风险的国际协议与国际协议的风险——评巴塞尔新资本协议正式出台，本文主要内容关键词为：协议论文,风险论文,国际论文,资本论文,巴塞尔论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年6月26日，国际清算银行网站发布消息，代表巴塞尔银行监管委员会的10国集团的中央银行行长和银行监管当局负责人举行会议，一致同意公布《资本计量和资本标准的国际协议：修订框架》。至此，这部经过长达6年的艰难国际谈判和三稿意见征询，在国际金融领域影响重大并引起广泛关注和争议的新协议终于正式出台。新协议是一部关于风险的国际协议，然而，对于作为发展中国家的中国而言，这部风险国际协议在带来加强金融风险管理的借鉴的同时也带来了新的风险和挑战。
一、巴塞尔资本协议发展回顾
现行资本协议是1988年颁布的，在1998年开始制定新协议以前，该资本协议有过多次修订与补充，其中最重要的补充是1996年的“关于将市场风险纳入资本协议框架的补充规定”。
巴塞尔委员会1988年出台资本协议的背景有两个基本因素，一是国际竞争导致银行资本充足率不断下降，这一方面影响了银行体系的稳健和安全，另一方面竞争导致的各国银行资本金差异也腐蚀了银行业公平竞争的国际环境；另一个因素是国际性银行在拉丁美洲的债务危机中遭受惨重损失，这一沉重教训使银行家们十分关注信用风险。相应地，1988年资本协议确立了两个基本目标：一是促进国际银行体系的稳健与安全；二是维护平等竞争的国际环境。巴塞尔资本协议实现这两个目标的机制安排是，将银行应该具备的资本（监管资本）与银行在业务扩张中承担的风险（1988年考虑的主要是信用风险）联系起来，在对银行资产进行风险加权的基础上，要求各国银行的资本达到风险加权资产8%的统一国际标准，从而限制银行风险资产的过度扩张及其对国际银行体系稳定性带来的不利影响，同时也防止银行不顾资本金的过度资产扩张对国际银行业公平竞争的损害。为此，1988年协议还进行了合格资本界定（包括核心资本和补偿资本）和银行风险资产权重体系的确立。1988年协议中这种按银行风险确定银行监管资本要求的基本思想使得巴塞尔资本协议本质上成为了关于风险和风险管理的国际协议，1996年的补充和1998年开始的新协议的制定更是在风险范围和风险权重计量体系方面进一步丰富和完善了这一风险国际协议。
针对1988年制定的资本协议中只考虑银行资产的信用风险，市场风险没有被纳入资本充足监管框架的缺陷，尤其是20世纪90年代以巴林银行为代表因市场风险而倒闭的案例的不断出现，巴塞尔委员会最终认识到，忽略市场风险以及不对其提出资本要求是不恰当的。在这种背景下，巴塞尔委员会在1996年颁布了著名的“将市场风险纳入资本协议的补充规定”，其目标在于要求银行持有明确的资本以抵御银行头寸面临的价格风险，尤其是那些产生于市场交易活动的头寸。引入这一强制性资本要求被看作是在总体上加强国际银行体系和金融市场的稳健和健康发展方面再次迈出的重要一步。值得注意的是，补充规定在提出关于风险的国际规则方面有了进一步的创新，就是不仅提出定量的统一资本要求，而且还对所有使用内部模型计算资本的银行的风险管理规定了一套严格的定性的制度标准。这些标准使得巴塞尔的风险国际规则更加具体化和具有指导意义，从而能够更加具体而有效地促进银行加强风险管理。这一做法后来在新协议中得到了进一步的应用与发展。
