城市社会管理创新视角下的参与式预算刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,视角论文,管理创新论文,预算论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.7文献标识码：A文章编号：1671-8402(2012)02-0171-05
参与式预算作为全球范围城市化进程中出现的一种崭新的社会管理创新模式，吸引了国人的眼球，并在浙江、广东、上海、湖南等地民间开始了它在中国的本土实践。然而参与式预算究竟与中国现有体制有多大的亲和力？参与式预算要在中国获得法律上的确认和保障所应具备的内外因素有哪些？以及国外形形色色的参与式预算模式中哪些要素可为我们城市社会管理创新所借鉴呢？下文中，笔者欲就以上问题予以分析与阐述。
一、何谓参与式预算
自上世纪80年代巴西的佩洛塔斯市首次采用参与式预算以来，其已被不断完善、深化并逐步延伸至世界上300多个城市，涉及总人口已达1200多万，受到了世界银行、联合国、联合国教科文组织以及欧洲联盟等国家以及国际社会的高度关注与广泛赞誉。
所谓参与式预算，其在本质上“是一套由地方普通民众参与地方预算决策过程的民主程序。”过去，公共财政因其自身的复杂性总是被认为属于专家或政治家所掌控的领域，与普通民众隔阂颇深，然而参与式预算的出现无疑打破了公共财政领域这种由来已久的神秘性。它给地方民众所带来的不仅是一种“声音”，更是赋予了他们一种决定(至少部分)税收如何使用的实质性权力，以及随之而来的社区居民、民意代表与地方政府行政官员之间一种新型关系的建立。参与式预算为融合地域特色在技术上会变得弹性十足或形式多样，但大体在制度设计上都包含了以下相互融合的特征和内容：
(一)程序上的广泛参与性
无论是巴西“古典”的参与式预算模式，还是源于它但又有所变迁的各国“非巴西”模式，参与式预算最主要的特征就在于其程序所具有的无与伦比的开放性与民主参与性。总体上，参与式预算可分为对话、商谈、决策、监督四个相互衔接的环节，而每个环节的实施都以各种层次的民意大会的召开为核心内容。以参与式预算的鼻祖“巴西的佩洛塔斯市”为例，其过程具体包括两轮社区大会(regional assemblies)，一轮中级会议(intermediary meetings)以及任期一年的参与式预算委员会(P.B.council)的审议、监督这几个重要步骤。而这些会议中，社区大会将面向每一位民众，就社区中的道路交通、排水管系、学校、医疗卫生、住房等公共基础设施问题予以广泛讨论且排列它们在预算中的权重位次。其构成了参与式预算各环节的基础，后面的各环节都必须以此为依据而展开。例如，中级会议的代表就是由第一轮社区大会根据参加大会的总人数及社区登记的人口总数两项标准推选出的，以表决公共服务建设投资的优先顺序，并就社区所主张的新建公共服务项目进行商议；而参与式预算委员会则是由社区大会第二轮会议选举产生的，它将以中级会议的结果为基础，审议，修正预算并监督行政机关执行预算。
(二)内容上的实质决策性
不少地方政府可能认为在提供公共服务的过程中，吸纳普通民众参与早已有之。但参与式预算理论的独特之处则在于普通民众在该过程中就一定范围内的公共财政被赋予了真实的决策权。它是真正意义上，由普通老百姓就真实数额的公共费用做出真实决策的一套体系或制度，尽管其决策的范围仍很狭窄，大都局限于当地基础设施或公共服务的资源分配问题上，例如在巴西的佩洛塔斯市，参与式预算比例大概占到整个城市预算金额的15%—20%左右。
(三)方式上的直接民主与间接民主相结合
