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一、西方国家对银行经营的干预及其对银企关系的影响
西方国家政府对银行经营的干预，从本世纪初到现在，大约有近百年的历史。在这百年当中，政府干预本身经历了几次转变。这些转变对银企关系产生了重要影响。
1.本世纪三十年代以前的政府干预。本世纪初叶，西方国家银行业形成了垄断格局。三十年代前，政府干预银行经营的主要目的是反垄断。在垄断性的银行业当中，贷款利率一般高于供求均衡水平。从微观经济学的角度看，垄断性银行业不能实现资金价格与资金边际成本相等（P＝PMC），而使资金价格大于资金边际成本（P＞PMC），损害借款企业利益，导致非帕累托效率的资源配置结果。而且，垄断性银行业在进入、退出方面存在着人为的障碍。这种障碍使银行与企业的平等交易关系遭到破坏，企业处于不利地位。政府限制银行业的垄断行为，就是要恢复银行与企业之间的平等交易关系，维护利率形成的市场机制，提高资金配置效率。
2.本世纪三十年代到六十年代的政府干预。在本世纪三十年代西方国家爆发了严重的危机，公众纷纷挤兑银行存款，大批银行破产，金融业陷入空前危机。经历了那次金融“劫难”之后，西方国家政府一般都把增强银行业的安全性、稳定性，提高公众对银行业的信心作为干预银行经营的首要目标，主要采取了这样一些措施。第一，对银行实行业务领域限制，多数国家把银行业与证券业分开，以求降低银行经营中的风险。第二，限制银行利率，特别是存款利率，避免银行为争得企业及其他客户存款而纷纷提高存款利率。通过限制利率来降低银行经营的成本，增加利润。第三，对存款实行保险制度，以增强存款者存入银行的资金的安全性。第四，建立管理与监督金融市场和金融机构的各种政府机构，以加强对金融业的监管。
这些措施有利于恢复企业及其他客户对银行的信心，稳定它们之间的信用关系，同时也削弱了银行对企业的控制能力，限制了银企之间的股权双向融合关系。
3.本世纪七十年代到现在的政府干预。进入七十年代以后，西方国家实行的对银行利率、银行业务领域的限制政策逐渐暴露出严重弊端，放开利率，弱化银行业务领域限制成为潮流。这意味着自三十年代以来西方国家采取的干预银行经营活动、银企关系的措施有许多已不适应社会经济发展的需要。于是，西方国家开始探索建立新的干预体系。新的干预体系主要解决银行与客户（企业，以下同）之间因信息不对称产生的问题。这种信息不对称表现在，银行易于了解客户的各方面信息，客户却难于掌握银行的财务状况以及银行资产的流动性、安全性、效益性。“在金融和运输业，如果加入管制是必要的，那么就如同前一章和本章开头所指出的，‘信息偏在’将成为一个重要的规制根据。亦即在这些产业中存在很多企业，它们提供各种各样的服务，并收取各种不同的费用，消费者很难详细知道它的内容。而且，这两个产业虽以保存用户的财产，运用或运输这些财产为业务，但消费者不可能充分知道，金融业和运输业的很多企业的经营和财务内容。因此，消费者有时会因这些产业的倒闭而蒙受很大的损失。”[①a]
银行与客户之间的信息不对称性，会导致两方面不良后果。一是客户在与银行的交易中处于相对不利地位，客户利益可能受到银行的侵害。二是可能产生银行破产的外部效应，即出现银行倒闭的多米诺现象。由于信息不对称，客户对银行的财务状况、经营状况缺乏了解，当某些流动性、效益性很差的银行倒闭时，它们会猜测其他银行也会遭此厄运（而实际上其他银行经营状况良好），因而向几乎所有的银行挤兑，并导致整个银行体系的危机。克服因银行与客户之间的信息不对称性而产生的弊端，是本世纪七十年代到现在西方国家政府干预银行运营的主要目的。