10多年来，尤其在其实施的初期，1988年资本协议（包括1996年补充规定）作为国际金融领域最重要的游戏规则，对全球金融体系的健康与稳定起到了很大的促进作用。然而，这10多年也是全球金融体系经历了巨大变化的时期，全球化、金融创新和技术进步的发展重新塑造了整个金融体系，风险作为金融的核心成分，也已经发生了重大变化。相对简单的1988年资本协议难以适应这些变化，这使得监管资本计量失去了对银行风险的敏感性，不能准确反映各银行客观承担的风险水平，因而已经无法保障其目标的实现。在这种情况下，1998年10月巴塞尔委员会前主席麦克唐纳在第10届银行监管者国际大会（悉尼）上提出以新资本协议全面更新现行的1988版资本协议。经过1999年6月第一稿、2001年第二稿和2003年4月第三稿，新协议的制定历经6年时间。其间，第三稿的出台曾被推迟一年多，终稿的出台也由原定的2003年底推迟到2004年中，实施期限也从最开始预期的2004年推迟到2005年，随后又推迟到2006年。新协议中的高级法的实施又被推迟到2007年。漫长而艰难的制定过程充分反映了新协议的复杂性和重要性。新协议将促使发达国家主导的国际金融游戏规则发生重大变化，对全球金融业甚至全球经济体系将产生重大而深远的影响，这密切关系到包括发展中国家在内的世界各国的经济利益。
二、新协议的基本目标、实现机制和主要特点
对新协议基本目标的考察可以看两个方面，一是仍然作为一个资本协议，新协议与1988年协议有着同样的目标，即通过对银行提出统一的资本金要求促进国际银行体系的稳定性和银行国际竞争的公平性；二是作为对1988年协议的替代，新协议的设计目标是要提高资本金要求对银行风险的敏感程度和这种具有风险敏感性的资本要求的有效性。
为了实现上述目标，新协议的设计和制定的一个重要原则就是以风险量化和风险管理为中心，以提高监管资本金计量对风险的敏感度为最重要的改良目标，并利用内部激励、监管检查和市场约束三种力量促进银行加强风险管理，提高资本监管的有效性。在这种制度安排下，高风险银行较低风险银行被给予更高额的监管资本要求，而这种被监管当局认定（量化）并据以确定监管资本要求的银行风险水平既考虑了银行业务本身的风险性又考虑了银行对风险加予的管理措施，如有效的风险缓释技术、完善的控制流程和制度以及良好的风险管理文化。
具体而言，新协议是通过以下两个方面促使银行加强风险管理的。一个方面是对高级风险计量方法提供监管资本激励，促使银行采用对风险更加敏感的高级风险计量方法。对每一类风险的量化，包括信用风险、操作风险和市场风险，都提供由简单到高级不同复杂程度的可选量化方法，如信用风险有标准法、基础内部评级法和高级内部评级法，操作风险有基本指标法、标准法和高级衡量法，越往高级，银行在量化方法和数据方面的自主权越大，可以运用内部模型和数据；越往高级，风险衡量方法的科学性和合理性越强，理论上越能够反映实际的风险水平，尤其是反映能够使得总体风险水平降低的不同业务头寸、不同地理区域甚至不同风险种类之间多样化分散风险的效用。针对银行采用不同的风险量化方法，新协议提供了高级方法可以获得监管资本降低的激励机制，促使和鼓励银行采用较高级的风险量化方法。另一方面，与这种监管资本激励机制相伴随的制度安排是规定银行为了从监管当局获得采用较高级风险量化方法的资格而必须达到的更高技术标准和制度标准，从而迫使银行在追求具有资本激励的高级计量方法的过程中全面提高风险管理水平。所谓技术标准是与高级风险量化方法本身相关的技术要求，如对信用风险和操作风险采用内部计量模型在数据库、模型检验等方面的具体规定。所谓制度标准是指申请采用较高级风险量化方法的银行在风险内部控制机制，尤其是组织制度、管理流程和控制文化等方面应该达到的管理要求。显然，申请越高级别的风险量化方法，银行在这一方面达到的要求也越高。
由此可见，新协议使得巴塞尔资本协议作为风险的国际协议得到了进一步的强化。相比于1988年协议，新协议具有以下几个方面的主要特点：
1.新协议覆盖了金融机构所面临风险的主要风险，反映了国际金融领域全面风险管理发展的需要。新协议的一个主要变化和改进是首次将包括法律风险在内的由人员、系统和业务流程以及外部事件引致的操作风险纳入到资本要求框架，这使得资本协议所覆盖的风险范围由1988年的信用风险和1996年的交易账户市场风险进一步扩展到金融机构全面风险。此外，对于受复杂国别因素影响而难以确定国际统一计量标准的银行账户中的利率风险，新协议也首次通过第二支柱监管检查对银行在这方面的管理提出了监管要求。