参与式预算运行的规则体系是由参与大众共同制定的，如前所述，其运作机构包括三个层面：全体公民大会、中级协商会议和参与式预算委员会。因此，全民参与的参与式预算并非一种绝对的直接民主，而是一种直接民主与代议制民主相结合的产物。就巴西的佩洛塔斯市这样一个拥有130万人口的大城市而言，西方政治理念所倡导的单纯的直接民主显然也不具备可行性。而即便是小型社区，实施直接民主让每个居民通过参与影响政府决策也存在一定的操作困难，因此参与式预算较典型的是常常与各类社会团体打交道，而非公民个人。
(四)结构上的现有政治框架的补充性
参与式预算作为一种资源再分配体制，在各国仍隶属于原有的地方政权架构体系之中，而非游离于现有的地方政府预算机制之外，为此，参与式预算的整体运作机制都是以年度为单位同政府、议会的预算工作时间表相契合的。它的出现不仅没有打破业已清晰存在的政治边界，反而使原有的预算决策机制变得更加顺畅，公共服务的政策水平获得提升。也正因如此，在资源的分配结果上，其所依据的方法有两个主要的衡量标准：其一是预算决策参与者就所需公共服务重要性的排列顺序达成的最终决定，此被称为实质性标准，其二则为技术性标准，而这些标准事关司法、政治、总体财政规模，安全因素、法律法规施行的技术上或经济上的可能性等各种现行体制考量因素。
二、参与式预算与城市社会管理创新关系之沿革变迁
(一)参与式预算与巴西的城市化进程
前已述及，西方对于参与式预算的实践始于巴西。上个世纪，巴西的精英们以经济发展、工业化与城市化为支柱展开了一系列国家的现代化建设。在这一过程中，巴西也从一个农业大国一跃成为世界第十大工业国。然而，巴西在经济现代化建设方面所取得的巨大成就仍掩盖不了其在社会层面存在的诸多弊端。在整个二十世纪中，巴西是世界上最不平等的国家之一，即在巴西，有限的财政资源长期以来只是少数有产者牟利的来源，而为穷人提供公共产品的相关政策或措施却极其匮乏，这不仅造成了城市资源分配的不公和利用效率的低下，而且因民众强烈不满引发了严重的财政危机和政治危机。而巴西经济的现代化，在某种程度上，可以说是促成其城市生活中政治经济不平等的始作俑者。
为此，巴西在1985年终结掉独裁政治，开启民主时代后，执政于佩洛塔斯市与贝洛奥里藏特市的工人党，率先在全市范围内引入了包括城市贫困人口在内的就公共项目实施优先顺序及预算分配事项进行公共审议的程序机制，这一新的地方治理形式即为参与式预算。工人党期望通过这一形式能让公民广泛直接参与到城市财政预算的过程中来，以推进地方民主，倡导财政分配的公开性、透明度及公平性，从而最终从根本上改变上述财政决策由少数人说了算且只为少数上层和富裕阶级服务的状态。
(二)参与式预算与西方城市的后工业时代
目前，参与式预算不仅在亚非拉发展中国家得到广泛响应，越来越多的欧美发达资本主义国家也加入了实践的行列。但值得注意的是，这些西方发达国家的城市却正经历着与像巴西这样的发展中国家相反的逆城市化进程。它们今天所面对的不是城市的扩张与人口的增加，而是后城市化、后工业时代所面临的社会矛盾以及城市重构的问题。当然，对这些问题的回答要考虑诸多因素，但其中，大多数西方国家首当考量的是现行地方治理结构的失范及地方公共行政理论的创新。
自20世纪70年代以来，西方国家普遍经历了代议制民主政治合法性危机，地方民主在城市社会管理过程中的决策功能几乎丧失殆尽，人们愈来愈感觉到地方政权已不再握有改变任何现实的能力，选举对他们而言变成了一件无关痛痒的事情。此种背景下，20世纪90年代兴起了协商民主理论，试图推动以扩大公民参与，彰显公民德性，表征审慎平等的商谈精神等为特征的制度创新。而参与式预算公平参与、平等互动的网络结构正切合了西方国家这种民主政治发展的逻辑转换，从而成为了他们在以地方分权和权力下放为主要内容的政治改革运动过程中，所发展出的一种必然性实践产物，且在以下三个方面促进了地方法治和城市社会管理创新的发展：
