再就业与社会保障：从德国经验谈我国对策，本文主要内容关键词为：德国论文,经验谈论文,再就业论文,社会保障论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
就业目标是一个与微观经济活跃程序有着密切联系的重要的宏观经济目标，也是与千百万人生活密切相关的社会问题。当前我国的社会政治、经济正处在一个急剧变化的时期，以前处于隐蔽状态的就业以及与此相关的社会保障问题突然变得十分严峻。现在的德国是前东德与西德合并而成，现在的德国经济是用市场经济对前东德的计划经济改造而形成的。在改造过程中，德国的失业率也比较突出。但该国对失业者的安置与社会保障工作做得比较好。我国现在也面临着与德国相似的社会经济背景，也正在对计划经济进行市场化改造。借鉴德国的经验以拓展我们的思路，洋为中用，很有必要。
一、目前大规模失业的主要原因分析
1、总量失衡
由于多种原因作用，经济生活中的总供给与总需求之间经常会产生各种形态的不均衡，这种不均衡或者表现为通货膨胀，或者表现为失业。我国现存大量的再就业问题实际上也是总量失衡的一种表现。
据统计，我国目前城镇职工下岗尤其是国有企业职工下岗待业问题十分突出。资料表明，目前失业职工人数已达1000万，并且随着企业改革的深入，有可能扩大，再加上新增城镇就业人口，问题会更加严重。若再加上目前虽没失业，但由于企业处于停产或半停产状态，或已有一段时间未发工资的职工约1000万人，那么，事实上下岗、需再就业的总人数已近2000万，相当于我国目前城镇职工总数10%以上。
就总量均衡而言，这种就业目标实现上的障碍，首先是需求不足的缘故。据统计，我国目前投资需求和消费需求总的增长率均在14%左右，特别是投资需求远远低于往年水准(25-35%)。出口需求的增长幅度也有所放慢。需求的抑制对于实现其它宏观调控目标，特别是对控制通货膨胀是极为必要的，但相应的代价之一便是再就业压力增大。需求不足的直接表现便是产品积压，目前我国工业企业和商业企业压库至少在2万亿元以上。当然，积压在很大程度上与供给本身的结构、质量有关，但相对需求不足从而产品相对过剩是一个客观的事实。
2、产业升级
发展作为区别于增长的命题，主要不是一个总量问题而是结构问题，因而主要不是一个短期问题而是一个中长期问题。我国经济成长作为一个正处于工业化加速期的经济，其突出特点在于产业结构变化急剧，这种结构变化必然带来大量的结构性待业、下岗、失业，并且难以在短期根本克服。我国现在的产业结构，特别是就业结构高度，大体上相当于发达国家上世纪末本世纪初的高度，与当代世界下中等收入国最为接近。目前我国三大产业就业结构是：农业劳动力比重大约在56%，工业制造业就业大约为22%，第三产业就业比重约为22%，是典型的下中等收入国的就业结构（同期世界下中等收入发展中国家农业劳动力比重平均为54%）。这一成长阶段结构演变具有三个鲜明特征：一是农业劳动力比重迅速下降，我国在1980年农业劳动力比重为70%，在十几年中迅速下降为56%，减少14个百分点，净游离农业劳动力1亿多，再加上新增农村劳动力，有待以非农产业吸纳的农村剩余劳动力至少在2亿人左右。二是第三产业就业比重迅速上升，特别是其中要求人力资本投入较高的信息类产业就业比重上升迅速，我国目前第三产业就业不仅结构上落后，相当部分集中于传统服务业，而且总量不足，即使与当代下中等收入国相比，我国第三产业就业比重(22%)也低于其平均水平7个百分点(29%)，与发达国家相比距离更大(61%)，主要原因便是人力资本投入不足，使第三产业中的失业与空位并存的矛盾突出。三是制造业内部结构变化深刻，在工业化加速时期，制造业本身在总体比重上，特别是在就业比重上虽有上升但并不十分急速，主要变化是在其内部的结构升级上，而我国现有制造业产业中，相当一部分已进入产业衰落期，如纺织业、煤炭工业、森工、化工、冶金，甚至不久铁路等也将进入产业衰落期，其依靠规模扩张实现增长的可能性日益降低，因此不仅吸纳就业的能力降低，而且原有产业工人也需转移。上述产业升级的结果便是大量工人的结构性失业。
3、企业改制
