从媒体制定议程：形成公共政策的新途径_议程设置论文

自媒体的议程设置：公共政策形成的新路径，本文主要内容关键词为：公共政策论文,议程论文,路径论文,媒体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      1 引言

      公众议程、媒体议程、政策议程的关系长期受到公共管理学和传播学的关注，是公共政策形成的焦点问题。从理论来看，Bernard Cohen的议程设置理论通过强调媒体在议程设置中的作用，形成“媒体议程→公众议程→政策议程”三阶段论[1]。媒体议程通常被视为公民诉求的发声器[2]，与政策议程形成互动关系。从实践来看，我国计划经济体制下的公共政策形成主要以政府为主导，即政策议程主导媒体议程，但是，社会转型带来了国家与社会关系的转变，媒体议程在公共政策形成过程中的作用得到重视。总体而言，学界、业界都对媒体议程与政策议程的互动关系给予了较多关注，公众议程或是通过媒体议程形成影响力，或是由媒体议程触发形成舆论，进而对政策议程产生影响。

      然而，随着自媒体(we media)等网络技术的快速发展，每一位网民都可以拥有发出声音的渠道。此时，传统议程设置理论中“媒体议程→公众议程→政策议程”的理论框架已经不再适应自媒体时代的特征，自媒体的普及使得媒体议程与公众议程发生了交互和变化——网民作为公众重要而特殊的一部分，自己掌握了媒体的发声器。自媒体议程并不是媒体议程与公众议程的简单融合，一方面，基于传统大众新闻媒体的媒体议程仍然存在，另一方面，自媒体用户(即网民)仅是公众的一部分，自媒体议程并不代表全部公众议程。自媒体议程是一部分公众通过自己掌握媒体发声器，与政策议程进行互动，进而影响公共政策形成的一种新的路径。这种新路径与大众媒体议程的主要区别体现在，自媒体议程源于公众自发行为，体现公众的自发性和主动性。自媒体议程的议程设置特征与推动公共政策形成的路径模式，并不完全符合传统的议程设置理论[3]，公众借助自媒体进行议程设置和参与公共政策形成的过程和机理还有待进一步的研究。

      身处自媒体时代的政府已经不能关起门来制定公共政策，公共政策的形成不仅是政策议程与传统媒体议程的互动，还要考虑到自媒体议程的影响。近几年涌现了诸多自媒体影响公共政策的案例，其中最为经典就是PM2.5事件，公众通过微博等自媒体渠道，推动政府以更快的速度出台相应的政策，PM2.5事件最终被写进了政府工作报告。本文选取PM2.5事件为例，探究公众如何通过自媒体议程设置对公共政策的形成施加影响。自媒体议程设置的过程体现出哪些特征？自媒体议程影响公共政策形成的路径模式是怎样的？这是本文关注的核心问题。

      下文首先综述国内外已有研究中传统媒体议程和公众议程的相关理论。通过对PM2.5案例的描述与分析，归纳自媒体议程设置过程的特征与影响公共政策形成的路径模式。提出通过自媒体议程制度化，实现公共政策对公众诉求的及时回应和良性互动。

      2 文献回顾

      自McCombs和Shaw于1972年提出议程设置以来，该理论逐渐成为最重要的大众传播效果理论之一[4]。20世纪80年代开始，该领域研究进一步扩展，Dearing与Rogers提出议程设置扩展理论，将“公众议程”、“媒体议程”、“政策议程”纳入一个统一的框架进行讨论研究，将三者整合为一个完整的“议程设置过程”(agenda-setting process)[5]。王绍光认为公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题；而媒体议程是指大众传媒频频报道和讨论的事情[6]。

