美国成人高等教育学生学费资助制度及其启示，本文主要内容关键词为：高等教育论文,美国论文,学费论文,启示论文,成人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G720 文献标识码：A 文章编号：1008-6471(2012)01-0099-05
一、美国成人高等教育学生学费资助制度的运行机制和特点
美国学生学费资助形式主要有三大类：助学金、勤工助学和学生贷款，其中，针对成人学生的学费资助主要是学生贷款，其运行机制以及特点最能代表美国成人高等教育学生学费资助制度。经过多年不断的改革与发展，美国已经建立了一套完善的助学贷款制度的运行机制，其助学贷款制度呈现出贷款额度大、贷款对象开放、贷款制度多样化的特点。
(一)美国成人高等教育学生学费资助制度的运行机制
1.各级政府的担保机制。1965年美国颁布的《高等教育法》设立了新的“国家担保助学贷款”，即利用商业银行系统贷款给学生，由各州的教育担保机构代表政府担保，政府实施二次担保。但“国家担保助学贷款”实施初期，银行和学生的反应并不热烈。一方面是银行看到实施贷款的管理成本高又无利可图，不愿意参与，另一方面对贷款申请者的条件限制使多数成人学生无法参与。针对这种情况，政府向银行提供“特别补助费”以补贴因学生贷款利率低于市场利率而遭受的损失，对于州级政府的担保机构，联邦政府也提供管理费补贴。同时，联邦政府于1978年颁布《中等收入家庭学生资助法》，放宽了贷款申请者的条件限制，将美国助学贷款推向一个新的高潮。
助学贷款制度快速发展的同时，管理成本大幅增加，各级政府的担保机制发生了变化。早在1993年，克林顿政府就通过了《助学贷款改革法》，规定从1994年7月开始逐步采用“联邦直接贷学金计划”，即高等院校直接从美国教育部获得贷款资金，省去了银行、担保机构等中间环节。此举旨在简化担保贷款的繁琐手续，降低管理成本。由于这项改革引起利益相关者的强烈反对，当时并未达到预期效果。2009年9月，奥巴马再次提出学生贷款改革计划，此后，美国国会众议院通过了2009年《学生资助与经济责任法案》，规定“从2010年7月1日起，取消由联邦政府补贴，私人贷款公司办理的贷款业务，联邦学生贷款将全部通过联邦直接贷款项目进行。奥巴马宣称，此举将在未来10年为纳税人节约逾800亿美元”。[1]
2.市场化的运作机制。美国的各行各业无不遵循市场化运作模式，成人高等教育学生学费资助过程中同样引入了市场机制，具体体现在以下几个方面。第一，市场化模式的个人征信体系。在美国，从事个人征信业务的机构被称为信用局，“这些遍布美国的信用局都是以营利为目标，向社会提供有偿服务，包括向银行提供学生贷款申请者、偿还者的资信调查，资信评级，资信咨询等，完全实行市场化运作”。[2]第二，利益驱动的担保机构。联邦政府通过立法在各州建立了担保机构，作为一个涉及学生贷款各个阶段与程序的中介机构，美国政府深知其重要性，以诱人的驱动机制来促使担保机构积极参与日常贷款的管理和拖欠贷款的回收，如学生违约没有如期还贷，联邦政府的再担保率最少为75%。第三，蓬勃发展的学生贷款二级市场。建立学生贷款二级市场，实行学生贷款证券化是美国助学贷款制度市场化运作的又一举措，“二级市场除了可以提高贷款资金的流动性外，还能筹集到更多用于贷款的社会资金。同时，有助于进一步分散放贷风险，进而提高贷款实施的整体效益”。[3]
3.学校的自主选择机制。在美国，无论对年满25岁或更为年长一些的学生，还是对于年龄界于18岁-22岁的传统学生而言，获得资助的运行机制是完全一样的。[4]但高校对学生的资助并不遵循统一的运作方式，可根据实际情况选择适合本校学生的资助方式。美国教育部中学之后的教育机构设立学年制度来发放联邦资助，根据规定，学生完成一定的学分或学时后，其贷款资格就可以提高一级，取得第二笔贷款。对此，大学有两种选择：标准学年制度和贷者学年制度。标准学年制度将日历年度加以标准化，在该学年中，所有学生开学时间和放学时间均相同；贷者学年制度中学生可以随意选择开始学习的时间，自己决定学习进度。贷者学年制度符合成人学习特点，可以帮助成人学生尽快取得贷款，甚至拿到比标准份额更多的贷款。
(二)美国成人高等教育学生学费资助制度的特点