新的干预体系放弃了以往采取的以限制竞争（如限制利率、业务领域），牺牲效率为代价来换取银行业的稳定与安全的做法，转而施行以鼓励竞争、提高效率为前提的各种强化银行资产的安全性、稳定性、流动性的措施。这些措施（其中有一些是过去采用的老办法，如开业登记制）主要包括：
（1）银行开业登记管制。预防性风险管理的最初手段就是登记注册。把不合格的银行或素质低的申请到办人挡在金融界大门外，是维护银行业安全与稳定的第一道防线。西方国家银行开业管制的内容通常包括最低注册资本额、合格的经理人员、合适的业务范围和规模、金融服务设施、设备以及其他条件。（2）银行资本充足性管制。资本充足性是保证银行正常运营和发展的必要条件，因此西方各国金融管理当局一般都对银行资本充足性实行严格管制。银行资本充足性管制的最主要手段是规定银行资本与银行风险资产的比率的最低界限。按照《巴塞尔协议》对资本充足性的建议，银行资本包括两个组成部分：核心资本（第一层次）和补充资本（也叫附属资本）。核心资本包括股本和公开的储备；而补充资本包括隐蔽的储备、资产重估储备、总备付金或总呆帐准备、混合的资本工具和长期次级债务（Subordinated Term Debt）。股本被认为是两个层次资本的基础。《巴塞尔协议》中有关资本充足性的条款要求：第二层次资本可允许的总数应限制在第一层次资本的100%。巴塞尔委员会规定，自1992年底开始，巴塞尔委员会成员国的国际银行应当共同遵守资本充足率的最低标准——银行资本对加权风险资本的比率不得低于8%。（3）银行清偿能力管制。银行清偿能力主要是指银行资产的流动性。银行清偿能力管制的基本任务是降低银行的资产风险和利率风险。前者指由于没有足够数量的现金来偿付某个特定日期到期日债务的风险，后者指由于利率变动可能给银行既定的资产负债结构带来的损失。中央银行或银行监督管理当局实施清偿能力管制时着重考虑的实际上是以下三个流动性问题：第一，资产变现或举债的难易程度与所需时间的长短；第二，变现时可能的资本或利息损失；第三，变现或举债时的成本负担。西方国家为实施清偿能力管制而设定了反映资产流动性的各种指标，如现金比率、资产负债率、流动资产比率等，规定这些指标应当达到的标准，从而简化了清偿能力管制这一复杂的金融管理问题。（4）贷款集中程度管制。贷款集中程度管制就是要求银行对个别借款者的贷款不能超过贷款银行的总资本的一定百分比。这种管制的目的在于防止风险集中，使风险分散化。在市场化银企关系中，由于股权双向融合导致银行与企业之间的关系非常紧密，银行有可能把贷款向某个持股企业集中，甚至不惜冒险向已陷入危机而又无望走出困境的持股企业继续投入贷款，结果出现银行资产质量恶化趋势，甚至面临破产。而银行破产、倒闭又有很强的外部效应，容易引起存款者的恐慌，酿成金融危机。所以，西方国家一般都限制银行对个别借款者的贷款比例，以分散风险。这也是防范市场化银企关系所产生的风险的必要措施。
除上面列举的四项管制措施外，政府干预银行的措施还包括早已实行的最后贷款人和存款保险制度等。新的干预体系强化了银行运营的安全性、稳定性，大大降低了企业与银行经济往来中的风险，对保护企业的利益起了很大作用。
二、发展中国家对银行经营的干预及其对银企关系的影响
第二次世界大战后，发展中国家政府对银行业的干预与这些国家的金融结构有密切联系。按照金融结构理论专家雷蒙德·W·戈德史密斯的阐释，金融结构是由金融工具和金融机构共同决定的，包括这样几方面的数量关系：（1）金融资产与实物资产在总量上的关系，即一国的金融上层结构与经济基础结构之间的关系。这个关系体现在金融相关比率上。金融相关比率是某一时点上现存金融资产总额与国民财富之比。（2）金融资产与负债总额在各种金融工具中的分布。金融工具分为两种基本类型：债权证券和股权证券，其中后者仅指公司股票。[①b]金融资产与负债总额在各种金融工具中的分布主要就是指在债权证券与股权证券之间的分布。（3）各种金融机构在金融工具存量中拥有份额的大小，一般多以银行和非银行金融机构在金融资产总额中的比例为度量标准。[②b]
