京津冀协同发展的探索历程与战略选择，本文主要内容关键词为：历程论文,战略论文,京津冀论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F127.2 [文献标志码]A [文章编号]1672-4917(2015)04-0027-06 京津冀地区地处华北沿海，是我国政治、文化、科技、国际交往的核心区，是全国三大经济核心区之一，也是环渤海地区和北方腹地经济发展的龙头，它的协同发展事关中国首都布局、地缘安全、南北平衡、创新能力和国际交往，是关系国家发展全局的重大战略问题。 一、探索京津冀协同发展的历程 探索京津冀协同发展，由来已久。古代京津冀协同发展的主要节点，最早可以追溯到隋朝(581-618年)大运河的开通。隋朝大运河永济渠沟通北京、天津、河北，带动了京津冀协同发展。唐朝(618-907年)中叶特别是金、元定都北京以后，天津逐渐成为护卫北京的古代军事重镇和漕粮转运中心。近代京津冀协同发展的主要节点，最早是1860年天津被辟为通商口岸，逐渐发展成为中国北方开放的前沿、“洋务”运动的基地、第二大工商业城市和北方最大的金融商贸中心。 现代京津冀协同发展，经历了1949-1980年和1980年以后两个不同时期。1949年中华人民共和国定都北京，北京成为全国政治中心。1953年《改建与扩建北京市规划草案的要点》提出北京是中国的政治、经济和文化中心以及强大的工业基地和科学技术中心。天津在功能性质上则一直仅定位于综合性工业基地，且1958-1967年间还降格为河北省省辖市。 改革开放以来，探索京津冀协同发展逐步成为明确的重大国家战略，并主要经历了以下阶段。 (一)20世纪80年代 这一阶段的标志性事件主要有三项。一是京津城市功能性质调整。1983年中共中央、国务院对《北京城市建设总体方案》做出批复，明确规定北京是全国政治中心和文化中心。从此以后，北京在功能性质上不再定位于全国经济中心。例如，1993年和2004年国务院关于北京城市总体规划的批复均仅仅强调了北京是全国政治中心和文化中心。与此相呼应，1982年《天津市城市总体规划》则首次把天津确定为我国北方的经济中心并一直延续至今。1986年国务院批复《天津市城市总体规划方案》，强调天津作为开放型、多功能经济中心的性质；1999年国务院批复《天津市城市总体规划(1996-2010年)》，再次强调天津是环渤海地区的经济中心，要努力建设成为我国北方重要的经济中心。2006年国务院批复《天津市城市总体规划(2005-2020年)》，进一步强调天津是环渤海地区的经济中心，要逐步建设成为北方经济中心。 二是京津唐国土规划纲要工作。1981年中央书记处第97次会议做出关于加强国土整治工作的决定，国务院批转原国家建委关于开展国土整治的报告。根据党中央、国务院的精神，1982年国家计委下达[82]建发土字135号文和140号文，正式启动京津唐地区国土规划纲要课题研究工作。在这里，京津唐地区的范围包括现今的北京、天津、唐山、秦皇岛和廊坊市。这一工作包括京津唐地区国土开发整治的综合研究和专题研究，历时近3年，摸清了京津唐地区国土开发整治的情况，提出了京津唐地区发展战略定位、方向、工业和城镇建设的总体布局以及沿海港口、京津高速公路、高速铁路客运专线等基础设施建设框架。[1] 三是地区横向经济技术协作。改革开放初期，以地区之间、城乡之间余缺物资调剂和技术、资金协作为主要目的的地区间横向协作兴起。1981年京、津、冀、晋、蒙5省市自治区在呼和浩特成立了全国第一个横向经济技术协作组织——华北地区经济技术协作区。1986年，天津、青岛、大连、秦皇岛、唐山等14个城市成立环渤海地区经济联合市长联席会。1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德等6地市组成环京经济协作区，建立市长、专员联席会制度。这些地区间横向联合组织促进了京津冀地区的交流与合作。 (二)20世纪90年代后期至2000年代 主要标志性事件有四项。一是“首都经济”战略的提出。1996年北京市主要领导更替后即组织了A、B、C三个版本的首都经济发展战略研究。其中，A本由北京市政府自身研制，B本由肖炼、杨开忠牵头的专家组独立研制，C本侧重数量预测，由李京文院士牵头的中国社会科学院数量与技术经济研究所专家组研究。此项研究取得了重要成果，其中B本获北京市科学技术进步二等奖。在此项研究的基础上，1998年北京市正式提出“首都经济”战略。这一战略的提出标志着北京市经济发展战略的两大突破：一是地方政府真正实质突破了“大工业”思想的限制，明确北京经济的本质是知识经济；二是地方政府初步跳出了自家“一亩三分地”，树立开放合作的“区域观”，强调首都经济要立足于北京这块土地上的所有条件而非仅仅是北京市所属所管的资源和条件，加强了与在京中央企事业单位的合作。 二是首都圈战略的提出。2000年杨开忠主持完成了北京市哲学社会科学重大项目《北京与周边地区关系研究》，出版专著《持续首都——北京新世纪发展战略》，首次对“首都圈”进行了系统的科学界定，提出了建设具有国际竞争力的京津双核心首都圈的战略。[2]该项成果受到北京市高度重视，并获北京市科学技术进步二等奖。2002年吴良镛主持完成国家自然科学基金项目，出版《京津冀地区城乡空间发展战略规划》，主张通过“建设世界城市，带动京津冀北(大北京地区)的繁荣和健康发展”。[3]这项成果受到城乡建设领域的高度重视。应该特别指出的是，2007年首都经济贸易大学开始举办年度首都圈发展高层论坛，在祝尔娟教授具体组织下，该论坛已经成为交流探讨传播首都圈战略的重要平台和渠道。 三是“廊坊共识”的形成。2004年2月，国家发展和改革委员会地区经济司，北京市、天津市、河北省发展和改革委员会在廊坊市召开“京津冀地区经济发展战略研讨会”。会议形成了影响较为深远的“廊坊共识”(见表1)。这预示着京津冀协同发展从学术界的理论探讨走向政府的实际行动。
四是京津冀都市圈区域规划的编制。按照国家“十一五”规划的部署，国家发改委于2004年11月正式启动京津冀都市圈区域规划的编制工作，规划范围包括北京、天津两个直辖市和河北省的石家庄、保定、唐山、秦皇岛、廊坊、沧州、张家口、承德8个地级市；规划内容涉及各个方面，其中，京津冀都市圈区域创新体系专项规划和长江三角洲地区区域创新体系专项规划，开我国区域创新体系规划的先河。规划历经6年完成，并于2010年8月5日上报国务院，虽因多种原因未获国务院批复，但无疑促进了2006年《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》、2009年《国务院关于同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区的批复》的出台，推动了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出“打造首都经济圈”。 (三)2012年以来 党的十八大以后，实现京津冀协同发展上升为重大国家战略。其重要事件主要有三项。一是习近平总书记有关京津冀协同发展调研工作。2013年5月，习近平总书记在天津调研时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”，[4]从而实质上明确了首都圈的“双引擎”。2013年8月，习近平总书记在北戴河主持研究河北发展问题时，要求河北推动京津冀协同发展，[4]这在实质上明确了首都圈规划范围包括河北。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会并发表重要讲话(以下简称“226讲话”)，明确了实现京津冀协同发展是重大国家战略，提出京津冀协同发展的基本要求，明确北京是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，要坚持和强化首都核心功能，调整疏解非首都核心功能。