2.新协议对银行的风险管理和资本金监管要求体现了定量方法和定性方法的结合。尽管在过去漫长的修订和咨询过程中新协议以其第一支柱中复杂而先进的风险量化方法吸引了人们大部分注意力，但是，新协议一开始就确立了定量和定性方法相结合来促进银行加强风险管理的基本框架。这主要表现在两个方面：一是新协议沿用1996年补充规定对市场风险资本计量同时提出定性和定量要求的做法，在第一支柱中对信用风险和操作风险较高级的计量方法的采用提出了严格的技术标准和制度标准；二是第二和第三支柱都反映了定性方法的使用，对资本充足的监管检查关注的是银行内部风险计量和管理过程，而市场约束关注的是风险和资本信息的披露。
3.新协议为银行量化监管资本提供了灵活性和多样选择。针对老协议“一个号码给所有人穿(One size fits all)”的一刀切的缺陷，新协议在第一支柱中无论是对修订的信用风险还是在新增的操作风险都为银行提供了计量方法的多项选择。这使得不同规模和复杂程度的银行可以根据自身的情况进行选择，以提高风险计量的准确性和监管资本对风险的敏感度。
4.新协议旨在提高监管资本要求对银行风险的敏感度和提供加强风险管理的良好激励。尽管存在争议，巴塞尔委员会相信通过扩大监管资本要求的风险范围和向银行提供适应多种情况的风险计量选择，新协议下资本要求对风险的敏感性将比老协议有很大提高。而这种对风险更加敏感的资本要求加上高级风险计量方法带来的监管资本激励，将共同促使银行改善风险管理和减少风险过大的业务，从而促进整个银行体系的稳定和安全。
5.新协议反映了国际金融市场上的创新、风险量化和管理技术方面的最新发展。针对老协议因不适应金融创新的发展而丧失其风险监管的有效性的问题，新协议反映了资产证券化、信用衍生产品等新的风险缓释和控制技术以及在信用风险量化和内部评级方面各种先进模型和技术。巴塞尔委员会将西方发达市场经济国家的大银行在长期实践中探索形成的这些先进的风险管理技术称之为风险管理的“最佳做法(Best Practice)”或“稳健做法(Sound Practice)”，并把它们作为制定新协议的基础，希望通过新协议在更大范围内推广这些做法。
6.新协议的复杂性和广泛的国际争议。新协议的复杂性是上述特点的自然后果，为了达到全面风险管理、风险敏感性和灵活性的目标，整个监管资本体系必然变得非常复杂。风险范围的拓宽、风险水平的准确衡量、对于复杂程度不同银行的适应以及对金融创新的反映和最新风险量化技术的采用也无法避免地提高新资本协议的复杂性。这种复杂性引发了对新协议的广泛的国际争议。有人认为新协议过于复杂而失去可操作性，难以按委员会所期望的在全球得到有效的实施，其适用的普遍性是有限的，尤其对大量的中小银行并不现实；即便对大银行（所谓国际活跃银行），新协议实施的成本也太高，所获收效未必明显，与成本支出不相称；为了将复杂的新协议更加广泛地应用于各国银行业，巴塞尔委员会不得不给予各国监管当局一定的自裁权，以便适应各国银行业的多样性，然而，自裁权的过度或不合理使用将使统一国际规则失去意义。此外，围绕新协议的争议还表现在新协议的亲经济周期性、对中小企业和发展中国家的不利影响、操作风险国际范围内进行统一衡量是否现实进而对操作风险的统一资本要求是否合理、新协议可能会促使整体银行业的资本金水平上升而非如委员会预期的那样维持不变，等等。
三、新协议对我国的影响