戈德史密斯把世界上市场经济国家的金融结构大体上分为三类。第一类金融结构的特点是，金融相关比率比较低（约在1／5至1／2之间），债权凭证远远超出股权凭证而居于主导地位，在全部金融资产余额中金融机构所占比例较低，银行在金融机构中占据了突出地位。戈德史密斯说，第一类金融机构是金融发展初级阶段的特点，在18世纪至19世纪中叶的欧洲和北美出现过。第二类金融结构的特点是，金融相关比率仍然较低，债权凭证仍然大大超过股权凭证，银行仍然在金融机构中居于主导地位。它与上一种结构的主要区别在于：政府和政府金融机构发挥了更大的作用，从而体现出这些经济社会具有混合型特色。第三类金融结构的特点是，金融相关比率比较高，约在1左右（也就是说，它的金融资产总额与国民财富相等），不过，金融相关比率有一个从3／4至5／4的相当大的变动范围，有时也可能上升到2的水平；尽管债权仍占金融资产总额的2／3以上，但股权证券对债权证券的比率已有所上升，金融机构在全部金融资产中的份额也已提高，金融机构日趋多样化，这导致了银行体系地位的下降，以及储蓄机构和私人及公共保险组织地位的上升。[①c]
发展中国家在二战后所建立的金融结构接近于前述第二种类型。与发达国家相比，发展中国家政府和政府金融机构在金融体系中所起的作用是相当大的，政府对银行运营施以很强的干预。这些干预主要包括以下几方面内容。（1）限制新金融机构的建立和运作，保持一些或大多数金融机构为政府所有，从而使大银行在金融活动中处于支配地位，企业对银行的选择权很小，受制于银行。（2）实行严格的利率限制政策，为各个银行制定统一的利率。这个利率被称为官方利率。官方利率通常很低，扣除通货膨胀因素后，实际官方利率往往为负数。官方利率与市场均衡利率水平相差甚远。金融深化论的提出者，美国著名经济学家爱德华·肖指出，在发展中国家政府干预之下所形成的“金融浅短”的重要表现是“相对于国民收入或其他非金融财富而言，金融资产的实际收益率很低，甚至常常是负数。对于金融资产（包括货币）的持有者来说，他们持有更多的金融资产，却得不到报酬，反而因此受到损失。”[②c]负的实际存款利率严重侵害存款者的利益，使它们的储蓄倾向大大降低，进而使信贷资金供给更趋紧缺。在正规的以银行为中心的金融机构之外，存在着广泛的非正规的甚至是非法的金融市场。在这个金融市场上信贷资金供求关系决定着信贷资金率水准。（3）迫使银行向政府扶持的产业、企业分配信贷资金。在银行贷款利率受政府干预而处于低水平甚至是负数的情况下，企业对银行信贷资金的需求趋于膨胀，银行信贷资金严重供不应求。利率已失去合理配置资金的功能。政府为保证重点产业、企业的发展，直接干预银行的信贷分配。当然，这种干预得以实施的一个重要基础是发展中国家和地区的银行国有化比重大。例如，直至80年代初，整个韩国银行系统一直为政府所有。
上面分析的发展中国家政府对银行业的干预，被爱德华·肖和罗纳德·I·麦金农称为金融抑制。金融抑制对银行与企业之间的利益关系有重大影响。政府实行严格的市场准入，限制新金融机构的开设，保证了银行处于供不应求的状态。每个银行都可获得“规模效益”，所以，尽管存款、贷款利率都被压得很低，且利差也不大，但银行同样可获得丰厚的利润。“尽管贷款和存款的流量仍很小，银行家通常也不会感到有什么压力去抱怨整个利率管制结构。即使是被管制着的垄断者，也可以过着相当快乐的平静的生活！”[③c]另一方面，金融抑制对企业的资金来源结构产生了重大影响。银行信贷资金严重供不应求，信贷资金分配又受政府控制，多数企业难以获得银行信贷资金，因而倾向于内源融资。“内源融资可以被定义为：某一特定企业（或经济单位）的投资是由该企业的内部积累的储蓄提供资金的。”[④c]