①二是2013年9月，国务院批准国家发改委《关于编制环渤海地区发展规划纲要及首都经济圈发展规划有关问题的请示》，明确首都经济圈发展规划范围为京津冀三省市全域，规划期为2014-2020年，展望到2030年，重点是按照区域一体化发展方向，统筹解决制约三省市特别是首都可持续发展的突出问题。三是京津冀协同发展顶层设计。2014年8月国务院成立了京津冀协同发展领导小组，由政治局常委、国务院副总理张高丽任组长，紧接着将“首都经济圈发展规划”调整为“京津冀协同发展规划”。2015年4月30日，中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》(以下简称《纲要》)，明确了有序疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心，明确了京津冀协同发展战略纲要。② 二、京津冀协同发展的战略选择 实现京津冀协同发展，必须处理好若干重大战略关系，重点选择实施以下几个方面的战略。 (一)通过有序疏解非首都功能，优化区域分工，打造世界一流首都圈 一般来讲，空间结构由节点、轴线、域面、密度、功能(分工)五个基本要素组成。按照强调的空间要素不同，空间发展即区域发展战略方式可有据点、轴线、域面、精密和功能发展几种选择，它们分别强调依靠据点、轴线、域面、密度、功能实现发展。由于面临的内外环境不同，不同区域的选择通常是不同的。京津冀协同发展应以功能转型升级为主导。究其主要原因，一是引领我国从全球价值链分工中的低端向中高端转变。从全球价值链分工中的低端向中高端转变，是打造我国经济发展升级版的基本过程之一。在这一过程中，京津冀地区、长三角地区、珠三角地区担负着领头雁的使命和责任，必须率先发展高端高效高辐射功能；二是京津冀地区发展内在的战略要求。一般来讲，区域发展有一个从据点开发、到轴线开发、域面开发、精密开发，再到功能开发的复杂过程。经过长期发展，特别是改革开放以来的发展，京津冀地区点、线、面、体之体系尚需进一步完善，但从宏观发展来讲已经进入到以功能转型升级为主导的阶段，优化提升点、线、面的分工客观上成为解决区域问题、实现区域发展的主要途径。因此，实现京津冀协同发展必须按照习近平总书记“226讲话”和《纲要》的要求，以优化区域分工为重点，大力发展高端功能、提升参与全球分工的层次，努力把京津冀建设成世界级城市群③。 北京是京津冀地区功能创新升级的头雁，它的功能创新升级速度和高度基本决定了京津冀地区参与全球分工层次提升的进程和水平，也决定了向外、特别是向周边地区转移功能的潜力。然而，由于市场机制不完善和失灵，北京一些失去或正在失去竞争优势的功能没有有效转移出去，这既抑制了周边地区的功能升级和北京自身高精尖功能的发展，又使北京聚集过多功能、“大城市病”突出，并成为京津冀地区过密过疏并存、发展差距悬殊、水资源严重短缺、生态破坏和环境污染严重的重要原因。这意味着，疏解北京城市功能是优化区域分工、实现京津冀协同发展的关键。 迁都不应成为北京城市功能疏解的选择。[5]因此，京津冀协同发展必须按照习近平总书记“226讲话”的要求，着重通过有序疏解北京非首都核心功能，促进区域分工调整优化，打造基于世界级城市群的世界一流首都圈。[6] (二)打造区域创新共同体，建设全国创新驱动经济发展的新引擎 从竞争优势角度来看，一个国家和地区经济发展有三种基本方式：一是廉价的劳动力、自然资源等初级生产要素驱动；二是规模驱动即投资驱动；三是创新驱动。经过改革开放以来30多年的发展，一方面，相对后起国家和地区而言，我国廉价劳动力、土地等初级生产要素的优势已不复存在；另一方面，我国制造业已形成全球显著领先的规模，目前产能平均利用率已低于全球平均水平，更低于美国等发达国家水平，24个大行业中有22个存在着严重的产能过剩，因而整体上靠规模驱动的潜力已十分有限。