      2.1 关于媒体议程与政策议程的研究

      媒体议程始终与政策议程紧密相连，大众传媒对立法、民主进程、社会机构等的影响也一直是西方学者所关心的问题。1922年，Lippmann在他的“Public Opinion”中就已经指出大众媒介在构建虚拟环境时起着关键性的作用[7]。Lazarsfeld和Cohen也都曾在研究中发现大众媒介在赋予事件形象和引导公众关注中的重要地位。McCombs和Shaw对于议程设置假说进行相关实证性研究时明确地使用了“议程设置”这个概念，其基本含义为：“大众媒体注意某些问题、忽略另一些问题的做法本身可以影响公众舆论；人们将倾向于了解大众媒体注意的那些问题，并采用大众媒体为各种问题所确定的先后顺序来安排自己对于这些问题的关注程度。”媒体议程主要通过两种途径发挥影响：(1)通过知识扩散与塑形影响政策制定；(2)通过舆论压力影响政策制定[4]。美国政治学家Roger W.Cobb和Charles D.Elder指出，大众传媒可以通过扩大事件中的冲突，使事件扩散到更广泛的公众中去，从而让事件进入政策议程[8]。

      2.2 关于公众议程与政策议程的研究

      Cobb和Elder从“政府-社会”视角提出并论证了政策议程创建的“阶段发展理论”[8]。在他们看来，政策议程创建过程至少包括公众议程(系统议程)和政府议程(制度议程)这两个发展阶段。公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注并要求政府采取措施加以解决。政府议程是议程形成的第二个发展阶段，它是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注并准备将其提及正式制度安排内的政策过程。正常情况下，一个政策议程的提出过程是，某一社会问题进入公众议程，然后进入正式议程，最后形成政策议程。

      我国学者从权力结构的视角将政策议程的阶段分为政府议程和公众议程。公众议程的决策目标是自下而上形成的，本质上属于讨论议程。政府议程中的大多数问题往往是公共权力系统内比较关注的问题，其形成具有制度化的操作程序和运行方法。政策议程的设置向度往往会有交叉，很多问题可能并不经过公众议程而由政府主动列入议事日程并直接进入政策议程，更多的政策议程往往是自上而下的政府议程起主导作用。但是任何政策议程的建立都应该是公众议程与政府议程交互作用和影响的结果[9]。

      2.3 关于传统媒体议程与网络媒体议程的研究

      自2002年起，国外学者开始关注传统媒体议程与网络媒体议程之间的关系。很多研究表明，传统媒体议程能够影响网络媒体议程。例如，Lee等人以2002年世界杯赛为例，通过纽约时报等传统媒体与Google新闻讨论的相关分析，发现传统媒体会对网民产生议程设置的效果[10]。Martin和Jason在印度的研究发现报纸与报纸网站之间的相关性非常高。以上研究较多关注了传统媒体议程对网络媒体议程的影响[11]。Aikat和Debashis以9.11事件为例进行的研究则强调了网民议程与传统媒体议程的异同，例如，网民对焦点事件的关注比传统媒体关注的时间更短、在焦点事件的第一个星期网民议程与传统媒体议程高度相关[12]。本文在此基础上，更加关注公众借助自媒体平台自发进行议程设置，影响公共政策形成的过程，而不仅关注传统媒体议程对网民议程的影响和网民的信息搜索行为。

      上述研究都将研究的重点放在了传统大众媒介的效果上，考察媒体议程设置对公共舆论及政策形成产生的影响。近年来，传统传播学议程设置中，媒体议程的功能解释力遭遇瓶颈，随着互联网、手机等新媒体的兴起和发展，特别是个人微博、个人日志与个人主页等学界所界定的“自媒体”(we media)的新媒体形式快速发展，自媒体的议程设置逐渐为学者们所关注。Morris和Ogan早在1996年就提出，经典的大众传播理论是建立在传统媒体基础上的，也许并不适用新媒介[13]。对新媒体环境下的媒体议程设置，通过研究发现，网络媒体比印刷媒体的注意力更为集中。在新媒体形式不断涌现的今天，议程设置效果的“时滞”(time-lag)大大缩短，从传统媒体的数周缩短为新媒体环境下的一周之内[14]，表明在新媒体时代媒体对受众产生的影响较传统媒体环境下更为迅捷。而且，媒体议程与公众议程的边界开始模糊。已往研究只注意到作为组织机构的媒体“单位”本身(如报纸、杂志、电视等)，而把公众作为受众继而去界定媒体议程与公众议程之间的相互作用。有学者认为，公众的议程设置很难直接对政策议程设置产生影响，网络虽然使公众通过营造舆论参与决策氛围，但舆论意见能否进入决策过程，公众议程能否与政策议程之间形成互动，媒体的关注与否是一个十分关键的环节。这实际上忽略了作为公众议程中非组织化部分的主动性影响，使得相关研究的解释力十分有限。

