中国共产党关于处理中央与地方关系的理论和实践，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,中央论文,关系论文,地方论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央与地方关系是国家生活中最重要的基本关系之一。世界各国，不论其采用何种国体和政体，都存在着中央政府和地方政府的关系问题，而且这个问题直接关系到国家的治乱、安危，直至盛衰、兴亡。中国疆域广大、历史悠久、人口众多、经济发展不平衡，因此对中国来说，正确地处理好中央与地方的关系问题，具有非常重要的现实意义和深远的历史意义。
一、中国共产党第一代领导集体对中央与地方关系的探索
我们党历来十分重视处理好中央与地方的关系。在正确处理中央与地方的关系方面，我们党既有丰富的成功经验，也有一些值得总结的失误教训。
新中国建立伊始，彻底消除旧中国的分裂和动乱，重建几千年来一直存在着的中华民族的统一的秩序，防止分裂和动乱，成为我党和以毛泽东为核心的第一代领导集体必须严肃对待的严峻课题。而在当时，中国仍然是一个相对贫穷落后的农业社会，自给自足的小农经济极易形成地区之间经济上的分裂和封闭，从而给国家政治上的统一带来隐患。此外，辽阔的国土、复杂的地方情况、交通的落后、信息的闭塞，都给中央政权对全国的领导带来不利影响。因此，建国初，在尚未形成经济一体化和全国共同市场的条件下，为了防止国家分裂的混乱，强调中央集权，就成为我党防止国家分裂的唯一有效手段。加之建国初西方国家对我新生政权采取政治孤立和经济封锁政策，使我新生政权不得不在许多方面借鉴苏联的模式，向苏联模式学习的结果之一，就是造成了我国高度集中统一的中央政权和计划经济体制。
应该充分肯定，建国后我党实行高度集中统一的中央和地方关系模式，实行高度集权的计划经济体制，对维护国家统一和社会稳定，集中必要财力和物力，迅速把国民经济搞上去起了重大的积极作用。但由于过分集权，忽视地方的特殊利益和需要，把许多权力集中到中央手中，造成在经济体制上，人、财、物和产、供、销均由中央各有关部门统管，全国所有经济活动都纳入了中央计划范围，地方机动性很小；在政治体制上，党政不分，权力过于集中到书记一人手中，政企不分，以政代企。结果严重妨碍了地方积极性的发挥，造成中央和地方关系的失调，给整个国家政治和经济生活带来了诸多消极后果。1955年底毛泽东发现了这一问题，提出“以苏联为鉴戒，总结我国已有经验”的指示，在听取各部委汇报和深入调查研究的基础上，1956年毛泽东同志发表了《论十大关系》一文，对中央与地方关系问题作了系统阐述。针对中央过分集权，毛泽东明确指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”〔1〕如何充分发挥地方积极性呢？毛泽东进一步指出：首先， 从中央来说，“要提倡同地方商量办事的作风”，“凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”〔2〕这就是说， 中央不仅要真正给地方独立办事的权力，而且还要切实尊重这种独立办事的权力。其次，从地方来说，地方各种“正当的独立性，正当的权利，省、市、地、县、区、乡都应当有，都应当争。这种从全面整体利益出发的争权，不是从本位利益出发的争权，不能叫地方主义，不能叫闹独立性”。〔3〕也就是说，要真正发挥地方积极性， 还必须发挥地方的主动精神和首创精神。
《论十大关系》发表后，中央开始适当下放权力，以调动和发挥地方积极性，并取得一定成效。可惜的是，1958年走到了另一个极端，来了个全面权力大下放，在十几天内，绝大部分中央企事业单位下放给地方，造成混乱，中央开始不再注意扩大地方权力，而是强调中央统一领导。到了60年代初，为了克服由于工作失误和自然灾害而导致的3 年经济困难，中央进一步强化中央集权，导致全面的中央高度集权管理体制。60年代后，虽然又3次提出简政放权， 但由于我们把计划经济与社会主义制度不恰当地等同起来，长期陷在计划经济的圈子里寻找发挥两个积极性的途径，结果都未获成功。