1.贷款额度大。美国在政府的适度干预和市场化的运行模式下，采取了以下两种方式。一是教育经费间接拨付。美国政府不是直接拨付教育经费给高等学校，而是间接地通过科研资助和学生资助为高等学校提供财政支持，通过将资助直接给学生的方式，使学生可以自由地选择高校，从而不仅达到促进高校之间竞争的目的，而且也保证了一定的贷款额度。二是高学费高资助政策的实施。在过去20年里，美国政府对大学的经费投入持续减少，高等学校必须收取高额学费才能正常运作。“截止到2009年，美国公立高等教育机构的学费在过去的10年内增加了85%，仅2003年-2004年，学费就增加了13%”。[5]“许多声名卓著的私立大学依赖学费收入，它们的理念是，好的教育必须是昂贵的”。[6]而美国的继续教育主要面向市场，为了在市场中立于不败之地，它们必须不断提高学费以增加收入来支付各项费用。这种现状促使美国政府实施高学费高资助的政策。从市场运作的角度看，高学费高资助政策既能保证高等教育公平，又能提高高等教育资金利用率。
2.贷款对象开放。“美国最早的助学贷款项目出现在1950年，是私营的助学贷款项目。他们由汽车制造商等公司设立，目的在于鼓励雇员在专业领域接受更多的教育”。[7]近年来，美国高校学生人数不断攀升，社会上越来越多的成人参与到高等教育中，校园里“非传统学生”的比例也呈上升趋势。2004年的数据表明，“美国当今在读生中，18岁-22岁的全日制学生只占全部学生的16%，40%的学生是在职学生，40%的学生是25岁或25岁以上”。[8]在这种情况下，美国的助学贷款对象不可能仅仅是全日制学生，“《高等教育法》原确定的资助对象是在校的全日制大学生，但随着美国大学生结构的变化，国会在《高等教育法》的几次修订中，逐渐加强了对大龄学生或在职学生的需求关注”。[9]不仅如此，考虑到成人的消费情况与负担能力，同一种助学贷款，针对不同学生发放的贷款金额也有所区别。如联邦担保贷款规定：“未独立学生(通常是25岁以下，攻读联合学士学位)可在第3、4、5学年借款累计不超过22625美元。独立学生还可在第3、4、5学年每年10500美元限额外多借5000美元”，这两类学生每年的贷款金额差近5000美元。[10]
可见，成人学习热情高涨是美国助学贷款对成人开放的一个重要原因，而成人自身的经济状况又让他们得到数量更大的贷款金额。
3.贷款制度多样化。在市场机制运作下，美国的助学贷款呈现多元混合资助趋势，即助学贷款制度与美国自由市场经济制度下个人需求多元化相匹配，个人需求的多元化造就助学贷款形式的多样化与还款方式的灵活化。
第一，贷款形式多样化。在美国，“无论学生的经济状况如何，所有愿意承担贷款利息的学生都可以根据自己的实际情况选择适合自己的贷款类型来支撑自己完成学业”，[11]如“学生家长贷款计划”、“收入部分贷款”、“联邦直接贷学金”等。此外，根据“非传统学生”的特殊情况，政府增设了“学生补充贷款计划”。该计划根据《高等教育法1986年修正案》设立，贷款对象是“不够条件享受‘帕金斯贷款计划’和‘斯坦福贷款计划’，或虽享受这两项贷款计划但钱款不足的研究生和不依靠家庭的本科生”，[12]主要面向经济独立于父母的学生，贷款额度为高等教育的个人成本减去该生获得的其他经济资助，利率是市场最优惠的。
第二，还款方式灵活化。美国政府规定，学生毕业后可根据自己的就业和收入情况选择适合自己的还贷方式。成人高等教育学生的还款方式主要有四种：一是标准还款法，即每月支付固定金额的本息，还款期限不超过10年；二是递增还款法，还款初期还款金额较低，逐步递增还款额，比较适合刚刚就业的年轻人；三是收入敏感还款法，每次还款金额为借贷人月收入的一定比例，工作收入稳定人群大多选择这种还贷方式；四是提前还贷法，贷款期限内任何时间都可以提前偿还所有贷款，无需缴纳违约金。
二、对我国成人高等教育学生学费资助制度的启示
1997年9月起，我国高等教育开始实行缴费上学的制度。1999年6月，国务院办公厅国办发[1999]58号文件《国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于国家助学贷款管理规定(试行)》，这是正式建立国家助学贷款制度的标志。“2010年度国家助学贷款资助人数突破100万人，贷款发放金额突破100亿元，较2009年度分别增长11.6%和32%，创历史新高”。[13]然而，与美国的助学贷款政策相比，我国的助学覆盖面有限，助学力度不够，尤其是成人高等教育一直不在资助范围之内。美国助学贷款制度的理论与实践可以给予我们重要的启示。
(一)出台助学政策，促进成人高等教育发展
目前，我国国家助学贷款对象只有全日制普通高等学校中经济困难的本、专科生(含高职生)、研究生和第二学士学位学生，而不包括成人高等教育学生，这不利于成人高等教育的发展。为确保教育公平，推进终身教育的发展，在助学贷款对象的认定上要适当扩大范围，出台成人高等教育资助政策，改善成人高等教育资金投入不足的现状。