因此，党的十八大以来，我国加强实施创新驱动发展战略，国民经济发展在整体上进入创新驱动窗口期。 京津冀协同发展必须走创新驱动的协同发展之路。首先，是国家发展的战略需要。京津冀地区是全国创新资源最聚集、综合创新能力最强大的地区，经济发展整体上已进入创新驱动阶段，需要在全国创新驱动发展中发挥支撑和引领作用。 其次，是建设世界级城市群的战略需要。纵观全球世界级城市群，优越的地理环境和雄厚的经济累积无疑是其赖以产生和发展的地理和历史基础，但随着人类先进生产力进入知识—文化经济时代、特别是第四次工业革命来临，作为全球生产链的尖端环节，当今世界级城市群都是以知识生产、传播和应用为基础的，其竞争优势无疑是通过创新来获取的。京津冀地区要发展全球级高端功能，建设成为世界级城市群，必然要求经济转移到以知识生产、传播和应用的基础上来，必然主要通过创新获取竞争优势。 第三，是京津冀地区发展的内在要求。京津冀地区是国内经济主要核心区之一，初级生产要素价格显著高于非核心地区，经济发展也在更大程度上依赖于高技术产业、文化创意创业和现代服务业，深入实施创新驱动发展战略的必要性和紧迫性更加突出。 因此，京津冀协同发展，必须按照习近平总书记“226讲话”的要求，明确京津冀地区作为全国创新驱动经济发展引擎的定位，突出科技创新在京津冀三地功能布局中的地位，把京津冀分别建设成为具有全球影响力和竞争力的中国科技创新中心、产业创新中心和科技成果转化孵化基地。 与世界级城市群创新体系相比较，京津冀地区创新体系存在三个方面的问题，一是产学研个体创新动力不足，企业的创新主导地位尚未真正确立；二是创新个体之间跨地区跨部门的创新网络不发达；三是创新要素跨行政区自由流动不充分。这就意味着，要打造全国创新驱动经济发展的引擎，必须系统推进全面创新改革，努力激发产学研各类创新者的活力、完善开放的区域创新网络、建立健全创新要素跨地区自由流动的体制机制，形成具有全球竞争力的、充满活力的区域协同创新共同体。 (三)深化空间一体化改革发展，打造区域整体协同发展改革引领区 区域发展存在空间平衡、不平衡和一体化的战略政策选择，但对发展中、转轨中的国家而言，空间一体化是根本性的[7]；国际经验表明，空间一体化是成功发展的基本道路[8]。自20世纪90年代中叶提出空间一体化战略选择[9]以来，空间一体化逐步成为我国区域协调发展的基本内涵，并从最初的单纯的无差别化空间一体化扩展到差别化空间一体化。党的十八大以来更是成为完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。然而，我国空间一体化整体水平显著落后于先进国家，要素市场一体化、公共服务一体化相对严重滞后，地区生活水平差距悬殊，制约了区域分工转型升级，不利于实现高效、包容、可持续的区域协调发展。因此，深入推进空间一体化是新常态下我国区域协调发展的必由之路。 京津冀地区是我国空间一体化三大主要核心地域之一，也是我国展示中国特色社会主义制度、国家治理现代化的首要窗口地区，应当也必然发挥一体化首善之区的示范引领作用。然而，京津冀地区一体化面临着严重的问题，一方面，生产、贸易一体化程度低，人口和要素自由流动性差；另一方面，生活水平差距悬殊。京津唐高收入地区和环首都贫困带同时并存。据统计，2014年，按人均财政支出计的公共服务水平，河北只分别为京津的30％和33％，居民人均可支配收入(2014年)河北分别只有京津的40.9％和57.6％④。因此，为实现京津冀协同发展，必须按照习近平总书记“226讲话”的要求，进一步自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，着力深化空间一体化改革发展，建立健全优势互补、互利共赢的区域共同制度，建立健全相互衔接的基础设施体系，以消除贫困、基本公共服务均等化为重点、以缩小收入分配差距为方向、推进生活水平均等化，努力打造全国区域整体协同发展的改革引领区。 (四)实施生态环境保护优先战略，打造全国生态修复环境改善示范区 在进一步的环境与发展关系上，京津冀协同发展必须把生态环境保护置于优先地位。究其主要依据，一是党的十八大提出：把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。京津冀地区是我国京畿重地、三大经济核心区之一，无疑应当成为建设美丽中国的示范引领者。事实上，北京单位活动对生态冲击在全国是最小的，有条件成为引领示范者⑤。 二是经济发展阶段的内在要求。环境库兹涅茨曲线表明，经济发展与环境污染的长期关系呈倒“U”形曲线，在低收入水平阶段，环境随经济发展而恶化；在高收入阶段，环境随着经济发展而改善。2014年京津冀地区人均GDP已达9791美元，其中，京、津人均GDP已达1.6万美元以上⑥，可以预见在未来几年内即将跨入高收入国家和地区行列。⑦可见，京津冀地区经济发展与环境污染关系正处于环境库兹涅茨曲线的“拐点”区间。 三是生态环境形势严峻。2014年，人均水资源量239立方米[10]，其中，北京、天津分别为100立方米、160立方米⑧，大大低于国际公认的500立方米极度缺水警戒线。地下水年均严重超采，地下水漏斗区和地面沉降区面积不断扩大。据报道，河北地下水超采量和超采区面积均为全国超采的1/3，形成了7个大的地下水漏斗区[11]。到2009年北京平原地面沉降较严重和严重区域面积达1225.41平方公里[12]。河流干涸、湿地大幅萎缩、水质下降；草原退化、水土流失、风沙灾害严重，海域生态不堪重负、大气污染严重，雾霾天气频发。因此，必须按照习近平总书记“226讲话”的要求，把生态环境保护置于优先地位，探索生态文明建设之路，促进人口经济资源环境相协调，扩大环境容量和生态空间，提高生态环境质量，打造全国生态修复环境改善示范区。 (五)引导人口和经济功能向冀中南特别是渤海滨海地区转移 其主要依据，一是提高地区效率和竞争力、打造世界级城市群的需要。临海布局有利于发挥港口优势，有效利用国内国际两种资源、两种市场，提高城市群国际竞争力。正是由于这一因素，美国波土华城市群、日本东海道城市群等全球主要世界级城市群城市布局和空间发展重心均集中于离海岸线100公里以内的滨海地区。然而，与此不同的是，京津冀地区主要中心城市均集中于相对远离海洋的燕山—太行山山前平原的京津轴线、京石邯—京唐秦轴线，人口和经济布局重心偏居内陆。目前，这种偏居内陆的空间布局已经造成严重的过密过疏问题，一方面，天津，尤其是北京中心城区人口经济过度密集，“大城市病”突出；另一方面，滨海地区人口、经济过度稀疏，难以充分获取集聚经济利益。因此，调整疏解京津发展轴线、京石邯—京唐秦发展轴线，着力发展滨海新兴发展轴线，对于改善地区资源配置效率和集聚效率，提高国际竞争力、打造世界级城市群，具有重大意义。 二是缩小悬殊的发展差距的需要。2014年河北省人均GDP分别占京津的40.2％和38.4％，不足1/2；以人均财政支出计的公共服务水平只有京津的30.0％和33.0％，不足京津的1/3⑨，而且尚存513万贫困人口[13]。河北省68.6％的人口集中在冀中南地区⑩，加快河北省发展，缩小与京津差距，关键在冀中南地区。黄骅港至新疆乌鲁木齐铁路里程比连云港约短600公里，石家庄到乌鲁木齐铁路里程比郑州约短300公里(11)。因此，黄(骅港)石(家庄)新(疆)是新亚欧大陆桥经济走廊潜在的最具竞争力路线之一，把京津冀协同发展与“一带一路”战略更好地结合起来，着力规划建设新亚欧大陆桥经济走廊黄石新通道，打造石黄新兴发展轴线，不仅可以加快冀中南地区发展，而且，有利于增强丝绸之路经济带的影响力和竞争力，更好地促进北方腹地发展，具有重大战略意义。 三是完善城市体系的需要。京津冀地区100万～500万人口的大城市、特别是100万～300万人口的Ⅱ型大城市相对缺少，亟须发展100万～500万人口的次中心城市。