企业改革的深入，特别是国有企业面对市场竞争的要求不得不加速进行企业改革，包括用人机制上的改革，从而使传统的低效率高就业机制在根本上开始动摇。面对激烈的市场竞争，特别是以往承担城镇职工近73%的国有企业发生了严重的困难，近13%的企业亏损，近40-50%的设备利用率不足，相当一批企业事实上已破产或接近破产，需要重组，另外还有9000多家国有企业改造为股份公司，其资产约占国有企业总资产25%左右，在这一系列改革中，尽管采取了多方面措施以保证职工安置，但企业再也不可能，也不应当像以往那样成为无限吸纳职工的蓄水池，目前需要再就业的职工主要是由于企业困境以及企业改制所形成的。如果考虑到企业进一步深入改革以适应市场对于企业效率的要求，那么，国有企业以往形成的近25%的企业冗员需进一步剥离，也就是说至少还有近3000万职工有待分离，进而有待实现再就业。
二、德国的经验
德国长期受到失业问题的困扰，特别是在两德统一之后，失业率一直保持在较高的水平。据德国劳工局统计，到1997年6月，德国失业人数为422万人，比去年同期增加44万人，失业率由9.9%上升到11%，其中德国西部的失业人数为292万人，失业率由8.7%上升到9.5%，德国东部地区的失业人数为130万人，失业率由15%上升到17%。为解决失业问题，德国政府一方面通过完善短期保险制度，保证失业人员的基本生活需要，维持社会稳定，另一方面积极寻找有效措施促进就业，在一定程度上缓解了因高失业率而带来的各种压力。
德国失业问题的主要特点：一是季节性失业较为严重，主要是由于冬天天气严寒，造成冬季失业人数剧增；二是东西部就业机会不均衡，西部地区经济结构相对合理，东部地区面临经济的重新调整，其中包括3500多家企业破产，就业机会相对较少，失业率较高；三是女性和青年失业严重，德国的女性失业率为11%，青年失业率约12.4%，据统计，1997年6月女性失业人员占总失业人数的47.3%，达到199.8万人，25岁以下的失业人数为46万人，占总失业人口的10.9%；四是长期失业者保持了一定数量。据统计到1997年6月，长期失业者为139.8万人，占失业总人数的33.1%。
德国失业持续攀升是当前德国经济面临的最大问题之一，失业率高的原因：一是德国的统一促使对产业布局和经济结构重新进行调整，由于达到经济结构合理布局需要一定的时间，因此，德国在一段时间内难以解决失业问题，会使一部分人员由于难以适应经济结构调整的要求而得不到就业机会；二是就业的选择性也是造成德国失业率高的原因之一。尽管经济结构调整中有大批人员失业，但他们不愿到那些艰苦的工作岗位就业。据德国劳工局统计，1997年6月尽管有275万人申请职业培训，但仍有11万个就业机会无人问津；三是两德统一后，德国的经济面临着国际市场竞争的压力和挑战，以降低成本参与国际市场竞争成为德国企业步入国际市场的重要举措，其中降低劳动力成本也是一项重要内容，因而不可避免地减少工作岗位，裁减不必要的人员；四是经济发展、市场竞争对劳动者素质提出了更高的要求，德国在职人员不乏素质较低者，这部分人员由于不适应科技发展对劳动力素质的要求而失业，成为一种无法避免的趋势。
德国从1927年开始建立失业保险制度，至今已有70年，形成了较为完备的失业保险管理体制。在德国，失业保险是一种强制性的保险，每月工作时间15小时以上、收入超过610马克的职员，都要参加失业保险。失业保险基金统一由联邦失业保险公司负责管理，该公司下设11个分支机构，有700多个办事机构。其管理的程序和环节一般有以下几个方面。
1、失业保险的筹集。失业保险基金来源于两个方面：一是雇主和雇员按照工资的6.5%缴纳失业保险费；二是政府财政补贴，按照雇主和雇员缴费收入与根据年度失业保险基金支出预算的差额，由政府从年度财政预算中安排，其中失业救济金全部由财政安排。
2、失业保险基金的使用。失业保险基金主要用于两个方面：一是用于失业人员的救济；二是用于促进再就业。用于失业人员的救济主要有以下两个方面：
(1)失业金。领取失业金要求失业者在失业前3年内缴纳了1年以上的失业保险费，领取时间根据工作年限分为6个月至22个月，其中领取32个月失业金必须是年龄在57岁以下、工作5年以上的老年人。计算失业金的方法如下：
纯收入＝过去月平均收入－税
如果有1个孩子，失业金为纯收入的67%；如果没有孩子，失业金为纯收入的60%；对于55岁至60岁被辞退的职员，企业发放的辞工补偿费按照一半的数额抵扣失业金。