1.参与式预算使政府在服务大众方面变得更加透明、高效、负责任，且减少了腐败。因为参与式预算作为地方政府与社会大众共同治理的一种地方政权形式，赋予了普通民众清晰了解预算收入和支出的机会，且这些民众在与政府一道做决策的过程中，往往是基于自己真实的需求和对社区的期望审议预算计划，监督预算执行的，而不是依据政府喜好。
2.参与式预算重塑了代议制民主的合法性。该制度的实施不仅增大了公民在地方决策中的声音，而且增进了议会及其议员与公民相互之间，公民与公民之间的联系，使得这几者间也因相互理解机会的增加而重新聚合在一起。
3.参与式预算锻炼和培养了公民的民主法治精神。参与式预算本身还是一所培养现代社会成熟公民的实践课堂。公民参与其中，习得大量政治技巧、政治常识、政治态度和价值，乃至复杂的公共预算体制，从而把自己迅速转变为一个追求民主、意见宽容，富有人道主义精神的现代公民。且他们一旦实现这个转变后，预算、法律以及政策在他们眼中将不再是单纯来自上面的命令了，而开始相信这些东西错了的时候，自己有能力提出建议去改变它们。即参与式预算在培养公民品格与参与民主之间达成了一种良性循环：公民参与民主实践越多，他们的民主精神与素养就越高，反之，公民的民主精神与素养越高，他们就越具备提升民主程序的能力。
由此可见，各国引入参与式预算的初衷与背景并不相同，以巴西为代表的发展中国家多以城市发展中的经济不平等为问题出发点，而欧美发达资本主义国家则更着重于参与式预算在城市民主生活中的政治功能。然参与式预算无论出现在哪个国家，都与该国探索与创新城市社会管理模式有着莫大的关联性，成为其解决城市危机的一把利器。
三、城市社会管理创新视角下的“中国参与式预算”
(一)中国参与式预算的实践与探索
中国的参与式预算始于1999年浙江温岭的“民主恳谈会”，该会最初的形式是“农业农村现代化教育论坛”，其目标在于对农民进行农业现代化集中教育。论坛中，由于把“干部对群众说教”的教育形式转化为“干部与群众对话”的教育形式引起了强烈反响，该对话形式在当地迅速蔓延，并很快被媒体冠以“民主恳谈会”之名推广到基层民主政治建设之中，成为一种原创性的基层民主形式。而后又经过四年多的发展，民主恳谈会不断往前推进，于2005年7月被应用于浙江温岭新河镇年度财政预算的制定、审议，至此，中国的参与式预算制度完成了其由最初的创新思想政治工作的新形式，到基层民主创新形式，再到参与式公共预算改革的起步阶段。
2006年，得益于中国发展研究基金会的推动，参与式预算改革开始在城市社区进行试点。截至2007年，无锡、哈尔滨这两个首批试点单位已分别在28个街道(或镇)开展了“参与式预算”改革试验。温岭模式是将公民参与纳入了基层人大制度框架之中，由公众与人大代表一道对政府预算进行审议、批评、修改和预算执行的监督，即地方人大在温岭参与式预算过程中起着核心作用。和温岭模式不同的是，在城市社区各街道开展的参与式预算改革试点中，人大完全没有介入，即该模式是政府在预算制定过程中让公众直接参与的一种形式。在这一形式中，公众通过投票表决，选择涉及切身利益的各种公共项目建设的优先顺序，决定公共预算资金的投向并监督公共支出的使用。至此，中国参与式预算的两种模式得以成型：一种是在乡镇所施行的“温岭模式”，一种是在城市社区所践行的“无锡——哈尔滨模式”。
(二)中国参与式预算的本土特征
中国参与式预算从本质上说，并非舶来品，而是中国特有的城市化背景下自发产生的一种社会管理创新模式，散发着自身独特的本土气息：