      3 案例讨论

      本文选取微博作为研究切入点，以PM2.5事件作为分析案例，以微博中的意见领袖作为研究对象，采用文本分析方法对自媒体议程设置的路径过程进行初步的探索。

      3.1 案例描述

      2011年10月以来，包括京沪在内的我国多地持续出现大雾天气，严重影响了居民的日常生活，引发了网民对空气质量给健康带来问题的担忧，也让一个专业性很强的词汇“PM2.5”进入公众视野。2011年10月，美国大使馆和北京环保局公布的环境空气质量数据不一致，引发媒体和公众对PM2.5的关注。2011年11月，北京更多的公众、环保NGO和媒体开始关注PM2.5数值变动，一些民间环保团体和个人甚至走上街头，主动去监测PM 2.5数据，并通过微博等自媒体对外发布监测数据，发起行动倡议。2011年11月，环保部征求《环境空气质量标准》(二次征求意见稿)意见。2011年12月21日，在第七次全国环境保护工作大会上，时任环保部部长周生贤公布了PM2.5和臭氧监测时间表，PM2.5监测全国将分“四步走”。2012年1月，北京市环保局已公布了PM2.5监测网络建设计划，将分三步走，并计划在年底前全部完成。2012年2月29日，时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，同意发布新修订的《环境空气质量标准》，部署加强大气污染综合防治重点工作。政府公布PM2.5监测数据的公共政策过程，也是公众通过微博等自媒体渠道表达民意，参与PM2.5政策议程设置的过程。

      在诸多自媒体影响公共政策议程的案例中，PM2.5案例具有较好的代表性。其一，事件影响的受众范围广。PM2.5事件是由恶劣环境引发的公共政策事件，大城市的雾霾天气影响了在城市生活的每一位公民，而且不少网民通过网络进行搜索，通过微博进行讨论。百度指数①显示，从2011年10月30日到2012年2月2日，网民通过百度搜索对“PM2.5”关键词进行检索的日均检索量达到2600多次，其高峰出现在2011年12月7日，当日网民关注度高达29553次。其二，微博发挥的作用大。如果说网民在百度上只能通过搜索“PM2.5”从而了解和学习雾霾天气的危害，那么网民通过社会化媒体则可以发表自己的观点，并且与其他网民进行互动。截止2012年6月20日，新浪、腾讯和搜狐微博上关于PM2.5的讨论总量已经达到4117430条②。其三，推动政策出台的速度快。从2011年10月底网络开始热议PM2.5到2012年2月初北京公布PM2.5数据的短短3个月，网民以非常激烈的讨论，推动北京市政府出台政策。

      2010年被誉为中国微博元年，作为典型的自媒体技术，微博具有广大的用户群体和丰富的用户内容。和移动终端相结合的微博，比论坛博客等工具更具有便捷性和用户黏性。选择微博作为研究的切入点，可以更加容易地发现自媒体议程设置的机制及其对公共政策形成的作用。新浪微博是目前诸多微博门户当中的佼佼者，关于PM2.5的讨论数量远远多于其他微博平台的讨论数量，截止2012年6月20日，新浪微博上关于PM2.5的讨论总量达到3796489条，是腾讯微博讨论总量的12.5倍，是搜狐微博讨论总量的225倍。

      本文从PM2.5事件自媒体议程的参与主体、议程设置工具和参与主体之间的互动关系，阐释自媒体议程设置过程的主要特征，并分析自媒体议程推动公共政策形成的路径模式。

      3.2 自媒体议程的参与主体

      根据粉丝多少、有无行动这两个标准，我们可以将参与自媒体议程设置的网民划分为大众、活跃者和名人三个类别。其中：

      (1)大众是指粉丝数量低于10万，没有直接行动的普通网民；

      (2)活跃者是指虽然粉丝数量低于10万，但是采取直接行动的博主，例如，直接向政府申请公开PM2.5数据，或者走到街头自行检测PM2.5浓度；

      (3)名人是指粉丝数量超过10万，在微博上具有强大影响力的博主，无论其有没有直接的行动。

      不同类型的自媒体用户具有不同的角色特征和行为特征。我们在对某个公共政策形成过程中，自媒体用户参与议程设置的过程和影响力进行分析和评价时，不能忽视其本身的角色特征和长期形成的行为特征，尤其是他们在现实社会中所具有的一些特质，如名人、学者等。通过归纳总结，可以将自媒体议程设置参与主体的分类及其特征整理为表1所示。

