基本法律修改权失范及原因探析，本文主要内容关键词为：探析论文,原因论文,法律论文,权失范论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国人民代表大会常务委员会(以下简称全国人大常委会)是行使国家立法权的机关， 其立法权限在《宪法》第67条(注：《宪法》第67条规定的全国人大常委会的立法权有 ：(1)解释宪法、监督宪法的实施；(2)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法 律以外的其他法律；(3)在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法 律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触；(4)解释法律；(5)撤销 国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；(6)撤销省、自治区、直 辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。)及《 立法法》第7条等条款(注：《立法法》第7条规定，“全国人民代表大会常务委员会制 定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会 闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的 基本原则相抵触。”此外，该法第42条、第88条第(二)项、第89条第(一)、(二)、(三) 项以及第90条、第91条还规定了全国人大常委会的其他立法权。)中已被明确规定。本 文通过对近两年几部基本法律的修改情况分析，对全国人大常委会的基本法律修改权的 行使现状、潜在弊端及产生原因进行探讨。
一、行使现状
在《立法法》生效前，虽然宪法对全国人大常委会所行使的立法权及其权限已作了界 定，但是仍然无法避免全国人大常委会自我强化立法权力，甚至逾越立法权限。《立法 法》试图要改变这种现状，使各个立法主体的行为走向规范化。然而，这一良好的愿望 能否实现呢?本文想通过两例实证分析作为解答。
2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关 于修改<中华人民共和国民族区域自治法>的决定》、2001年4月28日全国人大常委会第 二十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国婚姻法> 的决定》。从修改情况来看，具有以下几个特点：
首先，修改范围非常广泛。《民族区域自治法》原有67个条文，本次修改了29个条文 ，占原条文数的43.28%；增加了12个条文，占原条文数的17.91%；删除了2个条文，占 原条文数的2.99%；共计修改了43个条文，占原条文数的64.18%，此外，还对序言部分 的第一、三、五自然段的有关内容进行了修改。比较而言，《婚姻法》的修改范围就更 广了，该法原有37个条文，此次修改了21个条文、增加了17个条文、删除了1个条文， 分别占原条文数的56.76%、45.95%和2.7%，共计修改了39个条文，占原条文数的105.41 %。毋庸置疑，这种大范围的修改已经很难用“部分补充和修改”来描述，而将其定性 为“法律的重新制定”更为恰当。
其次，修改内容都涉及到了原法所确定的基本制度。就《民族区域自治法》而言，本 次修改涉及到七个基本制度的改变，包括制度定位、财政收支制度及国家补助办法改革 、投资金融支持政策的优化、教育文化支持政策的改革、地区之间对口支持政策的法制 化、少数民族干部配备优惠政策的确立以及法律实施的严格化，其中最重要的修改就是 在序言中将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制 度”。《婚姻法》的修改也涉及到七个基本制度的改变，包括重婚的严格规制、家庭暴 力的法律控制、无效婚姻和可撤销婚姻制度的确立、夫妻财产制的改革、离婚制度的变 更、老年人权益保障制度的完善、法律责任的明确。难以否认，上述基本制度的修改都 涉及到了法律的核心部分和主要内容，并非一般的“小修小补”。