二战后发展中国家政府对银行的干预，与发达国家相比有质的区别。在发达国家，政府不直接干预银行的信贷分配决策，也没有严格的市场准入限制；虽有利率限制，但实际利率一般为正数。在发展中国家，政府直接干预银行的信贷分配活动，严格限制新的金融机构开设，经常性地导致负的实际利率；政府干预之下，银企关系具有行政安排的特点。发展中国家政府干预银行业，主要有两个方面原因：（1）实现政府经济发展战略。发展中国家的政府为加快经济发展，通常制定扶持重点产业的经济发展战略。资金短缺是发展中国家在工业化进程中长期面临的棘手问题。为实现自己的经济发展战略，政府通常直接干预银行的信贷资金分配，引导信贷资金向重点产业、企业配置，以加快它们的发展。（2）加快工业化进程。为加快工业化进程，政府总是努力促使企业的投资活动更旺盛、投资率更高。政府干预银行信贷资金的利率水平，把利率压低到市场均衡水平之下，主要目的就是刺激企业的投资需求。政府担心高利率会压低企业的贷款需求，如果这种需求不足，岂不影响投资？并且根据实际经验来看，许多企业原先在接受低息贷款的情况下都难以避免亏损，如果提高利率，岂不更要亏损？
关于发展中国家政府对银行经营的干预是否对促进经济发展起了积极作用，很难下同一的结论。在不同国家和地区，情况很不一样。在一些国家和地区，如韩国、泰国、马来西亚、台湾，政府干预所起的积极作用较明显，特别是政府干预下资金向重点产业倾斜配置，对这些国家和地区发展起了很大推动作用。所以，全盘否定政府对银行的干预政策所起的积极作用是不对的（爱德华·肖和罗纳德·I·麦金农基本上就持全盘否定的观点）。但是，在另一些国家，如埃塞俄比亚、加纳等，政府干预看来没起到什么积极作用。
不过，随着经济的不断发展，即便在政府对银行业、银企关系起过积极作用的国家和地区，如韩国、台湾，政府干预的消极作用（如促使企业对信贷资金需求膨胀、信贷资金利用效率下降等）亦越来越明显。所以，逐渐消除政府对银行业的传统式干预，实行金融深化，就成为发展中国家经济改革的重要组成部分。
最早拉开金融改革序幕的国家是韩国、印度尼西亚等。
1965年9月韩国进行了重大的银行业改革。这次改革的主要内容是提高银行利率，将官方对定期存款和储蓄存款名义利率规定的上限从15%提高到了30%，期限较短的定期存款利率则有所下降。不过，这次利率改革只是提高利率水平，却未改变利率形成机制，依旧由政府确定统一的利率。韩国的利率改革取得了显著的宏观经济效益。银行存款大幅度增加，私人储蓄和私人资本从非法市场转向“有组织的金融体系”，银行在动员社会储蓄方面的能力大大增强。在银行掌握的信贷资金规模迅速扩大的条件下，银行与企业之间的信贷关系大为改观。企业对内源融资和传统的非法市场的依赖相应地减少了，而转向与银行建立稳定的信贷联系，银行的放款能力明显增强。
印度尼西亚在1969年实行的金融改革措施中包括把一年期定期存款利率提高到月率6%。这些措施促使银行存款大大增加，银行调动社会储蓄的能力得到强化。在存款和贷款实际利率提高的剧烈通货紧缩时期，印度尼西亚的实际产量没有下降，反而还有所增加。资源配置看来大有改善，货币化范围进一步扩大了。