1.制度创新的草根性。前述巴西或西方国家参与式预算的发生，多是基于本国城市发展道路上出现的种种社会矛盾和问题，在民主政治转型过程中，由地方政府乃至中央政府自上而下所发起的一场制度变革，在范畴上属于国家层面政治经济体制改革的一部分，其发生有其必然性。而与之相比，中国参与式预算的发生则带有强烈的草根性。以温岭模式为例，其从政治思想工作的一种创新形式到公共预算改革，再到一个地方的政治体制改革，竟是由温岭市宣传部的理论科来推动的，甚或某个人在其中起到了关键作用，这一过程发生的偶然性不言而喻。由此，参与式预算对于中国政治体制改革的意义，与他国已然进行的民主政治改革中部分对整体的关系截然不同。
2.制度运作的政府主导性。与制度产生过程中政府的缺位刚好相反，中国参与式预算在实施阶段，政府体现了强烈的主导因素，其既是规则的制定者，也是规则的实施者，在预算所涉项目的选择，实施、评估，表决等各具体环节都发挥了积极的主导作用。例如，温岭的民主恳谈会，议题是由党委把关，由党委和政府组织和主持的，而在无锡——哈尔滨模式中大多数情况也都是由政府选定项目类型的。而在巴西等国参与式预算在政府与普通民众之间普遍架构的是一种被称之为“社会共同责任”的(social co-responsibility)大致均衡的伙伴合作机制，甚至为了防止来自政府的干扰，只赋予了政府“发声”而不授权其“投票”。
3.制度参与主体的个体性。参与式预算在较多国家的制度实施过程中，在肯定公民个体参与预算决策的同时，更倾向于吸纳民间团体的关注。而公民个体在制度早期实践中，也意识到如需提高自己参与的质量，需要成立自治组织以发出更大的声音。以巴西为例，尽管巴西的参与式预算与拉丁美洲其他城市相比，不同之处就在于其制度的架构具有较强烈的直接民主色彩，它对于不需要依靠任何社区代表或组织，独立自主地参与参与式预算的公民权利给予了高度而明晰的确认。但即便如此，公民在登记程序中仍被要求需表明自己与某个自治组织的关系，且在计算代表席位时，为每一社区组织都预留了相应席位。而据实际统计数据，有2/3的个体参与者与社区组织间存在着联系。反观我国参与式预算实施过程，其在扩大参与方面，囿于民间组织并不发达，强调的仍是村民或居民个体的参与。然而到目前为止，单个居民通过参与来影响政府预算决策还是存在一定困难的，因为其在一般条件下总是通过与政府官方组织或代表进行交流，表达自身想法，提出建议的，而这样的交流在中国传统文化和政治体制中，总是存在着不平等和不对等，掩盖了某些真实意愿的表达。
4.制度维系的非正式化
各国为了让参与式预算能够持续进行下去，都在较高政治层面上出台了各种政策、措施、法律、法规，以期通过一国现有的政治法律体系将其预算纳入制度化稳步发展的轨道之中。例如，英国政府在2008年就发布了《参与式预算：国家战略蓝图——给更多的人在地方支出问题上享有发言权》，就参与式预算改革开展的试点地区，经费支持，发展方向予以了规划。而我国的参与式预算与其产生的草根性相对应，在政治法律层面始终缺乏一套制度化的工作流程或工作规范予以保障，在较高政治层面缺乏强有力的支持，现有财政体制与其试验的精神、内容相容配套之处也不多。因此，我国参与式预算持续进行和大规模推广的可能性较低，其作为一种非制度化的实验，任何一位领导的更迭都可能使试验半途而废，且“废”了之后民间并无有效的救济途径可以提出有力的质疑和恢复。
四、启示与建议：中国参与式预算法治发展与制度创新之路
(一)在宪法层面确立参与式预算改革的合宪性地位