      表1 自媒体参与主体的角色与行为特征

      

      第一，名人微博由于名人本来在现实社会中所具有的巨大影响力，在微博虚拟社会中自然同时更容易拥有比其他人更多的关注，直接体现为高粉丝数、高评论数、高转发数。但是，尽管名人微博拥有较强的影响力，并不代表名人在微博虚拟社会一定是活跃的。本文选取的是在PM2.5事件中表现活跃、切实发挥影响力的名人微博。那么，这些名人便同时具有高度活跃的行为特征，主要表现在普及PM2.5知识，向公众传达“议程”信号，引发公众关注，同时借自身影响力发起倡导，凭借“粉丝”对“偶像”的信任力量来争取支持。

      第二，活跃者是指那些尽管在现实社会中并不具有明显的社会地位或名人效应，但在微博虚拟社会中，却主动发挥自身的能动力，努力成为自媒体议程的参与者或制定者，在虚拟社会中形成影响力。通过自身的努力，活跃者也同样可以拥有高粉丝数，但与某些名人微博的受关注过程不同，活跃者赚取的这些高粉丝数一定是通过其“高发帖量”和发帖内容的“高敏感度”和“信息有用性”争取来的。这部分用户能够通过发帖成为活跃者，不能否认其“信息内容”的重要性——从传播学角度来看，一部分信息从海量信息中脱颖而出成为关注的焦点，必定与其“独家性”、“新鲜性”、“爆炸性”等特质有关。从PM2.5事件活跃者的发帖内容来看，这些活跃者往往通过线下获得一些一手资料，并具有较强的语言功底、思维功底，从而进行深刻的、犀利的评论。

      第三，微博虚拟社会必定是由绝对高比例的普通网民构成的，尽管这些人在某一特定事件中不发挥主要影响力，或影响力明显不足，但不能忽视的是，正是这海量的微博用户构成了信息传播的主体，同时也构成了自媒体议程设置的主体——尽管在自媒体议程中他们的“接受”取向可能高于“表达”取向，但作为议程的受者其地位显而易见。同时，虚拟社会中的微博用户与现实社会中的公众之间的明显区别就在于，绝大多数的微博用户在充当受者的同时，一定也承担起传播者的角色，无论其传播能力大小。普通微博用户之所以未引起如活跃者那般关注度和影响力，主要是因为其在传播过程中简单的阅读、评论和转发行为，这些行为的影响力一般情况下远低于主动发帖的影响力。

      微博上拥有海量的数据，为本文提供了丰富的一手材料，同时，碎片化的信息也对研究者提出了挑战。如果以微博的转发数为衡量网民注意力的指标，那么最受关注的那些博主往往具备意见领袖的特征，他们的微博常常被众多网友转发，成为信息扩散的中心。本文以新浪微博用户“阿环与阿健”、“奇异的恩典”、“薛蛮子”和“潘石屹”发布的提及“PM2.5”的微博文本为分析对象，时间范围从2011年5月24日“阿环与阿健”发布第一条提及“PM2.5”的微博开始，到2012年2月2日北京市开始公布PM2.5监测数据之日结束，共搜集187条微博③，共计文字24，895字。本文采用文本分析的方法对上述微博内容进行分析，如表2所示。

      需要注意的是，名人、活跃者、普通网民在自媒体议程设置的过程中，所具有的传播能力和影响力是不均等的——名人、活跃者和网民因其影响力的高低，呈现出金字塔的等级形态。从名人、活跃者和普通网民的角色特征与行为特征的不同，即可知道其影响力具有显著的区别。举例而言，从微博传播力分析的辐射路径来看，在PM2.5事件中，“奇异的恩典”发布一条微博能够辐射到几个重要的名人和活跃者账号，并进一步经由他们辐射到更多的普通网民，成为信息扩散的中心；而在辐射路径的末端，普通网民“逆风蝴蝶”经过层层转发“奇异的恩典”的微博后，只辐射到了4个普通微博账号。