[14]因此，在巩固提升石家庄、唐山区域中心城市地位的同时，把沧州、邯郸、保定培育和发展成为区域中心城市，具有重要意义。应该特别指出的是，沧州地处我国南北大动脉——京沪交通通道、沿海交通通道和石黄交通通道交汇处，既邻近京津，是京津地区通往山东半岛、长江三角洲地区的门户地区，又是冀中南唯一临海拥港的城市，是冀中南、晋陕蒙部分地区最便捷的出海口，区域地理位置和综合交通条件以及土地、海水微咸水开发利用的潜力等地方性资源禀赋条件优越，成长性好，是京津冀地区规划建设新的区域中心城市最具潜力和优势的地方，是疏解北京、带动冀中南和北方腹地发展的最佳区位。事实上，2007年渤海新区设立以后，沧州既是北京功能疏解的主要承接地，又是河北各地市中经济发展最快的地区之一。目前，沧州的GDP仅次于唐山和石家庄，已经成为河北第三大地市经济体，人均GDP在河北居第4位(12)，明显高于保定和邯郸。因此，把沧州置于培育新的区域中心城市优先位置具有重要意义。 由上可见，打造京津冀世界级城市群，必须按照习近平总书记“226讲话”要求，着力优化城市布局和空间结构，谱写京津双城记，推动京津发展轴、京石邯发展轴、京唐秦发展轴转型升级，打造渤海滨海新兴发展轴和石沧黄新兴发展轴，引导人口和经济功能向渤海滨海地区和冀中南转移。 三、结语 京津冀协同发展的探索历程和战略抉择内涵是十分丰富的，上述探索历程的梳理是宏观纲要性的，有意忽略了诸多次要的和细节的方面，战略抉择分析也不是全覆盖的，至少还有两方面战略问题未包括。 一是实现京津冀协同发展不能也不可能完全交由市场或政府来做，而是要坚持发挥市场机制在资源配置中的决定作用和更好发挥政府辅导作用相结合。怎样实现这种结合？在开放、统一、规范、灵活的区域共同市场的基础上，如何优化调整行政区划？省市之间政府协调是采取建立统一的区域政府模式还是其他模式？如何建立健全区域财政协同治理？如何实施依法治区战略？对此虽有少量探讨，[15]但问题远未解决。 二是世界级城市群无疑是一个国家和地区的国际交往中心区域，建设京津冀世界级城市群必须大力培育和发展国际相互作用中心功能。《纲要》虽涉及国际交往功能发展，并强调天津自由贸易试验区、京津国际智库和京津冀跨国公司总部布局等内容，但未能将建设国际交往中心上升到区域整体功能定位并进行系统部署。因此，京津冀协同发展如何系统确立国际交往功能发展战略也是一个亟待探讨的战略问题。 [收稿日期]2015-09-12 注释： ①②参见新华社消息：《京津冀协同发展领导小组办公室负责人就京津冀协同发展有关问题答记者问》，《人民日报》，2015年8月24日。 ③世界级城市群是全球分工体系中最高能级的城市区域，在全球分工链中居于顶端而起着支配作用。目前，全球公认的、成熟的世界级城市群主要包括美国波士华城市群、北美五大湖区城市群、日本东海道城市群、以伦敦为核心的英国城市群和欧洲西北部城市群。虽然这些城市群的面积和人口差距悬殊，但均居全球分工顶端、起支配作用。2014年中共中央、国务院发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》第一次系统地提出建设我国世界级城市群的部署，明确了建设京津冀、长三角、珠三角三个世界级城市群的目标。 ④⑧⑨根据北京、天津和河北的《2014年国民经济和社会发展统计公报》计算。 ⑤用生态足迹表示，见2009年以来笔者研究小组在《中国经济周刊》发布的中国省市区生态文明水平报告。 ⑥根据北京、天津和河北的《2014年国民经济和社会发展统计公报》，按2014年平均汇率6.1428计算。 ⑦2013年7月1日，世界银行公布的高收入国家和地区的人均收入标准是12616美元以上。 ⑩根据河北省各地市的《2014年国民经济和社会发展统计公报》计算。 (11)根据笔者测量得到。 (12)根据河北省各地市的《2014年国民经济和社会发展统计公报》计算。
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