议会内部预算研究机构的设置——基于国际化视野，本文主要内容关键词为：议会论文,研究机构论文,预算论文,视野论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、文献综述
近年来，随着越来越多的国家在议会内部设置专门的预算研究机构，一些学者开展了相关研究。这些研究主要集中于两个问题，即设置预算研究机构对议会监督预算的作用和各国议会设置预算研究机构的个案研究。
(一)关于预算研究机构对议会监督预算的作用
凯顿(2001)认为，政府具有垄断预算信息的优势，如果没有研究机构辅助议会，那么议会监督预算的能力将被弱化。Shick Allen(2002)的研究证明，设置预算研究机构可以降低议会和政府之间的信息不对称，从而加强议会监督政府预算的能力。Barry·Anderson(2005)认为，议会内部设置预算研究机构的意义在于简化预算、提高预算的可信度和透明度。菲利普·G·乔伊斯(2006)提出预算研究机构的设置有利于加强议会的预算能力。Wehner·Joachim(2008)通过构建模型，分析了评价议会预算能力的指标，并对各国议会的预算能力进行了排名。他认为，预算研究机构的设置在很大程度上影响着议会的预算能力，属于内生变量。Ricccardo Pelizzo(2008)比较系统地分析了议会监督与政府预算的关系，并提出议会的监督组织需要充实，而设置预算研究机构就是可行的思路之一。
(二)关于各国议会设置预算研究机构的个案研究
Meyers(2001)发现，各国议会预算研究机构的设置情况各不相同，而议会的预算能力也相差较大。Day Dwayne(2003)对美国国会预算办公室的历史进行了回顾和总结。John Johnson和Rick Stapenhurst(2006)对美国、韩国、乌干达、墨西哥、肯尼亚等国议会预算研究机构的设置情况进行了个案分析。Katherine Barraclough和Bill Dorotinsky(2008)对36个国家议会预算研究机构的设置情况进行了调查，并得出结论：总体来看，议会内部设置预算研究机构的国家仍占少数，而且即使设置了，可能也并未发挥实质作用。Krafchik Warren和Wehner Joachim(2004)研究了若干国家议会与预算监督的实践，并总结了经验，其中提出设置预算研究机构的国家预算监督能力较强。OECD(2001)和IMF(2001)分别在其公布的《预算透明度最佳实践》和《财政透明度手册》中提到，通过比较研究发现，预算研究机构的设置有利于提高预算透明度，是值得推广的良好做法。
二、议会内部设置预算研究机构成为趋势
钱袋子权是议会最为重要的权力之一，为充分行使预算监督权，除预算(财经)委员会之外，有些国家议会还设置专门的预算研究机构，较早成立预算研究机构的地区和国家如表1所示。目前瑞典、荷兰、印尼、日本、加拿大、智利等国议会也已设立了专门的预算研究机构。从世界范围来看，议会内部设置预算研究机构的情况正在逐步增加，在哥斯达黎加、巴拿马和墨西哥，议会预算研究机构刚刚设立，阿根廷，肯尼亚，尼日利亚，加纳，危地马拉，泰国，土耳其，赞比亚等国都已把此事提上了议事日程。
近20年来，议会预算研究机构之所以呈增长之势，原因主要有三点：一是当今时代是历史上最为民主的时代，随着苏联的解体以及新国家的成立、拉丁美洲和非洲武装政府的急剧减少，议会的数量越来越多，而且有些国家议会的地位日渐提高。二是亨廷顿所说的“滚雪球的民主效应”，因为一个国家民主实践的成功会给其他国家带来示范效应，尤其是周边国家以及具有相似文化背景的国家。在议会预算研究机构的设立方面，这种示范效应非常明显。比如菲律宾国会的计划和预算部——(CPBD)就是仿照美国国会预算办公室CBO设立的。三是公众对政府提高透明度和履行受托责任的要求越来越强烈。自20世纪90年代以来，透明国际(Transparency International)组织在全球各地建立起分支机构，各种反腐败和监督组织以及预算透明度方面的研究机构数量不断增加，这些都将人们的关注点投向了议会对政府预算的监督。
