趋势。在这种情况下，我们一方面要积极发展小城镇，使其中一部分升级为小城市。建制镇向小城市转变的潜力是巨大的。另一方面，还要进一步发展大中城市，我国中等城市向大城市跃升的空间还相当大。今后，城镇化政策的核心要由以控制城市规模为主转移到发挥城市积聚效益和形成合理的城市层级结构上来。
三、收入分配政策与农民收入增长
（一）改革农村税费制度
为了从根本上解决农民负担问题，理顺国家集体和农民三者之间的利益关系，从1993年开始，河北、湖南、安徽等地，开始探索现行的土地税赋制度的改革途径。从2000年起，中国将首先在安徽全省进行农村税费改革试点，并在其他省份的少数县、市进行试点。这次在安徽试点的农村税费改革的基本内容是：取消乡统筹、农村教育集资等各项基金和集资、屠宰税、统一规定的劳动积累工和义务工（遇自然灾害另论）；调整农业税和农业特产税征收。改革后的农业税税率不超过7%，农业税附加不超过税率的20%。由此可见，改革的思路是取消目前乡、村两级政权征收的各项收费项目，适当调高由更高一级政府征收的农业税税率。农业特产税由以前的可在生产、购销等不同环节上征收，调整到只准在一个环节上征收。
农村税费制度改革是一项涉及面很广的改革，改革能否成功，关键是能否从根本上治理乱收费。应当看到，农民负担重，各种乱摊派、乱集资、乱收费、乱罚款屡禁不止，有体制性根源，这就是乡村两级机构庞大，人员臃肿，因经费不足，需要靠“收费养人”。全国目前有4.8万个乡镇政府、80万个村民委员会和520万个村民小组。据估计，全国县级及县以下需要农民出钱养活的干部有1300多万人，要养活这么多的干部，到底靠向农民收多少费，很难说清楚。这还不包括教师。60%-80%的乡镇财政支出用于教师的工资。从全国来看，1997年各类行政事业性收费已相当于财政收入的45%（6800多项、4200亿元）。而据调查，在乡镇一级，各种自筹资金占财政预算内收入的比重更高，在很多地区已成为财政收入的大头。所以，要给农民“减负”，首先要给政府“消肿”。在这一体制性问题没有解决前，仅仅靠税费征收方法的改革，是难以从根本上解决农民负担问题的。
农村税费制度改革必须采取标本兼治的办法。要从根本上解决减轻农民负担的目标，必须有以下两项配套措施：一是加快农村政治体制改革步伐。其目的是实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。这就要求做到以下两点：第一，实行村务公开、政务公开，建立公共物品的需求表达机制和决策、监督机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现，并保证公共物品的提供和使用符合他们的意愿。第二，改革社区领导人的产生办法。村级领导人和乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。由于有选举约束，他们能够真正对本地选民负责，对社区负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。二是实现国家宏观经济政策的战略性转变。改变我国长期以来实行的重城市、轻农村的政策，加大对农村的资本投入，特别是加大对农村基础设施和文化教育事业的投入。为了减轻农村经济和社会发展的负担，随着国家税收状况的改善，国家可考虑加大对乡镇财政的转移支付的额度，或将从农业和农村非农产业获得的税收按一定比例留给乡镇财政，至少将农业税部分留给乡镇财政，以使乡镇财政有足够的资金用于农村社区基础设施建设和文化教育事业。
（二）以工业反哺农业
改革开放以来，国民经济发展战略的调整提高了工农业的关联度，市场机制的引入促进了资源在两大产业之间的合理配置，但是，工农业仍未走上协调发展的轨道，为了实现工农业的协调发展，政府政策最重要的选择是实现由以农业支持工业向以工业反哺农业的转变。
中国农业发展目前正处在阶段性变化的阵痛期，其标志有二，一是在满足温饱需求后，农产品由数量型增长转向数量与质量并重型增长，农业发展的需求约束增强；二是在国民经济向市场经济转轨过程中，各种生产要素向高效益的产业流动，农业的弱质性充分表现出来。从国际经验看，已到了对农业实行保护的时候了。实现向以工业反哺农业的转变，关键在于从存量和增量两个方面合理调整国民收入在工农业之间和城乡之间的分配格局，以提高政府运用财政手段支持农业的能力。
今后，政府在财政上对农业的支持应主要侧重于以下方面：一是支持农业基础设施建设。为农业的持续稳定发展创造条件，政府必须提高农业基础设施投资在投资总额中的比重，中央和地方要集中财力，以直接投资的方式，为大中型防洪工程、灌排工程、水资源工程、水土保持工程、防护林工程等的建设提供资金保证。在欠发达地区，应继续采取以工代赈的方式，增加农业基础设施建设中的劳动投入。二是支持农业科研和推广体系建设。农业科学研究和推广活动，大多属于直接经济效益低、社会效益显著的社会公益性事业，它们是为农业提供社会化服务的重要依托力量。要充分发挥科技在农业发展中的决定性作用，必须高度重视农业科研和推广工作。三是支持建立粮食等关系国计民生农产品的支持价格制度和专项储备制度，以财政全额出资方式，建立国家农产品储备调节基金，实行吞吐调节，平抑市场价格波动，保护生产者和消费者利益。四是支持建立农业风险保障体系。农业是一个高风险产业，同时处在自然风险和市场风险之中。由中国人民保险公司开办农业保险业务，由于缺乏政府财政的支持，农业保险盈利水平低，甚至亏损，中国人民保险公司作为一个商业保险机构发展农业保险的积极性并不高。可以考虑采取财政拨保险基金和减免税收的方式，支持农业保险事业的发展。