再次，修改时机特别微妙。两部法律的修正案草案的二审程序都是在全国人大常委会 第十九次会议上完成的，而三审及表决分别是在第二十次会议和第二十一次会议上进行 的。这两次全国人大常委会会议正好是九届全国人大第四次会议召开前的最后两次常委 会会议。需要特别指出的是，九届全国人大第四次会议上也审议通过了一部基本法律修 正案——《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国中外合资经营企业法>的决定》 。该修正案的修改范围远没有《民族区域自治法》和《婚姻法》来得广，也很少涉及基 本制度的改变。(注：《中外合资经营企业法》原有15个条文，本次修改5个条文，占原 条文数的33.33%；增加1个条文，占原条文数的6.67%；删除1个条文，占原条文数的6.6 7%；共计修改7个条文，占原条文数的46.67%。修改的重点在于确立与世界贸易组织规 则相一致的外企管理模式。)
二、潜在弊端
上述扫描式的叙述不仅有助于我们发现制度运作过程中的问题，而且促使我们分析暗 藏在制度实践背后的潜在弊端。的确，从全国人大常委会修改两部基本法律的情况来看 ，很难对《立法法》立法宗旨的有效实现持乐观态度，至少有以下两个方面令人为之担 忧：
(一)基本法律民意性的缺失
基本法律是一个宪法概念。《宪法》为了明确两个行使国家立法权的主体之宪法地位 和立法权限的不同，在第62条第(三)项和第67条第(二)项分别规定全国人大所立之法为 “基本法律”，全国人大常委会所立之法则为“其他法律”。基本法律分为“刑事、民 事、国家机构”方面的基本法律和“其他的”基本法律。(注：《宪法》第62条第(三) 项。)前者的外延因列举而比较明确，而后者，是指“除刑事的、民事的、国家机构的 以外其他方面必须由全国人民代表大会制定和修改的重要法律。”(注：张春生：《中 华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第24页。)就内涵而言，基本法律 可以从两个方面来理解，“一方面，从法律的性质上看，‘基本法律’对某一类社会关 系的调整和规范，在国家和社会生活中应当具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范 意义。另一方面，从调整内容上看，‘基本法律’所涉及的事项应当是公民的基本权利 和义务关系；国家经济和社会生活中某一方面的基本关系；国家政治生活各个方面的基 本制度；事关国家主权和国内市场统一的重大事项；以及其他基本和重大的事项。”( 注：张春生：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第24页。)由此 可见，基本法律在我国法律体系中占有非常重要的地位，其效力仅低于宪法，并成为构 建我国法律体系的主要基石。那么，宪法之所以将基本法律的制定和修改权赋予全国人 大，这是因为全国人大组成人员广泛的代表性能够较为客观地反映广大公民对法律的需 求及其评价，使基本法律的原则和内容尽可能地反映广大公民的意志，从而具有广泛的 可接受度而利于其有效实施。因为人民与人民代表的恰当比例不仅反映了代表大会的代 表程度，而且进而确立了立法的正当合法性，基本法律的代表性是设置其制定修改制度 的重要出发点和坐标，因此，在实际运作过程中，“代表性”是不能忽略的。
然而，从《婚姻法》和《民族区域自治法》的修改情况来看，基本法律代表性的缺失 是显而易见的。这样大规模、深层次的修改必然会导致许多利益的调整和行为方式的巨 大转变。这应由民意代表基础更为广泛的人大代表(注：本届全国人大共有代表2979名 ，与13亿人口的平均比例约为1∶43万，全国人大常委会委员与13亿人口的比例近1∶10 00万。两者代表性的悬殊显而易见。参见徐向华、林彦：《我国<立法法>的成功和不足 》，《法学》2000年第6期。)通过民主程序作出科学决策，(注：虽然《婚姻法》修改 过程中曾“广泛”地征求意见，但是，这种征求意见的方式与人大代表审议的方式相比 ，乃是一种非正式的表达方式(政治学意义上的，非法律意义上的)，因此，其意见是否 被采纳、为何不被采纳的决策主要取决于人为的、偶然的因素。然而，人大代表在审议 程序中发言是一种正式的表达方式，对其意见的采纳与否也是制度化的，这种制度保障 使得法律修改中的“代表性”能够得到凸现。)唯有这样，修改后的法律才不至于难以 实施。
(二)基本制度变更的随意性
基本制度是一部法律的重要组成部分，也是法律关系的重要调整机制，因此，基本制 度的变更往往影响到整部法律的定位和价值取向。这种价值定位明显改变甚至前后迥异 的状况在两部基本法律的修改中并非少见。《婚姻法修正案》首次确立了无效婚姻和可 撤销婚姻制度，不仅规定了四种无效婚姻的情形和一种可撤销婚姻的情形，还规定了无 效婚姻、可撤销婚姻的法律后果。(注：《婚姻法》第10条、第11条和第12条。)这种修 改无异于婚姻效力制度的重大变更，而婚姻效力制度是婚姻法律制度的重要组成部分， 是《婚姻法》的基石和支柱，因此，它的变更势必对原有婚姻法律关系产生“牵一发动 全身”的影响，其波及面之广可想而知。这样的制度变更仅仅通过全国人大常委会来实 现未免显得草率。