由于实行高度集中的中央集权和高度集中的计划经济体制，国家通过行政命令的方式、手段和无所不包的经济计划去指挥、组织国民经济活动，排斥市场机制的调节作用，限制商品生产和商品流通，影响了生产资源的合理配置，使经济建设经常出现重大的失误和浪费；中央管理部门权限过于集中，致使机构臃肿，官僚主义严重，工作效率低下，而地方和企业在生产经营上没有自主权，缺乏主动性和积极性；在分配上盛行平均主义，窒息了劳动者的积极性和创造性；在政治体制上实行高度集权的领导体制，权力过分集中在上级机关和少数人手中，形成了个人专断独裁，酿成了严重的个人迷信；这一体制还缺乏让人民实施有效监督和约束的机制，为官僚主义和腐败现象开了方便之门。这些经验教训说明，中央与地方关系必须建立在科学的理论与实践基础之上，否则容易出现曲折。
二、中国共产党第二、三代领导集体对中央与地方关系的理论创新
党的十一届三中全会标志着党的历史上具有深远意义的重大转折和新时期的开始。在新的历史条件下，如何处理中央与地方关系，这是关系到我国社会主义现代化建设和改革开放能否顺利进行的重大而紧迫的课题。对此，邓小平同志为核心的第二代中央领导集体和江泽民同志为核心的第三代中央领导集体，以开拓马克思主义新境界的巨大理论勇气和开辟社会主义新道路的巨大政治勇气，从理论与实践上进行了艰辛的探索，得出了科学结论。
首先，尽管有17年的曲折和“文革”10年的动乱，在改革开放中走向21世纪的中国，仍然需要正确认识和坚决维护中央集权，核心是维护中央权威。
第一，推进改革开放和社会主义现代化建设，需要中央集权和中央权威。我们从事的是前无古人的改革开放和现代化建设事业，就其深刻、广泛的社会意义来说，是一场新的革命，人们的社会关系、生活方式、思想方式和价值观念都进行着重新调整和定位，因而十分艰巨和复杂。特别是目前，我国经济体制正从计划经济向社会主义市场经济体制转变，尤其需要中央集权和中央权威。在市场经济中，市场将在资源配置方面起基础性作用，但这并不排斥政府宏观调控。事实上，现代市场经济无例外地离不开政府宏观调控和管理，否则就无法保持经济健康协调地发展。这种宏观调控，必须有中央政府的集权和权威，有了这种集权和权威，法律手段、行政手段的干预，才会迅速有效地发挥作用。如没有中央集权和权威，就会各自为政，上有政策，下有对策，有令不行，有禁不止，就会以地方利益损害国家利益最终会破坏改革开放和现代化建设大业。这不是社会主义市场经济，而是“诸侯经济”。对此，邓小平同志有清醒的认识，针对诸侯经济等不良现象，他尖锐地指出：“中央的话不听，国务院的话不听，这不行。特别是有困难的时候，没有中央、国务院这个权威，不可能解决问题。有了这个权威，困难时也能做大事。”〔4〕他特别强调：“我的中心意思是，中央要有权威。 改革要成功，就必须有领导有秩序的进行。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？”〔5〕改革开放的实践一再证明， 维护中央集权和权威是顺利推进改革开放和社会主义现代化建设的根本保证。
第二，巩固党的团结，发挥党的领导核心作用，需要中央集权和权威。我党是一个拥有5800万党员的大党，在跨世纪发展的关键时期，尤其需要团结。如果没有坚强的团结和铁的纪律，人人自行其是，不在行动上执行中央的方针政策和决定，党就要涣散，“这个党当然就不可能有统一的意志，不可能有战斗力。”〔6〕因此， 邓小平同志从改革开放一开始就强调指出：“在中国这样的大国，要把几亿人口的思想和力量统一起来建设社会主义，没有一个由具有高度觉悟性、纪律性和自我牺牲精神的党员组成的能够真正代表和团结人民群众的党，没有这样一个党的统一领导，是不可能设想的，那就只会四分五裂，一事无成。这是全国各族人民在长期的奋斗实践中深刻认识到的真理。”〔7 〕维护中央集权和权威是巩固党的团结，发挥党的领导核心作用的必然要求。
第三，保持政治和社会稳定，实现国家长治久安，需要中央集权和权威。“中国的问题压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”〔8〕当前， 我国社会总的来说是稳定的，但也存在一些不稳定因素。我国幅员辽阔，人口众多，各地自然条件、社会条件和经济文化水平差别很大，地区发展不平衡日益明显，随着改革的深入，利益结构也趋向复杂，这就不可避免地会出现这样那样的社会矛盾和问题，影响社会稳定。从国际环境看，世界正朝着多极化方向发展，国际形势动荡不安，国际敌对势力正极力对我进行“西化”、“分化”，这也使我国社会稳定面临新的复杂形势。如何从根本上解决这些问题？归根到底还得依靠中央集权和权威。邓小平同志说得很深刻：“如果没有中央……各顾各，相互打架，相互拆台，统一不起来。谁能统一？中央！”〔9〕维护中央集权和权威， 是保持社会稳定、实现国家长治久安的迫切需要。