各国参与式预算改革成败的关键首先在于其是否能与各国宪政框架相契合，在我国就表现为能否与我国宪法所确立的人民主权原则相融洽，这既是高屋建瓴地建立参与式预算法律理论体系的前提条件，也是参与式预算后续稳步发展的宪政保障。预算作为财政民主的制度根基，其通过参与式预算这一形式吸纳广大公民直接参与预算过程，让他们通过各种政策讨论会参与资源分配、决定社会政策实施的优先顺序、并对政府的公共支出进行监督，在本质上是符合我国宪法民主法治的基本精神和要旨的，但在具体实施方式上，温岭模式较之无锡——哈尔滨模式，显然更切合我国宪政所设计的以人大为中心的政治结构和法律监督框架，有利于降低改革成本，避免改革会引发的合宪性危机。
(二)在地方立法层面出台参与式预算的工作制度或工作规范
各地推行的参与式预算尽管内在有一致性，但其更显明的特征却在于它的多样性、适应性和制度的融通性，因此任何试图将参与式预算整齐划一的标准化举措，都将可能伤害到它所具有的这种创造性活力。但另一方面，若不在国家法律体系中对参与式预算予以规制和认可，其又将很难获得一种长期健康有序发展的制度保障。所以，各国较普遍的做法是，在国家政策层面出台一些参与式预算的指导或规划意见，为其预留改革空间，然后再将与之相关的具体实质性立法事项交由地方立法机关因地制宜，例如居民代表的选举方法，意见表达形式，公共资源分配的标准，参与式预算委员会职责权限，全体大会的人数，议题所涉范围等事项。而更具体的程序性操作事项则留给了参与式预算参与者们通过一定的途径每年予以修正或更新。
(三)在技术层面完善各项配套措施改革
与国外相比，中国预算决策过程的参与性明显不足，这既体现在参与者数量上，也体现在参与质量上，大多数村民和社区居民没有参与政府与公民之间的交流与对话，究其原因，在很大程度上可归咎于技术操作层面的不规范和信息的不对称。比如预算报告和草案发放的时间不恰当，预算本身编制的不够细化，对参与者缺乏相关培训，沟通渠道不畅等原因。而面对这些问题，可能需要通过配套建立科学的预算公开程序、报告方式，规范化的预算编制制度，平民化的预算宣传工作以及稳定的官民交流机制，扩大公众在财政预算制定之前的参与力度来解决和改进。
(四)在外部环境方面大力发展本地的经济建设
预算规模的大小和灵活性决定着地方政府满足成员偏好的能力。中国参与式预算之所以诞生在浙江温岭，与该地域发达的民营经济，快速的工业化，城市化进程不无联系。根据县域社会经济发展和竞争力指标，温岭在全国百强县中分别位于32位和15位，这不仅为政府带来了可观的有一定自由支配权的财力，可用于基础设施建设等资本支出，同时也唤醒了在改革开放和民营经济发展中获得实惠的温岭人的自主意识，民主政治意识。所以，参与式预算可以说是该地区居民民意的表达冲动同政府政策相触碰喷涌而出的产物，且深深根扎于其厚实的经济机体之中。而对无锡——哈尔滨模式的相关调研，也曾一针见血地指出，该模式持续性发展的症结就在于地方政府公共建设资金是否充足这一问题上。因此，参与式预算并不是孤立地存在于世界中，它的发生发展有其内在的政治经济制约条件，我们决不能将参与式预算作为一项运动一哄而上，而需在各地大力发展经济建设，静观其变以待时机。于这一点上，它与巴西参与式预算始于城市化发展背景并无二致。
五、结语
最近几年，城市中的高房价、交通拥挤、环境污染、医疗服务、社会养老等问题构成了新一轮的民间聚焦，中国的城市化发展也迎来一个新的拐点，急待重构一种以人为本的新的城市社会治理模式对此一一进行回应。参与式预算所开启的公众参与的民主管理模式，无疑就是选择之一。它为我们带来的不仅是一个公开、透明、负责任的政府，还包括一个受过良好民主训练，负责任，自信的公民社会机体，二者将一道去解决城市发展中所面临的各种社会问题与利益纠葛，实现资源分配的公平正义。
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