(2)失业救济金。失业救济金全部由财政负担。享受失业救济金要有严格的资格审查，而且必须是在家庭财产用完之后才能够申请。计算失业救济金的方法如计算失业金一样，先计算出纯收入。如果有一个孩子，领取纯收入的57%；如果没有孩子，领取纯收入的53%。当然，如果有其他收入，需要从享受的失业救济金中相应扣减。失业救济金一般在1年中申请1次，最长可达到65岁。目前，德国正在研究失业救济金不再发放给没有工作或没有缴失业保险的人，以减轻财政支出。
近年来，随着德国经济的恢复和增长，为解决失业问题带来的契机，德国政府充分利用完善的失业保险制度和劳动力市场，采取一系列具体措施解决就业问题，对德国经济增长和社会稳定都起到了很好的作用。
(1)提供工资性补贴。为了解决长期失业者就业，国家向企业提供工资补贴，由这些失业者先进入企业就业，在规定的1年试用期内由国家支付其基本工资，一般前6个月支付全部工资，后6个月相对减少。1997年预计由联邦支付30亿马克，解决18万人就业。
(2)创造工作岗位。对于一些公共事业的就业岗位，雇佣一个失业人员按照50-100%的补贴标准提供工资补贴。如果将工作岗位提供给50岁以上、失业1年以下的人，补贴标准可为50-75%，补贴时间可达8年。
(3)签订实习合同。通过由劳动部门与雇主签订就业合同的方式促进就业，合同期一般为6个月，在此期间如果由于雇员表现不好而解除合同，劳动就业部门则要向雇主支付一定的补贴。
(4)支持独立经营。如果失业人员要求成为独立经营者，那么在他就业的前6个月，可以享受与失业金数额相等的支持资金。
(5)加强职业培训和教育。具体形式包括对在职人员和失业人员的各种职业培训、教育、进修等，接受教育的人员，可以享受与失业金一样的费用补贴。
(6)短时工补偿。为了弥补企业开工不足而引起雇员工资减少，要给予一定的经济补偿。补偿的标准为有抚养孩子义务的雇员为68%，其他人员为63%，补偿时间可达6个月。
(7)恶劣气候补贴。为使建筑业雇员少受因恶劣天气造成的停工影响，联邦政府规定冬季施工期间建筑业雇主可得到补贴或低息贷款，有抚养义务的雇员可得到原来68%的补贴，其他为63%。
(8)破产停工补贴。企业宣布破产的前三个月，由劳动就业部门负责人支付人员工资。这部分费用来源于企业，按照前半年破产企业数量确定收费标准，按比例分摊到企业，再由企业交给劳动部门。
德国失业保险制度及促进就业政策有如下主要特点
1、重视职业培训。失业率居高不下的重要原因之一在于人员素质低下，不能适应现代科技发展的需要，因此德国对职业培训给予了高度重视，在资金上也给予了大力支持。在失业保险基金支出中，用于培训方面的支出占21%。加强职业培训工作是一项有效遏止失业增长的主动性措施。
2、政府财政给予了大力支持。在失业率较高的情况下，就业人数减少，按规定缴纳的失业保险基金难以满足日益增长的支出需要，政府不仅承担了失业保险基金入不敷出的责任，而且从政府预算中安排一定的资金支持各项就业措施的落实。1997年度预算用于弥补失业保险基金赤字41亿马克，由于今年失业人数增长，又追加到150亿马克。同时，通过制定一些税收优惠政策鼓励吸纳失业人员。
3、促进就业的形式多种多样。就业形式的多样化，是德国就业措施中的一个显著特点，也是由该国的经济发展状况所决定。德国的经济在经过不断的兴衰变化发展之后，各项产业都得到了长足发展，这些产业部门所提供的就业机会相对较少，必须依赖挖掘其他形式的就业方式。因此，在促进就业的措施上，充分体现了多样性。
4、注意发挥失业保险促进就业的积极作用。失业保险制度的消极作用在于培养人们的依赖思想，德国通过采取积极措施克服消极作用，尽可能地发挥失业保险在促进就业方面的推动作用。政府规定，只要介绍的的工作收入高于失业金或者工作地点与住地在2个小时以内的路程，失业者就必须接受这个工作，还规定失业3个月后，介绍的工作收入比失业前减少30%或者失业7个月后介绍的工作收入比失业前减少40%，也必须接受这个工作。
5、完善的劳动力市场为促进就业提供了条件。德国比较重视建立和完善劳动力市场，并注重发挥劳动力市场在促进就业方面的功能作用。政府为就业提供支持和帮助，但不直接介入安置工作，而是通过劳动力市场由供需双方选择，通过市场竞争的方式实现就业，建立起了市场就业的良性机制。
三、我国的就业对策
面对如此巨大的就业压力，仅仅依靠某一个或几个办法，均不足以化解，必须综合治理。借鉴德国的经验，我以为应该采纳如下措施。