首先，新协议给我国带来的积极影响主要在于两个方面，一是新协议为我们的银行改革带来了压力和动力，二是新协议为我们的银行改革提供了重要而有益的参考和借鉴，尤其是在资本金的作用和银行风险管理等方面。巴塞尔新协议将促使国内的金融立法与监管部门更新知识，提高现代金融监管技能，运用现代的眼光来重新审视现行的金融法规与监管机制。新协议中包含的先进风险管理思想与模型也有助于国内的银行更好地了解现代金融与风险管理。一个风险敏感的资本金要求框架将促使金融业界对资本金和风险管理的认识提高到一个新的高度，而在以往银行扩张的过程当中，这个问题往往是被忽略的。将操作风险引入新的资本协议框架也有助于金融业界对这方面的问题予以更多的关注，并将帮助国内的银行把内部控制提升至符合国际标准的水平。资本金不足的问题将再一次把人们注意力集中在银行的不良资产上，并有力促进银行管理水平的提高和银行业的改革。从这个角度看，新协议将为中国新一轮的银行改革带来机遇，并加速中国银行体系与国际银行体系的融合的进程。
然而，新协议也为我国的金融发展和开放带来了新的风险和挑战。这主要表现在以下几个方面：
1.新协议作为国际金融领域最重要的游戏规则，我国在是否接受新协议方面面临国家声誉风险。尽管巴塞尔资本协议从一开始就只是10国集团成员国之间的“君子协定”，即便对成员国也没有法律上的约束力，美国声称只有少数大银行将实施新协议，但是，巴塞尔资本新协议显然代表了市场经济发展的方向，代表了成熟市场经济国家对金融市场规则的最新诠释。是否接受新协议，是否按照新协议指出的方向（风险管理和风险监管）去发展本国金融体系无疑将成为由西方发达国家主导的国际社会评判一国市场经济发展方向和程度的重要依据和影响因素。我国目前正在争取西方国家对我国市场经济国家地位的认同，面对国际金融市场最重要的游戏规则的变化，是接受还是拒绝，这无疑将会影响到西方国家对我国市场经济发展的看法。
在2003年对新协议第三稿的咨询回复中，银监会主席刘明康指出：“……经过认真考虑，至少在10国集团2006年底开始实施新协议的几年内，我们仍将继续执行1988年的老协议。然而，为提高资本监管水平，我们已对现行的资本规定进行了修改，将第二支柱和第三支柱的内容包括在内。我们还强调，在满足最低资本监管要求的同时，银行还应该重视改善风险管理。”中国对巴塞尔的这个表态随即在国际金融领域引起了很大的反响，并出现了不同的解读。英国著名财经媒体《金融时报》在2003年8月15日以“中国正式拒绝了新巴塞尔资本协议”为题，将中国的表态理解为拒绝。另一方面，也有不少国际机构表达了对中国态度的理解，甚至巴塞尔委员会主席卡如纳在接受路透社采访时也表示：“这（中国的态度）和委员会的观点完全一致……正确的时间表和恰当的顺序对实施新资本协议是非常重要的，不应急于求成”。更有国际著名监管杂志《环球风险监管者》在2003年9月刊载题为“理解中国对新巴塞尔资本协议说‘不’”的文章中说：“其实，（中国的）这种方法与美国对中小银行采用的方法别无二致，它通常被监管者称为巴塞尔1.5版本”。
对照新协议的基本目标和实现原则，回顾中国的银行改革历程，深入了解中国当前正在为建立现代银行体系而做出的各项努力，我们不难看到中国是正在接受新协议，而非拒绝。将中国的表态理解为拒绝是不合适的，是对中国银行改革的历史和现实的不了解。显然，中国的接受并不是简单的照搬和套用，而是充分考虑和结合了中国作为发展中国家，作为由计划经济向市场经济转型国家的发展历史和现实条件，而这实际上更加有利于中国实现新协议的根本目标。中国目前银行改革的努力及其方向是与新协议的根本目标、基本原则和精神完全一致的，而且更加注重根本和全面的解决方案。在资本金方面，中国不仅在努力提高银行的资本充足率水平，更重要的是正在建立让资本金发挥其应有作用的金融、经济和监管及法律环境；在风险管理方面，中国不仅采纳了新协议所体现的利用资本金计量、监管检查和市场约束力量促进银行加强风险管理的监管框架，更重要的是中国正在推动银行从国有银行向股份制商业银行的深层次制度转换，同时实施包括风险教育、治理结构、内部控制和风险计量在内的更加全面的解决方案。