同样，《民族区域自治法》的修改也涉及到许多基本制度的变更。最为突出的是此次 修正案提升了民族区域自治制度的地位，从原来的“重要政治制度”上升到“基本政治 制度”。该制度定位上的变化实质上反映的是中央与民族自治区域以及民族自治区域与 其他地区之间关系的重大的调整，也就是说它涉及到国家结构形式层次上的关系的调整 ，是宪法层次的制度变更，实际上已经超出了全国人大常委会立法权力所及的范围了。
三、原因探究
全国人大常委会在行使基本法律修改权时之所以产生上述现象，并有违反宪法和《立 法法》本意之嫌，以下因素不允忽视：
(一)授权不明——弱制约手段
《宪法》第67条第(三)项和《立法法》第7条都规定全国人大常委会在全国人大闭会期 间有权对其制定的法律“进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。 ”这一规定试图对全国人大常委会的基本法律修改权行使的时间、程度、底线加以约束 ，以便规范这种修改权。但遗憾的是，上述努力至少在理论上未能实现。因为，上述规 定至少存在两处模糊语言。对修改权的三个约束条件中，除了“闭会期间”是比较明确 之外，“部分补充和修改”、“不得同该法律的基本原则相抵触”的文意都比较模糊。 何谓“部分”?“部分”有无量化的指标?判断的标准是什么?“基本原则”的范围有多 广?如何界定“抵触”?“不同”是否意味着“抵触”?这些立法语言的含义都没有得到 明确的诠释，以致于规范本身存在着较大的解释空间，立法者的真实意图很难得到有效 参透。
模糊的语言不仅可以成为行为者的一种可资辩护的理由，而且能够成为其拓展行为空 间的有效工具。而当法律规定一个比较明确的行为空间时，行为者只能严格地按照法律 的授权行事。为了适应进一步对外开放的形势和需要，适应我国加入世界贸易组织的进 程，根据世界贸易组织规则和我国的对外承诺，我国在前年、去年分别对三部外资企业 法进行了修改，修改的主要内容都是确立与世界贸易组织规则相适应的规则，三部法律 在审议通过前所经历的程序也都是一样的。(注：国务院于2000年9月向全国人大常委会 提出了对这三部法律进行修改的议案。第九届全国人大常委会第十八次会议对国务院提 出的议案进行了审议，常委会经过审议，通过了关于修改《中华人民共和国中外合作经 营企业法》的决定和关于修改《中华人民共和国外资企业法》的决定，第九届全国人民 代表大会第四次会议上通过了关于修改《中华人民共和国中外合资经营企业法》的决定 。参见《全国人民代表大会常委会公报》2001年第三号。)但是，《中外合作经营企业 法》和《外资企业法》是2000年10月31日由九届人大常委会第十八次会议通过的，而《 中外合资经营企业法》却是2001年3月9日在九届人大第四次会议上通过的。原因很简单 ，因为《中外合资经营企业法》明确规定，该法的修改权属于全国人民代表大会，全国 人大常委会不可能越俎代庖，所以，虽然该法的修改内容和前两部外资企业法基本相同 ，其修改的幅度也远远比不上《婚姻法》和《民族区域自治法》，但是其修改程序却非 常严格地遵循着原法的规定，“不敢越雷池一步”。耐人寻味的是，也正是在这一次修 改中，关于修改权属于全国人大的规定被废除了，废除的理由是这样的：“在常委会审 议中，委员们提出，现行《中外合资企业法》第15条关于‘本法修改权属于全国人民代 表大会’的规定，是1979年我国改革开放初期作出的，当时这样的规定是必要的，有利 于保证投资环境的稳定。根据1982年《宪法》和去年制定的《立法法》的规定，在全国 人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会可以对全国人民代表大会制定的 法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。为了更好地适应对外 开放的需要，便于及时修改完善，可以不再继续保留‘本法修改权属于全国人民代表大 会’的规定。”(注：顾昂然：《关于<中华人民共和国合资经营企业法修正案(草案)> 的说明》，参见《全国人民代表大会常委会公报》2001年第三号。)很有意思的是，这 一修改意见是由全国人大常委会提出的，而依据又是《宪法》第67条和《立法法》第7 条，模糊授权较之于明确授权对于行为者而言的有利性一目了然。