1、大力发展非公有制经济
目前在我国经济构成中，国有企业资产占全社会总资产的比重约为67%，吸纳的城镇职工为73%，无论是从经济对微观企业制度的要求来看，还是从政府可能承担的责任上看，均是比重过高了。如果把大型、特大型国有企业真正由政府抓好，加强监督、管理，使之真正起到市场经济中国有企业应起的作用（主要不应是微观赢利作用）。这些企业目前大约占国有企业资产比重49%，即占全社会资产约33%，分布主要集中在以下领域，包括目前国有资产比重占100%的产业：航空、铁路、邮电；占90%的产业：石油、电力、冶金；占80%的产业：煤炭、金融以及公路交通，煤气水等公用事业等。这些企业基本上是分布在社会基础设施，关系国计民生，能源、动力、原材料的产业领域，需要由国家以国有制的方式予以控制。其余占全部国有企业资产比重51%的中小企业，即占全社会总资产比重约34%的中小企业，在原则上都可“放”开，这些中小企业大多分布在竞争性行业，采取非国有改造势在必行，当然这种改造并非简单地私有化，而是结合产业重组和产业结构调整，以建立新的公有制形式为主，同时也可考虑部分采取非公有改造。目前在国有企业吸纳的职工中，有60%以上是在中小国有企业，再就业问题在中小国有企业事实上更为突出。依靠国有制度的形式，由政府来承担就业责任显然不可能，因此通过改制放开，使中小企业真正通过市场竞争形成有效的产业组织状态，才可能根本解决就业问题。现实地看，哪个地区国有企业比重低，哪个地区多种公有制形式经济发展就快；哪个地区非公有经济成分比重高，哪个地区的就业再就业压力就轻，经济活力也较强。
2、保持经济的适度快速增长。只有保持经济快速增长，才能创造更多的就业机会。今年年初，党中央、国务院根据国内外经济形势的变化，及时作出扩大内需、保持经济持续快速增长的重大决策。这不仅是对巩固和发展国民经济“高增长、低通胀”良好发展势头、顺利推进各项改革的宏观要求，也是缓解就业压力、保持社会稳定的重要举措。
国内外实践证明，发展经济是解决就业问题的根本出路。1991年到1998年的7年间，我国国内生产总值年均增长11.2%，非农产业从业人员年均增加1400万人，7年累计增加9805万人。国内生产总值每增长一个百分点，可为非农产业提供125万个新的就业岗位。
“九五”后三年，我国城镇每年将新增劳动力700多万人，下岗职工也将随着国有企业改革的不断深入而继续增加。另外，农村劳动力也将在经济发展和结构调整的影响下继续从农业中分离出来。经济增长速度只有保持在8%或更高一些，才能基本满足新成长劳动力和其他方面对就业的要求，有效地缓解全国的就业压力。
3、要给予政策支持和资金支持。所谓政策支持就是要对那些安置了下岗人员或失业人员的企业给予一定的金融、税收优惠政策，鼓励他们更多地安置人员就业。所谓资金支持，即各级政府要加大对就业工作的投入；一是要在失业保险基金入不敷出时，财政要予以补贴；二是要增加就业工作的投入，建议成立就业基金；三是要增加对劳动力市场建设投资，尽快形成以区域为中心、适应市场经济需要，有利于劳动力资源合理配置的劳动力市场。
4、进一步完善失业保险制度。从我国的具体情况看，今后要加快立法，进一步扩大失业保险的覆盖范围，将各种性质的企业都包括进去，更为重要的是要规范失业人员的生活救济。因此，建议取消目前实行的从失业保险基金中提取生产力自救费和转业训练费的做法，并适当降低企业缴纳失业保险基金的比例。同时，加强失业保险基金管理，防止挤占挪用。
5、加大职业培训力度。一是要在资金上给予支持，要在就业基金中（例如就业基金的50%）专门安排用于在岗人员和失业人员培训；二是要在培训内容、方式、结构、质量、数量等方面与经济发展要求相适应，并建立相应的职工培训制度。
6、采用多种形式妥善安置和解决下岗、失业人员的再就业问题。在鼓励下岗和失业人员转变就业观念的同时，也要借鉴德国的经验，采取多种方式解决就业问题；一是对下岗或失业者个人而言，可以采取一次性补贴的办法让其自谋出路。如从事个体经营活动，可以享受优惠政策；二是对企业来讲，可以采用提供工资性补贴、签订合同或享受一些优惠政策等鼓励安置下岗或失业人员。
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