      若将微博影响力的辐射图取单方向的“扇形”截面，即可发现自媒体议程设置参与主体的影响力差异呈现金字塔结构。在金字塔结构中，普通网民，即大众位于自媒体影响力的最底层，具有最薄弱的传播能力。活跃者构成自媒体议程设置的中坚力量，发挥主观能动性，不断积累人气的同时扩散其影响力。而最后，名人微博的传播效应使舆论达到顶峰。

      3.3 议程设置工具

      本文对4名主要的意见领袖所发布的微博进行文本分析，归纳来看，不同的意见领袖，其参与PM2.5事件议程设置所使用的工具呈现出不同的特点，主要包括普及知识、表达态度、发起行动，如表3所示。

      表2 PM2.5事件微博意见领袖的基本情况

      

      注：表格中，在微博上发布关于PM2.5的讨论条数为截至2012年6月20日的新浪微博统计数据。

      表3 自媒体议程设置的工具

      

      具体来看：

      (1)名人在微博上以普及PM2.5的知识，提供与PM2.5相关的信息为主，常常通过自身的强大影响力来引起网民关注，对政府形成舆论压力。例如，“潘石屹”2012年1月19日发布手机截图，显示北京空气质量指数457，有毒害，并具体展示PM2.5细颗粒物和Ozone臭氧的浓度。但是，在原微博中仅对图片进行文字说明，“现在北京空气质量。许多东西在空中飞”。“潘石屹”的微博既没有明确表达立场态度、也没有发起任何行动倡议，仅通过提供信息，便引起551名微博用户评论，1334次转发。这一时期，包括京沪在内的我国多地的确持续出现大雾天气，影响居民的日常生活，此时，微博名人通过不断更新环境信息、普及健康知识，更能引发网民对空气质量给健康带来问题的担忧，也让一个专业性很强的词汇“PM2.5”越来越多地占据公众视野。可见，名人在自媒体议程设置中，仅通过简单的信息和知识，便起到引起社会广泛关注的作用。

      (2)在PM2.5事件中，以自行检测和发动倡议为特征的微博活跃者，如“阿环与阿健”，一方面普及PM2.5的知识，另一方面，其自媒体议程设置的优势在于，拥有检测得来的实地数据，“用事实说话”，因而微博内容更加“有料”。基于此，他通过线上发起倡议，呼吁更多的网友主动加入环境监督、绿色出行等活动。2011年11月，更多的公众、环保NGO和媒体开始关注PM2.5数值变动，一些民间环保团体和个人甚至走上街头，主动去检测PM2.5数据。其中，盘锦市大洼县环境科普公益协会会长“算是谁呢”、“兰州空气观察团”、重庆市渝中区巴渝公益事业发展中心主任“长安野人”、“重庆城市空气日记”等越来越多的官方机构微博账号或其他个人账号，都加入了定时更新PM2.5检测数据的行列，并在每次更新时通过@的方式将信息关联到“阿环与阿健”。可见，在推动公共政策形成的过程中，微博活跃者通过自媒体进行议程设置，并进行广泛的动员，增强社会影响力和增加社会支持，从而具备发动集体行动的能力，成为集体行动的核心，进一步向公共部门施压。

      (3)另有微博活跃者往往将线下采取行动和线上表达态度相结合，进行议程设置。线下采取行动的同时，更需要结合线上宣传——如表达态度和提出诉求，从而引起更多讨论、同情、共鸣，或是呼吁更广泛的社会支持。例如，“奇异的恩典”2011年11月19日向北京市环保局书面提出北京PM2.5数据的信息公开申请，次日接到该局口头答复称，数据仅供研究用不能公开。于是，“奇异的恩典”于11月21日发布微博，详细描述这一过程，并提出“我要求他们给我一个书面答复”。“奇异的恩典”将申请公开的过程实时发布到网络上，并表达对相关部门的不满，突出强调政府部门和政府公职人员的行为失当，对政府形象提出质疑。例如，11月21日与网友“萧锐”互动时称：“环保局监测PM2.5，无论设备还是人员，都靠纳税人供养，结果反要瞒着纳税人，这是什么逻辑？涉关民众生命健康的PM2.5数据，绝不能捂在政府的口袋里”。“奇异的恩典”的“遭遇”和做法在自媒体中带来众多的同情和支持，仅11月21日1条微博便引起234人评论，687次转发。最终，12月2日，北京市环保局正式以书面形式回绝。尽管短时间内北京市环保局没有公开数据，但是对“奇异的恩典”的“书面回复”的诉求做出了回应。