在本世纪六、七十年代，金融改革还只限于少数国家和地区，进入八十年代以后，消除政府对银行经营的传统式干预，实行金融深化，已成了发展中国家和地区的普遍作法。这些作法包括：（1）解除对银行利率的限制。到九十年代初，许多发展中国家和地区已基本取消了对银行利率的限制。台湾在所有放松金融管制的作法中，最迅速和最显著的进步是利率自由化。1980年以前，银行利率受到了严格的控制。自1980年11月开始，政府金融部门逐步实行利率自由化。1989年7月《银行法》的修改表明限制利率历史的结束。韩国的情况与台湾相似。在整个六十年代至八十年代初期，韩国政府严格控制银行利率，对优先部门如出口、重化工业，贷款利率较低。1984年，利率管制开始松动，允许金融机构在给定的范围内决定自己的贷款利率。1988年开始，取消利率限制的步伐进一步加快。1991年，政府公布了利率进一步自由化的时间表。（2）取消市场准入和市场竞争限制。在台湾，政府所有的银行几乎控制着整个银行系统。到1990年底，在16个本地银行中，有12个主要银行为政府拥有。为促进市场竞争，当局逐步地放松了对私有和外资银行开业的限制。在1991年6月和1993年4月，16家新的私有银行被允许进入市场，到1993年4月份，外资银行在当地的分支机构增加到51个。同时，政府也采取了几项措施来防范因取消市场准入限制可能带来的金融混乱。韩国取消市场准入限制要比台湾早得多。直至八十年代初，整个韩国银行系统一直为政府所有。八十年代中期，韩国通过取消银行开业限制以及将政府拥有的全国性的五个商业银行的股权转到私人手中的办法，开始努力实现金融自由化。在1988—1989年间，政府进一步允许更多新的金融机构建立。在促进金融市场竞争方面，韩国远远超过了台湾。（3）加快金融市场（包括货币市场和资本市场）的发展。在台湾，早在1976年就建立了货币市场。起初，市场票据局限于国债、商业票据、银行承兑汇票和流通储蓄凭证。以后凡年，大力鼓励股票市场的改革与发展。直到1988年取消利率限制之后，韩国的货币市场才得到全面发展。在八十年代以前，韩国的资本市场发展相当缓慢。由于经济持续增长，政府采取了各种方法来加速资本市场的发展。结果在八十年代后半期，韩国股票市场发展极为迅速。
发展中国家和地区的金融深化对银企关系产生了深远的影响。首先，利率限制取消后，银行存、贷款利率由借贷资金的市场供求来形成，利率水平比政府管制下大大提高了。有闲置货币资本的企业在银行存款利率提高后当然愿意把资本存入银行，银行吸收闲置货币资本的能力、变储蓄为投资的能力大大增强。需要借入货币资本的企业从银行获得借款的可能性增大了（原因在于银行负债规模扩大），因而企业对内源融资和非法金融市场的依赖减弱了，与银行的信贷联系紧密了。其次，取消市场准入和市场竞争限制后，银行数量增加，它们之间的竞争加剧了。由此促进它们改善经营管理，更好地为企业服务，努力实现资金最优配置。而且，企业选择银行的余地也变大了。企业与银行之间的双向选择关系更彻底。最后，加快资本市场的发展，让银行进入资本市场，实现与企业的股权融合，密切了银企关系。
应该指出，发展中国家和地区消除金融抑制状态，并不意味着政府不再干预银行业。只是干预的方式发生了根本性转变。现在越来越多的发展中国家和地区学习发达国家的经验，在取消对金融业竞争的限制的条件下强化了对银行业的安全性、流动性、稳定性的干预。
注释：
①a 植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版，第55页。
①b 戈德史密斯：《金融机构与金融发展》，上海三联书店1994年版，第5页。
②b 戈德史密斯：《金融机构与金融发展》，上海三联书店1994年版，第23页。
①c 戈德史密斯：《金融机构与金融发展》，上海三联书店，1994年版，第28页。
②c 爱德华·肖：《经济发展中的金融深化》，上海三联书店，1988年版，第4页。
③c 罗纳德·I·麦金农：《经济发展的货币与资本》，上海三联书店1988年版，第82页。
④c 罗纳德·I·麦金农：《经济发展的货币与资本》，上海三联书店1988年版，第82页。
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