或许立法者在授权时本就不想用一个明确的标准去限制修改行为，因此，在这种情况 下探求立法真意的可能性几乎不存在，同时也是毫无意义的。如果上述假设成立的话， 那么试图从修改权限和标准上约束全国人大常委会的努力几乎注定要失败。
(二)解释制度——有效的反制约手段
如果说《宪法》和《立法法》的授权条款是一种制约手段的话，那么全国人大常委会 所拥有的法律解释权则可以成为一种有效的反制约手段。
《宪法》第67条第(四)项和《立法法》第42条都确认全国人大常委会有法律解释权。 根据上述规定，全国人大常委会既可以对自身制定的法律进行解释，也可以对全国人大 的基本法律进行解释。而设置这种解释制度的一个重要理由是探求立法真意的目的能够 实现。(注：“人们认为，既然法律解释要探寻和依照立法原意或立法意图，全国人大 常委会作为全国人大的常设机关和本身拥有立法权的机关，比其他机关更有发言权。” 参见张志铭：《关于中国法律解释体制的思考》，《中国社会科学》1997年第2期。)这 种考虑不是没有道理的。但是，当解释成为一种权力后，其所要实现的目的不仅仅是探 求真意。它可以成为制约立法权的重要手段。(注：事实上，以“制衡理论”为基础的 美国式的三权分立下的司法权(其核心是法律解释权，即“to say what the law is”) 更多的是承担制约立法权的职能，而不仅仅是解决纠纷。)尤其当立法权的制约对象成 为法律解释的法定主体时，探求真意几乎不在解释者的视野之内。当行为者成为解释者 时，它几乎可以成为真理的化身。
探求《宪法》第67条第(三)项的真实目的是监督全国人大常委会的基本法律修改权， 但是，根据《宪法》第67条第(四)项和《立法法》第42条(注：《立法法》第42条第二 款规定，“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的 规定需要进一步明确具体含义的；……。”)的规定，要实现这种监督必须通过全国人 大常委会行使法律解释权来实现。也就是说，被监督者同时也是监督者。这一悖论使监 督成为理论上的泡影。
而到目前为止，掌握解释与不解释以及如何解释主导权的全国人大常委会尚未对《宪 法》第67条第(三)项作出解释，尽管在其内部也存在要求解释的呼声，(注：全国人大 常委会办公厅研究室政治组在对《宪法》第67条第(三)项进行非正式解释后提出，“今 后全国人大常委会应通过宪法解释明确此项权限。”参见全国人大常委会办公厅研究室 政治组编：《中国宪法释义》，中国民主法制出版社1996年版，第211页。)尽管其内部 不同机构间对该规定已经存在理解上的分歧。(注：全国人大常委会法制工作委员会是 这样解释的：“全国人大常委会对全国人大制定法律的补充和修改受到一定的限制：第 一，只能在全国人大闭会期间进行补充和修改。第二，这种补充和修改必须限于‘部分 ’的范围内，即在原有法律的基础上增加部分内容，或者对原有法律的内容进行部分改 变。……第三，这种补充和修改不得同该法律的基本原则相抵触。”参见张春生：《中 华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第27页。而全国人大常委会办公厅 研究室政治组则认为，“实践中部分补充修改中的‘部分’是比较难以把握的界限。有 学者提出，判断是否是‘部分’补充和修改，应该有个质的标准和量的标准。质的标准 就是不得修改原法律最核心、最主要的条款。量的标准可规定所补充修改的法律条文总 数不得超过原有条文的三分之一。但这不是宪法的原意。”参见全国人大常委会办公厅 研究室政治组编：《中国宪法释义》，中国民主法制出版社1996年版，第211页。)但不 解释对于全国人大常委会来说是比较有利的选择，因为，尽管存在上述制度设计上的悖 论，如果解释者放弃主导权作出哪怕也是很模糊的解释的话，其修改权无疑要受到其解 释(更确切的说是一种“承诺”)的约束。
解释权的行使状况事实上制约着授权的明确度，所以解释权往往能够成为一种非常有 效的监督工具，是解释者监督行为者的必要条件。这种制度设计在解释者与行为者不具 有同一性时会运行得相对有效，但如果解释者与行为者是同一主体时，解释权变得尴尬 起来。因为这是解释者对自身行为的评价，当行为与授权规范存在某种不协调时，对行 为的解释变得困难起来，非此即彼的判断总会让行为者左右为难，所以此时“不解释” 就成为一种理所当然的选择。况且，宪法上并不存在对“解释不作为”的制约机制。这 不仅是避免尴尬的一种方法，更是回避监督的有效手段，“部分”、“基本原则”等不 确定法律概念迟迟未有法定解释也许正是基于这个原因吧!