      总体来看，自媒体用户通过普及知识、表达态度、发起行动三种工具进行议程设置，推动公共政策形成。

      

      图1 微博主之间的互动关系

      3.4 自媒体议程设置主体之间的互动

      微博用户之间的互动主要体现为信息的互动(如图1)。通过分析信息的互动，我们发现，自媒体议程设置的主体之间并非各自为战，相反，他们充分发挥了自媒体的社交功能，通过评论、转发、提到(即微博“@”功能)等方式，相互传递信息，协调合作。这里的互动具体体现为：(1)同级传递。“阿环与阿健”和“奇异的恩典”(即微博活跃者)之间互通信息的有无，“潘石屹”和“薛蛮子”(即名人)之间互通信息的有无。(2)向上传递。“奇异的恩典”可以将自己通过申请公开得到的第一手数据向上传递给“薛蛮子”；“阿环与阿健”将检测数据向上传递给达尔问自然求知社的负责人“冯永锋”，再通过“冯永锋”传递给微博名人。向上传递的信息一旦得到名人的响应，那么该信息就有可能借助名人的效应而迅速获得极大的影响力。例如，“奇异的恩典”在2011年11月21日发布的微博④被706位网友转载了736次，这里有两个信息扩散的中心：“奇异的恩典”作为微博的原创者，是信息扩散的中心；“薛蛮子”转发她的微博之后，又带来了325次转发量，成为了信息扩散的另一中心。(3)向下传递。微博活跃者和名人的信息被普通网民转发和评论，影响并改变公众的认知。

      在这里，有两点问题值得注意。第一，正是由于不同类型的微博用户在传播力和影响力方面的差异，往往使位于底层的传播者会通过提到功能求助于上层微博主，以借上层微博主的影响力扩散自己微博的影响力，或单纯地希望事件、观点通过名人效应得到关注。正如“冯永峰”曾6次提到“薛蛮子”，11次提到“潘石屹”。无论这种提到求助行为是否得到上层的回应，但提到功能本身，一方面会使得原有帖子与名人的关联而使阅读者(主要指大众)引起更强烈的兴趣，另一方面通过建立“链接”而使阅读者获得更多的与事件相关的信息。

      第二，微博主影响力差异的金字塔结构展示的仅是三者传播力、影响力的差别，并不代表信息的传播过程，更不代表自媒体议程的设置过程。换言之，自媒体议程设置并不一定按照金字塔结构所示的自上而下、或自下而上顺序展开。有时信息由处于影响力底层的大众发起，经过微博活跃者、再经过名人进行扩散；有时信息直接越过微博活跃者，由大众——名人路径进行扩散；有时信息由名人发起，经成千上万粉丝的传播以实现信息扩散的过程；有时信息从微博活跃者发起，向自己的粉丝传播，同时求助于名人，以实现更大范围的扩散。

      也就是说，活跃者虽然能够获得原始数据、在集体行动第一线，但是仍然需要依赖名人来提高影响力。

      3.5 公共政策形成的路径模式

      尽管不同类型的微博主存在“能力”上的差别(主要指微博主在虚拟社会中的传播力和影响力)，但在自媒体议程设置和推动政府议程的过程中，宏观来看，他们总体上都在实践统一的行动——即向政府传达信息或施加压力。如图2所示，正是由于“能力”上的差别，其对政府施加影响的能力和效果也是有差异的——箭头越粗代表影响力越大，箭头越短代表影响力到达政府越快、所用时间越短。显而易见，与三者在影响力金字塔结构中所处位置直接相关，名人、微博活跃者、大众对政府的影响力和影响力到达政府的速度都是依次递减的。

      通过分析压力的传递，我们发现，大众、微博活跃者和名人都可以对政府施加压力。大众的关注对政府形成了强大的舆论压力，微博活跃者(如“奇异的恩典”)通过直接的行动，影响政府的政策过程，而名人则借助自身在现实社会中的影响力对政府施加压力。三股力量汇合的时候，有可能推开政策之窗。