2.我国面临西方发达国家主导形成的新协议中客现存在的金融服务贸易技术壁垒的风险。新协议的确反映了现代金融和市场经济的基本规律，也反映了全球化和国际金融活动的游戏规则，例如，审慎合理的风险承担、科学准确的风险衡量、充分有效的内部控制、科学合理的资本配置和风险敏感的资本监管框架。然而，我们也必须看到问题的另外一面，即客观上它也是发达国家在国际金融活动和竞争中给发展中国家设置的技术壁垒，有利于西方大国和大银行。这也是全球化进程中大国优势的又一个表现。新协议宜称的宗旨是通过提高监管资本要求对风险的敏感性来加强金融体系的稳定性和安全性，并促进国际金融领域的公平竞争。但是，由于发展中国家银行业无论是资本金还是风险管理水平都大大落后于发达国家，并且很难在短时间内通过政策或法规的调整赶上来，风险敏感的监管资本要求无疑将增大发展中国家的融资难度和限制发展中国家银行的业务拓展能力，因此，实际上新协议为发展中国家的银行在国际金融大舞台上设置了更高的技术壁垒，因而技术上的合理性和公平目标并不能带来现实的合理与公平，而是相反。而且，无论是新协议还是老协议都是以美国为首的西方发达国家发起，而且在制定过程中自始至终掌握着主动权，而发展中国家，包括中国，提出的许多建议和要求却得不到反映和满足。一个典型的例子就是第二稿公布后国际社会对其在标准法下给予发展中国家和中小企业的风险权重过高进而影响到资本向发展中国家和中小企业流动等问题提出了尖锐的批评，但是，只有中小企业问题因涉及到发达国家发展的基本动力和银行竞争力（尤其是德国），风险权重被降低了10%以上，而发展中国家的风险权重却没有得到应有的考虑。我国在第二稿建议中提出的扩大合格抵押品口径，将发展中国家普遍采用的实物抵押纳入其中等建议也被束之高阁。另外一个典型例子是，原定2003年年底定稿的最后期限再次被推迟到2004年年中，以便于重新修正咨询稿中将预期损失计入监管资本要求框架等有关内容，其背后的原因是这些内容对美国银行业不利。
因此，针对新协议，我们要本着趋利避害的原则，一方面，要根据我国的实际情况和国家利益，合理参与国际金融监管合作，审慎承诺，同时要掌握新协议形成的具体背景和技术构成，尤其是发达国家在该协议长达6年的酝酿和修订过程中的利益斗争和该协议对发展中国家的适用性和不适用性，从而在国际金融活动和谈判中识别和击破西方发达国家为发展中国家设置的技术壁垒，争取在国际竞争中的主动权。另一方面，我们也要充分利用新协议制定过程中揭示出来的西方发达国家金融活动的基本规律和技术方法，尤其是反映发达市场经济国家在现代金融风险管理方面的最佳实践，全面促进我国金融改革，尤其是我国金融机构在风险管理方面的理念、制度和技术方法的进步，加快我国金融机构核心竞争力的培育。因此，我们对新协议的研究不要因为我国暂不实施而忽视，而是应该加强。
3.我国面临新协议在西方国家实施后对我国经济和金融在开放条件下运行产生不利影响的风险。尽管我国宣布暂不实施新协议，但新协议毕竟是国际金融市场上重要的游戏规则，只要我们继续参与经济全球化进程和国际竞争，就不可避免地要受到它的影响，甚至制约。新协议将通过各种途径影响我国，尤其是银行的业务、评级、海外上市以及我国的利用外资和国际合作等多个方面。
首先，通过影响国际资本流动影响到我国利用外资。由于银行对发展中国家的贷款和投资的风险水平被认为高于对发达国家的贷款和投资，在风险敏感的监管资本要求框架下对前者将给予较后者高的风险权重，从而将限制跨国银行向发展中国家的资金流动。银监会刘明康主席在2003年致巴塞尔银行监管委员会卡如纳主席的信中已经明确指出，新协议有可能对发展中国家的资本流动产生一定负面影响。
