摘要：PPP模式是投融资体制改革的重大创新，也是社会公共服务供给体制的转型变革。文章从项目工程建设管理的角度分析了当前PPP项目存在的问题，并提出了相应的对策建议。
党的十八大以来，投融资体制改革取得新的突破。国家发改委和财政部相继出台了一系列关于PPP项目的鼓励政策，各地PPP项目全面推进。截止2016年底，全国入库项目达到22000多个，投资规模超过20万亿元。在PPP项目快速发展的同时，也出现了一些新的矛盾和问题，工程建设的前期、准备、实施、竣工验收和交付使用等四个阶段的问题都较为突出。
一、PPP项目工程建设前期阶段。PPP项目的投资方式、可行性方案的确定和合同文本不同于其他的基建项目。在社会资本主体通过招标确定后，项目管理公司还需按基建程序到计划、规划建设、土地、环保等部门审批。而这些审批部门并不一定完全认可政府方当时承诺的项目建设条件、规划条件和配套设施，可能存在项目二次审查、调整的问题，使得社会资本与政府签定的合作项目内容无法落实，造成社会资本主体的利益难以保证。
从原来基建程序规定的《项目建议书》、《可行性研究报告》论证、批复，到强调PPP项目实施方案会审、物有所值评估，涉及面很广，协调难度大。现在很多PPP项目，之前已完成立项审批，在实施PPP后，由于建设主体、资金筹集方式、项目经济效益分析的变化，需要重新进行可行性论证和立项审批。
国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》明确指出，PPP模式中政府从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作”者，以及PPP项目的“监管者”；项目投资、建设、运营、维护等工作主要由社会资本承担。项目内部决策、管控模式需相应调整。所以项目前期定位一定要明确，避免实施期间调整变更。
二、PPP项目工程准备阶段。在工程建设准备阶段，必须按照《中华人民共和国招投标法》，对工程项目的设计、施工、系统设备进行公开招标或邀请投标。而PPP项目工程建设的实施主体为社会资本或项目管理公司。而当工程建设的实施主体具备相应资质和技术力量时，按照《中华人民共和国招投标法》实施条例第九条，项目可不对外招标，自行建设实施。这样，项目建设的实施主体、设计单位、施工单位就有可能是同一家单位。这就对工程项目建设中的进度、质量和投资控制以及建设资金投入的监管产生了非常大的难度。目前，为有效管控PPP项目建设、运行风险，工程建设资质齐全、实力较强的投资建设集团和项目管理公司成为社会资本主体，已是一种新的趋势。这个问题在当前显得尤为突出。
三、PPP项目工程的实施阶段。PPP项目的社会资本或项目公司，一般倾向于采用EPC（设计——采购——施工）总承包模式，建设的总价和竣工日期都有明确约定。工程建设承包商承担了主要的建设风险，对PPP项目的风险进行了有效的转移和划分，这也符合国家相关部门的引导政策。但是有关EPC的法律、法规很不健全，PPP项目工程通过EPC实施完成后，还存在是否被政府部门认可，被审计部门确认的风险。
社会资本或项目公司作为PPP项目的工程实施主体，工程监理单位的招标和委托应由实施主体负责。但由于有些项目的社会公益性，许多地方找种种理由，将监理招标指定由政府有关部门负责，项目公司出面签订合同，这与社会资本和项目公司的责权不符。
四、工程竣工验收和项目移交阶段。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆PPP项目的竣工验收，现在的主要依据是住建部2013年12月发布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》、2009年10月发布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》等，但上述规定并没有考虑到PPP项目特许经营的特殊性。按照财政部2008年8月发布的《关于印发企业会计准则解释第2号的通知》要求：BOT（建设－运营－移交）、BOOT（建设－拥有－运营－移交）业务所建设的基础设施不应作为项目公司的固定资产。在实践中，有的项目可以固定资产化，而有的项目却不能，没有统一的细则和标准，缺乏严格的界定及依据。
无论采用BOT还是BOOT，PPP特许经营一般有10—30年的运营期，运营期间如何确保PPP项目的运营质量和服务；特许经营到期后项目移交给政府，由于移交时项目已过质保期，如何保证移交项目的完好性，确保后续的正常运营；评估主体和评估标准是什么，这些都尚无配套或参照的法律、法规。
针对上述问题，展望PPP项目的发展，建议采取以下对策措施：
一、要为PPP模式建立稳定的法律保障环境，从法律上明确PPP项目主管与参与机构，并理顺职能部门分工，形成中央和地方明确的管理权属，有效厘清责任和义务，避免PPP项目工程建设管理整个过程的波动和不稳定性。当前PPP项目的投资周期大多跨越一届政府任期，这意味着用立法的方式规范PPP市场秩序，要比单纯基于政策更有利于固化PPP各方的合作内容和各自职责。
二、现有的PPP项目中大多包含建设部分，PPP项目的社会资本主体和施工单位的选定依据和程序，要出台相关的法规和细则加以明确。界定哪些PPP项目的社会资本主体可依法自行建设，不进行招标；哪些PPP项目需依照《中华人民共和国招投标法》履行招投标程序。
三、加快完善监督考核机制，建立PPP项目工程实施和运营的监管体系。一是建立联络机制。实施机构建立PPP专项工作协调联络机制，指派专人参与项目建设期的监督管理，发生合同约定工程变更、调价机制启动等事项变化时，负责联络相关部门研究确认，确保建设任务完成；二是建立考核机制。根据项目特性，制定运营期内的考核指标，根据考核结果支付年运营费用，确保运营期社会资本提供公共产品和服务质量达标；三是建立综合评价机制。政府与使用者共同参与，对项目的运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度进行绩效评价，并将结果对外公开，接受社会监督，激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。
四、培养专业人才、培育中介服务机构，提高PPP方案设计水平。PPP项目涵盖的领域广，项目实施较为复杂，在PPP的全生命周期中所需的专业资料众多，包括实施方案、物有所值评价报告、资格审查文件、评审文件、谈判文件、项目合同等，要求从业人员具备经济、财会、金融、工程等方面的专业知识积累。应加大PPP专业人才的培育力度，保障PPP专业人才和知识储备，强化PPP咨询机构的功能，真正为PPP项目提供专业配套的各项服务。同时，在PPP项目的实施过程中，相关人员也应在实践中积极探索，锐意进取，不断寻求问题的解决对策。
参考文献：
[1]伍迪、王守清•PPP模式在中国研究发展与趋势•工程管理学报•2014（6）
[2]马戎•当前PPP项目的风险分析与对策讨论•建筑工程技术与设计2016（9）
[3]吴红梅、柴贤龙、王红雨•基于项目管理视角的PPP推进对策•2016（11）
[4]陈柳钦•PPP新型公私合作融资模式•建筑经济2005（3）
论文作者:陈少雄
论文发表刊物:《基层建设》2017年第8期
论文发表时间:2017/7/13
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