其次我们强调维护中央集权和权威，决不是把应该赋予地方的权力收上来，恰恰相反，而是要求在坚持统一性的前提下给地方更多的灵活性，合理划分中央与地方职责权限，充分发挥两个积极性。
第一，发挥地方积极性，是历史经验的总结。新中国建立以来，我国建立了高度集中统一的中央和地方关系模式。由于过分集权，忽视地方的特殊利益和需要，把许多权力过分地集中到中央手中，结果严重妨碍了地方积极性的发挥，中央与地方关系失调，给整个国家政治和经济生活带来严重后果。因此，从总结新中国历史经验出发，在我国现阶段要正确处理中央和地方关系，必须分权、放权，要通过“精兵简政，真正下放权力，扩大社会主义民主，把人民群众和基层组织的积极性调动起来。”〔10〕这是目前我国中央与地方关系中带有原则性的根本问题。
第二，发挥地方积极性，是经济管理体制改革的需要。高度中央集权造成我国经济管理中机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低，针对这一现象，十一届三中全会决定一针见血地指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过分集中，应该有领导地大胆下放。”〔11〕二届三中全会《关于经济体制改革的决定》公布后，经济体制改革在全国迅猛推开，但长期以来形成的高度中央集权管理体制已很难适应经济体制改革的需求，甚至在某种程度上阻碍了经济体制改革的进程。邓小平分析说：“机构庞大，人浮于事，官僚主义拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”〔12〕因此，邓小平强调，经济体制改革必须以权力下放为中心环节。同时，邓小平也十分重视政治体制改革，认为“政治体制改革同经济体制改革应相互依赖，相互配合”。政治体制改革的主要内容应当是“权力要下放，解决中央和地方的关系”〔13〕。发挥地方积极性，下放权力，是经济体制改革和政治体制改革的迫切需要。
第三，发挥地方积极性，是我国国情的具体要求。我国国土辽阔，各地发展极不平衡，省、自治区、直辖市在我国政治经济和社会生活中占有重要地位，如果仅仅依靠中央政府，很难实现国家政权的任务和目标。邓小平清醒地看到这一点，分析指出：“我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划、财政、外贸等方面给予更多的自主权。”江泽民民志在总结我党发挥两个积极性的经验后，在十四届五中全会中更是明确指出：“我们国家大、人口多，情况复杂，各地经济发展不平衡。赋予地方必要权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性，有利于增强整个经济的生机和活力。”地方经济活力增强了，有利于维护中央集权，有利于巩固和发展全国整体经济。为此，必须发挥地方积极性，搞好地方经济调控。
基于以上认识，江泽民同志在十四届五中全会《正确处理社会主义现代化建设的若干重大关系》的讲话中，对处理好中央与地方关系提出了一个总原则：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。这个总原则，深刻揭示了社会主义市场经济运行过程中中央与地方关系的新内涵，标志着我们党对这一重大关系的认识进入了一个新阶段。
三、当前在中央与地方关系方面存在的问题和解决对策