(三)权力结构不合理
全国人民代表大会作为我国最高国家权力和立法机关，其享有的职权是很广泛的。要 有效地行使这些职权、完成繁重的任务则需要充分的时间，因此，会期的设置是关键。 我国《宪法》规定，“全国人民代表大会会议每年举行一次”，(注：《宪法》第61条 。)这是我国全国人大的例会制度。除非有特殊情况，全国人大每年只举行一次会议。( 注：《宪法》第61条规定，“如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分 之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集会议”，但是，从1954年一届全 国人大一次会议至今从未召集过临时会议。)从1954年一届全国人大第一次会议至2000 年九届全国人大第三次会议的47年间，全国人大共举行了34次会议，会期总计511天， 每次会议平均会期为15.03天。(注：此数据是根据《中外代议制度比较》提供的资料计 算的。参见田穗生、高秉雄、吴卫生、苏祖勤：《中外代议制度比较》，商务印书馆20 00年版，第201页。)而15天的时间里全国人大要完成多项议程，通常包括：听取、审议 并通过国务院的《政府工作报告》、《全国人大常委会工作报告》、《最高人民法院工 作报告》、《最高人民检察院工作报告》、任免有关国家机关工作人员以及立法等。从 实践来看，听取、审议、通过《政府工作报告》要占据大部分的会期。通常《政府工作 报告》在全国人大会议开幕的当天由国务院总理向大会报告，在会议闭幕的那天由大会 表决通过，中间会期的主要任务是审议该报告。繁重的任务却只有简短的会期，我们当 然不能期盼分身乏术的人大代表在如此仓促的情况下完成大量的立法工作。(注：“山 东代表姜健一人提交了58件议案和建议，等她在大会工作人员处全部登记完毕，她才长 舒了一口气说：‘这几天，光征集代表签名就有600多人次，快累坏了。’‘为了这600 多个签名，这些日子，我这张嘴就没停过。’”摘自《浩大的“签名”工程》，《中国 人大》2002年第5、6期，第47页。)
为了解决全国人大会期的弊端，理论界在1982年《宪法》通过之前曾经展开了广泛的 讨论。许崇德先生对我国的物理代表制提出批评，并主张应当减少代表数量并实行两院 制，以提高全国人大的工作效能。(注：详见许崇德：《修改宪法十议》，《民主与法 制》1981年第3期。)潘念之先生则主张代表的专职化，让常委会经常地开展工作，而不 是每季度开几天会。(注：详见潘念之：《有关修改宪法的几点意见》，《民主与法制 》1981年第4期。)曹思源先生明确建议“新宪法应规定全国人民代表大会每年定期举行 两次例会”。(注：详见曹思源：《关于修改宪法的十点建议》，《民主与法制》1981 年第2期。)董成美先生则认为，全国人大代表数目在1500人左右就可以了，并指出“全 国人大一年开会一次毕竟时间很短，因此，加强全国人大常委会的工作是非常重要”。 (注：详见董成美：《试论现行宪法如何修改的几个问题》，《民主与法制》1982年第3 期。)
从上述观点可以看出，学者们对于全国人大的工作效能均持否定态度。但在如何提高 工作效能上有不同的主张。有的学者注重对全国人大本身结构和功能的改造和加强，有 的学者则倾向于通过加强全国人大附属机构尤其是常委会的职能来解决这一问题。现行 《宪法》显然倾向于后一种选择，即以子体的功能弥补母体的缺陷。对于这种选择，彭 真同志是这样解释的：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了 ，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以 说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。 