      与传统的媒体议程不同，自媒体议程与政策议程的互动是一种“对话”的模式。在已往的研究中，当政策议程影响媒体议程，例如20世纪之前的美国媒体受政党控制并向公众传播党派意见，被称为“自上而下”的议程设置模式[15]；当媒体议程影响政策议程，例如媒体发起公众讨论，形成舆论压力，使政府在制定政策时不得不考虑媒体议程的偏好，被称为“自下而上”的议程设置模式[16]。但是，在自媒体议程设置过程中，公众可以通过自媒体平台，直接与政策制定者进行对话和传递压力。例如，2011年11月19日，“奇异的恩典”向北京市环保局书面提出北京PM2.5数据的信息公开申请，次日接到该局口头答复称，数据仅供研究用不能公开。于是，“奇异的恩典”11月21日发布微博，将公众与政策制定者的互动过程公开，并提出“我要求他们给我一个书面答复”，通过自媒体呼吁更多公众的关注和支持，向政策制定者施加压力。最终，12月2日，北京市环保局正式以书面形式回绝。尽管短时间内北京市环保局没有公开数据，但是对“奇异的恩典”的“书面回复”的诉求做出了回应。12月21日，在第七次全国环境保护工作大会上，时任环保部部长周生贤公布了PM2.5和臭氧监测时间表，PM2.5监测全国将分“四步走”。2012年1月，北京市环保局已公布了PM2.5监测网络建设计划，将分三步走，并计划在年底前全部完成。可以看到，自媒体为公众带来了与政策制定者直接对话的渠道和机会，而不是像以往那样被动地等待媒体议程对政策制定者渗透舆论压力。

      

      图2 自媒体用户对政府施加影响的能力对比

      4 政策讨论

      从上文的分析可以看出，普通网民、微博活跃者和名人三股力量，通过自媒体议程设置影响了公共政策形成，改变了传统公共政策“议程设置理论”，其主要的原因是现今中国公众表达利益诉求的制度化渠道还不是很畅通[17]，此时，自媒体赋予公众及时、主动发声的平台，使公众得以反映与日常生活紧密相关的问题。

      第一，网民通过自媒体推动公共政策形成，主要依赖于普及知识、表达态度、发起行动三种工具进行议程设置。名人通过微博等自媒体提供与公共事件相关的基本信息，在名人效应和广泛传播的作用下，使公共事件进入更多网民的视野，推动事件进入公众广泛讨论的议程。一些微博活跃者，往往采取线上线下相结合的方式，一方面提出明确的政策诉求，在自媒体环境下形成热烈的讨论氛围，向政府施压，另一方面主动采取行动或提出切实可行的行动倡议，呼吁公众参与到自媒体议程向公共政策形成的转化中来。

      第二，自媒体用户的传播力和影响力具有不均等性，但并不各自为战。政策制定者应当密切关注那些自媒体意见领袖及其影响力的扩散情况，以保证公众参与公共政策讨论是在有序、良性的舆论氛围中进行的。微博活跃者在自媒体议程设置过程中，思路明确，内容翔实，但影响力不及名人；名人在自媒体中的主动性不如微博活跃者，例如发布内容简单、不轻易表态或动员，但因其拥有大量的粉丝关注，所以通常具有更强的传播能力。但是，自媒体的社交功能将所有用户联系起来，通过转发、提到等功能，无论处在影响力哪一层级的自媒体用户，都可以通过相当低的成本，求助于更有影响力的自媒体用户来扩散自己的诉求和观点。换言之，自媒体将网民凝结成一个覆盖广泛、联系紧密、沟通即时的自组织系统，以形成合力，完成议程设置，共同推动政府形成公共政策。