其次，通过IMF和世界银行影响到我国与这些国际组织的交往，尤其是获取经济援助和贷款。IMF和世界银行一向支持巴塞尔银行监管委员会，IMF通常将巴塞尔委员会确立的监管原则作为评估包括发展中国家在内的各国金融体系及其监管体制的参照基准，并可以通过IMF第四款协商过程促使成员国实施这些原则。世界银行也可以通过技术援助项目迫使受惠国实施这些原则。
再次，通过影响信用评级公司的银行评级标准来影响到国际信用评级机构对我国银行的信用等级，进而影响到我国银行国际融资的成本，甚至影响到我国银行的海外上市。目前国际金融市场公认的信用评级公司主要集中在美国等西方发达国家，其对银行的评级标准显然也代表了西方国家的看法，新协议确立的银行风险管理和资本金规则无疑将成为这些评级公司评估各国银行的参考标准。无论是国际融资还是海外上市，我国银行由此而受到新协议的间接影响和约束是必然的。
最后，通过直接的竞争性交易在国际和国内市场上影响我国银行的发展。在竞争激烈且西方发达国家主导游戏规则的国际金融市场上，银行的核心竞争力主要体现在资本金实力和风险管理水平上，新协议无疑将会使这一国际金融规则得到强化，而我国银行在走向开放和国际竞争中，不可避免地要受到这些规则的约束，并且在一段时间内处于不利地位。我国银行的海外业务将首先受到冲击。
4.我国在借鉴新协议过程中面临学习风险。如前所述，新协议反映了西方先进银行和监管者在风险管理和金融监管方面的现代理念和“最佳做法”，为我们的银行改革提供了有益而重要的参考和借鉴。然而，在学习和借鉴新协议的过程中，我们必须首先认识到，新协议是在与我国市场经济发展阶段完全不同的发达国家之间谈判达成的，它所反映的问题和“最佳做法”都是以发达市场经济为背景的，因此，它所关注的问题对我国而言不一定是最急迫的问题，而我国银行在资本监管方面面临的重要问题在新协议中却难以找到答案。同样的道理，发达国家的“最佳做法”未必都能成为我们的“最佳做法”，而更多适应我国国情的“最佳做法”需要我们在自己的改革实践中去探索。
基于发达的10国集团需求制定的新协定所关注的焦点在于如何以一种更具风险敏感性的方法来计算资本金，从而促使各国在资本充足率上达到国际统一的数量标准，然而，像中国这样的转制和发展中国家目前所关注的焦点是如何首先让银行资本在一个不太成熟的市场体系中发挥它的作用，然后再让能够实际发挥作用的银行资本在数量上对银行风险具有敏感性。将新协定借鉴和应用于转制和发展中国家，最大的问题在于新协定忽略了其实施和运行应该具备的基础设施条件。由于根据发达国家情况制定，新协定将这一重要前提条件想当然地假定它已经存在，然而，对于像中国这样的转制和发展中国家，构成这一基础设施的许多具体内容还不存在或不成熟，这包括公司和银行破产制度和程序、法律和诉讼体系、资本市场、信用评级体系、会计体系、科技支持、数据库、公司治理结构，甚至包括人们对于风险和风险管理的基本态度。
此外，对新协议的全面和完整的理解对我们有效借鉴新协议也至关重要。例如，目前我国对新协议倡导的内部评级法探讨很多，但不少研究都将焦点放在了内部评级的技术方法、数据来源等方面，而新协议对于银行采用内部评级法的制度要求也非常重视，对于我国的银行风险管理实践而言，在学习西方发达的风险管理技术，尤其是风险计量方法的同时，更要深刻地认识到制度保障的重要性。最后，另外一种学习风险表现为以我国暂不实施新协议或新协议过于复杂和不适用于我国为由，放松甚至放弃对新协议的学习和研究，这种看法不仅有悖于无论我国是否实施或何时实施新协议都将对我国金融和经济产生客观影响和约束的事实，而且不利于我们利用新协议出台的机会积极借鉴发达国家在银行风险管理和金融监管方面的先进技术和经验，为即将到来的银行业全面开放和国际竞争做出应有的准备。
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