所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”(注：彭 真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》。)修宪者首先承认全国人大代表规 模对于开展经常立法工作的制约(即“人数多了，又不便于进行经常的工作”)；接着强 调常委会与全国人大之间的同源关系(即“它的组成人员也可以说是人大的常务代表”) ，(注：事实上，全国人大代表对于全国人大常委会的认同感一直很强，通过比较近几 年常委会工作报告与“两高”工作报告的通过率就可以一目了然。)潜台词无非是两个 立法机关在意志上能够有效统一，(注：这一点从现行《宪法》规定赋予全国人大常委 会解释宪法和法律的职能也能得到验证。)全国人大常委会的立法可以看成是甚至就是 全国人大的立法；最后，既然两个立法机关的立法没有本质的区别，让全国人大常委会 的结构(即“人数少，可以经常开会”)发挥作用，来完成本应由全国人大承担的经常性 立法工作。面临多重任务而又不能在会期制度上做较大的扩充性的变革的情况下只能做 出这样的选择，让全国人大主要发挥议政功能，而将绝大部分的立法功能剥离到常委会 ，这是一种内部分工的结果。(注：“假设全国人大常委会、各专门委员会及委员长会 议能有效运作，那么，全国人大全体会议一年一次也就够了。开会太多，实在劳民伤财 。”郑宇硕：《全国人民代表大会之加强》，载翁松燃：《中华人民共和国宪法论文集 》，中文大学(香港)出版社1985年版，第163～164页。但实际上，这样运作的直接结果 ，是代表的独立性被削弱，代表最终成为被组织者、被领导者，进一步“母子倒错”。 “为广泛听取人民群众对有关议案的意见，扩大了全国人大代表列席常委会会议的范围 ，……对代表视察办法也做了改进，本次大会前，安排在京全国人大代表回原选举单位 参加视察。为了更好地发挥香港、澳门全国人大代表的作用，常委会组织港澳代表分别 到贵州、甘肃、湖北、安徽进行视察，……对(代表提出的，作者注)议案中提出的制定 、修改有关法律的建议有不少已被常委会采纳。”“常委会将和地方人大一起，进一步 探索、总结新形势下做好代表工作的办法和措施，使这项工作逐步规范化、制度化。” 摘自2002年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》。)因此，全国人大自然将常委 会的立法与自身的立法等同视之，而对自身的立法、立法权进行监督似乎是难以想象的 ，这也许可以解释为什么全国人大至今还没有撤销过一部违反宪法和基本法律的其他法 律的原因。由于两个立法机关之间的同源性，如果其他法律与基本法律“不一致”，在 全国人大看来，它绝不是“违反”基本法律，而将其解释为“修改”基本法律更为妥当 。
此外，由于《立法法》第8条、第79条模糊了“基本法律”和“其他法律”之间的效力 ，我们设想的让全国人大对其常委会的立法进行监督的可能性几乎不存在。而一旦“基 本法律”与“其他法律”之间的效力等级差别被淡化，全国人大常委会至少从理论上可 以制定“基本法律”。既然能制定“基本法律”，那么对“基本法律”进行修改就更不 “应该”被约束了，而事实上，到目前为止也从未受过约束。
五、对策设想及结语
行文至此，我们已经非常明显地感觉到，基本法律修改权的失范不仅仅是立法制度层 面的问题，而是关系到国家权力结构调整的宪政问题，并多少带有路径依赖的痕迹。而 解决这一问题较为彻底的方案无疑也要从宪政的角度予以考量。笔者无力提出一揽子的 解决方案，也不敢以制度设计者自居。在此，仅提出一些粗浅的建议，笔者认为，要解 决这一问题，对全国人大与常委会之间组织结构以及权力结构的调整必不可少。通过缩 小全国人大的代表数使代表走向精英化和独立化，使其能真正行使立法职能。同时，将 法律解释权赋予一个独立的机构，使其能够有效监督常委会的基本法律修改权。当然， 这仅仅是一些浅见，望能抛砖引玉。
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