      第三，自媒体议程推动公共政策形成的路径，不同于传统媒体议程自上而下地传播政策议程，或传统媒体议程反映公众需求并自下而上地对政策制定者形成舆论压力。自媒体议程为公众开辟了一个主动的、自发的与政策制定者直接对话的路径，使公众议程能够更直接、更迅速地影响公共政策的形成。如今，越来越多的政府机构和政府官员开通微博，利用微博微信等新媒体形式与民互动。公众通过自媒体的社交功能，可以最快的速度、最低的成本直接“连接”到领导者或政策制定者，通过自媒体的线上对话，直接向政府表达公众需求，政府也能直接予以回应。基于官民新媒体互动的大趋势，政府或许可以将自媒体议程设置这一非制度化的公共政策形成路径制度化，使自媒体议程与政策议程的互动成为长效机制，由此，政府通过自媒体及时地、合理地回应公众诉求、提供公共服务，反过来将营造一个良性沟通的氛围——即将自媒体打造成官民互动的理性平台，而不仅仅是公众利益无处表达的无奈选择和情绪发泄场所。

      5 结论与展望

      微博(自媒体)议程设置补充了传统媒体议程设置，使人们所关注的议题得到了加强，我们对自媒体对公共政策的影响过程可以归纳为：传统媒体报道(PM2.5事件为美国大使馆的报道)→自媒体提出议程，将议题带入全体网民的视野→更多微博用户(网民)加入对议题的讨论，尤其是名人→引起社会的普遍关注→对政府产生压力，打开政策之窗。

      需要注意的是，微博并不具有凌驾于传统媒体之上、主导传统媒体议程的“超”议程设置功能，因为微博活动的议程设置能力与议题的特定性相关度极大，主要是与人们日常生活和亲身经验相关的议题。当我们观察自媒体议程时，不能孤立地观察自媒体系统内部，而是必须将自媒体议程设置的系统置于更大的整体环境当中。与自媒体系统直接相关的外部环境即为信息环境。自媒体系统当中的任何一类群体与系统整体都在同时接收着来自系统内部和来自系统外部的信息。外部信息主要包括现实社会中的人际传播(如口口相传)，大众媒体(如报纸、电视、广播、杂志等传统媒体和网络新闻等)的信息传播，和政策传达等。与此同时，自媒体议程的指向目标——政府，也同时接受着来自同一信息环境的信息，包括自媒体系统的信息传达和压力供给。既然整体信息环境在对各方施加影响，各利益方同时存在于整体信息环境之中，那么政府必然并不仅仅受自媒体议程设置单一系统的影响，它同样还在接受来自专家学者、大众舆论压力和现实社会中不接触社交网络的公民通过其他渠道对政府的提议。总而言之，政府在形成公共政策之前，首先既接受来自自媒体系统的信息，也同时接受来自其他利益系统的信息。在政府受作用于各方影响之后，公共政策的形成还要受政府内部各部门利益的博弈的影响。

      同时，碍于篇幅所限和研究主题的限制，本文重点关注自媒体的议程设置过程，对自媒体议程与大众媒体议程、公众议程在推动公共政策形成过程中的互动关系讨论不足，希望未来的研究能有所关注。最后，需要说明的是，尽管自媒体议程起源于大众，但必须注意自媒体议程并不等于公众议程，否则我们将忽视那些由于技术鸿沟所造成的那部分无法接触网络和社交媒体的公众的意见表达。

      ①百度指数是以百度网页搜索和百度新闻搜索为基础的免费海量数据分析服务，用以反映不同关键词在过去一段时间里的“用户关注度”和“媒体关注度”。其中，用户关注度以数千万网民在百度的搜索量为数据基础，以关键词为统计对象，科学分析并计算出各个关键词在百度网页搜索中搜索频次的加权和，并以曲线图的形式展现。参见http://index.baidu.com。关键词的用户关注度可以反映当天的用户对该关键词的检索量，但是存在一定的误差。

      ②其中，新浪微博有3，796，489条，腾讯微博有304，100条，搜狐微博有16，841条。

      ③其中，“奇异的恩典”有21条，“阿环与阿健”有69条，“潘石屹”有28条，“薛蛮子”有69条。

      ④微博内容为：“北京环保局今天给我打电话，问我是不是考虑撤回关于北京pm2.5数据的信息公开申请，称环保局的pm2.5数据不完整，不是每天都监测。我说没关系，那就提供你们已有的监测数据。环保局答曰，他们手中的pm2.5监测数据仅供研究之用，按信息公开条例规定，不能公开。我要求他们给我一个书面答复。@薛蛮子”

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