在对中央和地方关系认识取得重大突破后，我国改变了以往中央高度集中的分配格局，实行放权让利，给地方经济调控以一定权力。具体讲，三中全会后，主要赋予省、自治区、直辖市五个方面的职权：一是在中央宏观调控的基本框架内，制定本地区经济社会发展的中长期规划和战略，运用市场机制引导地方资源优化配置，发挥地区经济优势；二是根据分税制财政管理体制，合理运用地方财政资金和其它地方性收入，统筹规划和组织地区性的重要基础设施、公共设施和优势产业的建设与发展，推动地区间的经济交流与合作，为本地区内企业生产经营和市场运行创造良好的经济环境；三是在执行中央统一政策，不影响总量平衡的前提下，制定本地区的经贸政策，调节本地区内的生产、投资、流通、价格、外贸、外资以及劳动工资等经贸活动；四是根据国家中央银行的规定，设立地方城市合作银行、农村合作银行和发展银行，为地方的生产流通和基础设施、基础产业建设筹措资金，可以在经过中央批准后吸收外国资本和发行地方政府债券，在中央银行规定的基准利率幅度内自主决定存货款利率，优化贷款结构；五是根据国家法律，结合本地实际，制定并监督实施地方性经济法规。
应该充分肯定，党的十一届三中全会以来，由于我国改变了以往中央高度集中的分配格局，实行放权让利，从而极大地调动了企业和地方发展经济的积极性，增强了国民经济活力，综合国力大大增强。但毋庸讳言，在传统计划经济体制下形成的、且经过放权让利后的中央和地方关系，带有明显的双重体制痕迹，存在着不少突出问题，主要有：
第一，缺乏制度体系规范。
第二，体制关系不顺。
第三，政治体制的行政机构改革滞后。
针对目前中央与地方关系中存在的问题，我们应按照社会主义市场经济的要求，建立中央与地方经济关系的新体制。
首先，通过法律规范，明确中央与地方的权责。在社会主义市场经济体制下，中央同地方关系不能再靠简单的行政命令，而必须建立起规范化的制度体系。中央和地方政府财权、事权和决策权的划分和调整，应经过法律程序，进行明确界定，保持相对稳定，实现法制化和规范化。经过法律规范的中央和地方政府两级利益主体，各自的财权、事权和决策权应有明确的界定，并相互对称，形成权责统一的约束机制，做到既保证中央进行宏观调控所必须的实力，同时又充分调动地方的主动性和积极性，发挥地方优势和资源潜力。
其次，建立市场基础准则，最大限度地减少中央与地方之间的利益冲突。国家财力集中与分散的程度，应有利于我国经济体制由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，有利于市场机制在社会资源配置中发挥基础性作用。当前，我们一是要积极推进国有企业改革，建立现代企业制度，实现政企分开。企业作为市场经济的运行主体，必须自主经营，自负盈亏，它与政府的关系是“依法经营，照章纳税”的关系，至于中央和地方的收入分配，则应按税种来划分。这样，才能形成全国统一市场，从根本上消除地方保护主义。二是大力提高中央财政收入占财政总收入和国内生产总值的比重，并建立规范的财政转移支付制度和对于地方政府具有利益导向作用的补助金制度，使中央政府有较多的手段和较强的能力来实施宏观调控。
再次，深化政治体制和行政机构改革。要按照精简、统一、具有权威的宏观调控部门，把专业经济管理部门改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织，并大大削减其数量。凡是同地方有关的事情，中央各部都应先同地方商量。要通过行政机构改革，改变部门等于中央的现象，使代表国家行使职能的部门具有高度权威，不具有政府职能的经济实体和自律性行业组织，则不应该再对地方行使权力。此外，我们还应注意研究西方发达国家在处理中央与地方关系中的有关经验。西方发达国家国体与政体虽与我国根本不同，但诸国处理中央与地方关系的成功经验，值得我国认真借鉴。
注释：
〔1〕《毛泽东选集》第5卷，第275—276页。
〔2〕《毛泽东选集》第5卷，第275—276。
〔3〕《毛泽东选集》第5卷，第276—277页。
〔4〕《邓小平文选》第3卷，第319页。
〔5〕《邓小平文选》第3卷，第277页。
〔6〕《邓小平文选》第2卷，第271页。
〔7〕《邓小平文选》第2卷，第341—342页。
〔8〕《邓小平文选》第3卷，第284页。
〔9〕《邓小平文选》第3卷，第278页。
〔10〕《邓小平文选》第3卷，第160页。
〔11〕《三中全会以来重要文献选编》第6页。
〔12〕《邓小平文选》第3卷，第160页。
〔13〕《邓小平文选》第3卷，第177页。
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