首先，认定民办高校申请助学贷款资格。2004年颁布的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》规定各省、自治区、直辖市人民政府可结合本地实际情况，制定具体实施细则。同年9月，上海首先将17所民办高校纳入助学贷款范围，随后，北京、山东、广东等也相继出台政策，扩大助学范围。尽管如此，部分省份的民办高校学生仍然没有申请贷款的资格，“将民办高校学生排除在贷款资格范围以外是不利于民办高校的发展的，而且目前我国民办高校收费水平普遍高于公办高校，贫困学生的比例和贫困程度也更高”。[14]因此，应尽快完善相关政策，将所有符合一定条件的民办高校纳入国家助学贷款的范围，保证民办高校与公办高校享有同等待遇。
其次，认定成人高校申请助学贷款资格。世界银行发布的一份政策研究工作报告指出：“将收入分期偿还贷款方案与有代金券补助的人力资本合同结合起来是终身学习融资方案中最高效也是最公平的方式。”[15]尽管成人高等教育的学生多数是有经济收入的成人，但高等教育学费的快速上涨，特别是一些成人高端培训的学费高昂，已经大大超出了他们的负担能力。社会已经开始关注这个特殊的群体，如2006年，山东省将国家和省正式批准的成人高校纳入国家助学贷款范围；2007年，成都市规定成人高等教育和自学考试本专科生可申请助学金，这些政策都有待进一步规范并以法律的形式确立。随着终身学习理念的不断深入，成人参与学习的热情与高昂学费之间的尖锐矛盾将越来越突出，应逐步使所有成人高校学生都能申请助学贷款，保障每个人享有终身教育的权利。
(二)引入市场机制，发展学生信贷市场
尽管我国也较早地建立了学生资助体系，但由于未建立相应的贷款运行制度，导致学生贷款业务开展缓慢。引入市场机制可以调动各方积极性，充分发挥资金利用率，提高助学贷款额度，从而扩大助学范围，这已经成为未来全球教育的发展趋势。
引入市场机制在我国已经有成功的实践，在助学贷款制度实施之初，当时的经办银行由政府指定。由于违约比例高，国家助学贷款被银行大面积停贷，几乎停止运作。而后经办银行由指定变为通过招标方式确定，同时引入市场机制，财政和高校各出资50%，建立对贷款经办银行的风险补偿基金，变被动参与为主动参与，调动了银行的主动性和积极性，成功扭转了停贷局面。目前，中国的学生信贷市场还处于起步阶段，市场不成熟，运行机制不健全。为建立一个有效的学生信贷市场，要进一步完善风险分担机制和强制执行机制，健全贷款偿还机制，建立个人信用制度，同时引入市场运行机制，促进学生贷款二级市场的蓬勃发展。这也是确保成人高等教育经费，满足成人日益增长的教育需求，促进成人高等教育持续发展的有效途径。
(三)重视需求差异，完善助学贷款制度
现阶段，我国的助学贷款制度还处于发展时期，根据美国的成功经验，助学贷款制度要进一步发展必须根据助学对象的需求差异，设计多种类型贷款项目，变革还贷政策。
第一，增设贷款种类。我国助学贷款制度实施之初，只有“国家助学贷款”一种形式。2007年8月，国家新出台了“生源地信用助学贷款”政策，弥补了“国家助学贷款”的不足，扩大了资助范围，同时降低了助学贷款违约率。“2010年，由国家开发银行承办的生源地信用助学贷款成为‘主角’，贷款金额占当年全部贷款金额的65.7%，贷款人数占当年全部贷款人数的70.8%，服务范围覆盖全国25个省(区、市)”。[16]除这两种形式，助学贷款还有高校利用国家财政资金对学生办理的无息借款和一般性商业助学贷款。现存的四种形式远远不能满足不同人群的贷款需求，成人学生经济条件、工作现状和学习形式不一样，成人高等教育类型也呈现多样化。要满足各类成人不同的贷款需求，必须增设贷款种类，设立多元化的教育助学贷款方案，在贷款额度、还贷政策等方面结合成人自身的经济状况与就业情况，尽量满足成人群体的个性化需求。
第二，变革还贷政策。对在职的成人来说，一是要变革还贷期限。成人高等教育学生因学习形式、学习类型不一样，其学费标准也不同，统一的还款期限并不恰当。多数在职成人学生有固定工作，这大大降低了贷款违约率，对于学费高昂的成人学生可以考虑适当延长还款期限。二是要变革还贷方式。对于成人群体的还贷不能实行一刀切，应考虑成人家庭情况和不同岗位情况，提供多种还贷方式。如为鼓励在基层工作的成人参加学习，对达到一定年限的国家代还部分贷款，或对一些紧缺行业的成人实行减免还款等方式，实现灵活还贷，以人为本。
总之，美国的助学贷款制度运行机制较健全、体系较完整，且已经向成人高等教育学生开放。随着终身教育和终身学习理念的不断深入，我国成人高等教育无论从类型、形式、层次上还是从学生人数上都将增加，成人学生无力支付高昂学费的问题也必将被提上议事日程。因此，我们应该在学习他国成功经验的基础上，结合我国自身的特点，抓住成人教育发展的大好时机，建立成人高等教育助学贷款制度，健全成人高等教育资助方式，促进我国成人高等教育的可持续发展。
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