虽然议会设置预算研究机构已经成为国际趋势，但是从总体上看，目前大部分国家都尚未设置预算研究机构。根据OECD对39个国家的调查，尚未建立预算研究机构的占到72％，即使在议会预算监督能力较强的25个OECD国家中，也有18个国家的议会没有预算研究机构。①在非洲，大部分国家议会都还没有这种专门的研究机构。有些国家虽然设置了，但并不受重视或者并未发挥实质作用，其重要原因就是缺乏资源，使此职业前景和薪酬福利都不足以吸引高水平研究人员，配备的人员和办公条件也难以保证研究的质量。可见，议会设立预算研究机构要以具备上述条件为前提。
有些国家虽然没有成立专门的议会预算研究机构，但会把一些研究项目外包出去，比如德国联邦议会的科研服务，可能会外包给独立的研究所、学术组织或者经济学家等。还有一些国家，议会中的个别议员或政党已经开始雇佣专业的预算研究者为他们服务。实践证明，这些做法在一定程度上为议会行使预算权提供了辅助作用，在尚不具备条件时可以采取这种办法，在资源允许的情况下，设置专门的预算研究机构仍旧是非常有意义的。
三、设置预算研究机构的意义——提高议会的预算能力
议会的预算能力是指议会行使法定预算监督权的能力，这种能力包括适当的信息和工作人员、充足的审议时间和议会的专业化(即不同领域的专业委员会)。在政治民主化日益推进，市场经济逐步深化和公民意识正在兴起的今天，加强议会预算权力已经成为共识，而研究如何加强议会预算的能力则更有现实意义。美国预算专家菲利普·G·乔伊斯说：“预算‘能力’和预算‘权力’同等重要，预算能力关系着预算权力能否落到实处。”
毋庸置疑，在政府预算日益复杂和专业，以及信息化手段不断丰富的今天，议会的预算能力在很大程度上依赖于它获取预算信息的能力。虽然政府作为预算的编制和执行主体，拥有实时和丰富的预算信息，但是鉴于政府与议会之间监督与被监督的关系，即使法律明确规定了政府有向议会提供预算信息的义务，实际上议会通过政府获得的预算信息也总是非常有限或者是不完整的。因此，设置自己专门的研究机构就成为议会获得预算信息最为重要和现实的途径。从各国经验看，经过预算研究机构的加工，预算信息将更为简化、全面、透明、及时和可信。
1.简化的预算信息
从英国最早出现现代预算至今已有300年的历史，这期间政府预算不断复杂和丰富，预算形式从最初简单的分项排列预算发展到需要量化投入—产出的绩效预算，预算收支规模随着政府职能的扩张不断扩大，涉及的公共部门和非公共部门也非常之多。这样复杂的预算到了议员手中，议员们难以据此进行监督，因为他们并非专业人员，有些预算可能根本就看不懂，更别说监督预算了。如果有研究机构按照议会的需要进行加工整理，把看似杂乱无章的预算简单化，那么议员们理解和监督预算就相对容易了。
2.全面的预算信息
预算研究机构利用自身的研究条件通过调查分析，能够掌握比较综合的信息，比如全国或全球的预算信息，这将为议会比较和监督预算开阔视野。另外，政府部门出于机会主义的动机可能会提供不完整的预算信息，比如对预算外收支隐瞒不报，这时议会预算研究机构自己搜集全面的预算信息就非常重要。
3.透明的预算信息
通常在仅由政府提供预算信息的国家，预算的透明度就会比较有限。而由议会预算研究机构提供预算信息的国家，其预算透明度就会较高。因为政府可能会为了自己的利益将相关的信息隐瞒不报，而隶属于议会的预算研究机构代表着公共利益，为完成他的受托责任和赢得选民的支持，他会尽可能地披露相关的预算信息，从而大大提高预算的透明度。
4.及时的预算信息
因为预算研究机构隶属于议会，所以与政府以及其他私人研究机构相比，它能够更快地满足议会的信息需求。而及时获得预算信息对议会行使预算权是非常重要的。
5.可信的预算信息
与政府相比，议会预算研究机构提供的预算信息更为可信，这是因为它发挥着代表公众监督预算的作用。为防止预算研究机构为某个党派服务，或者研究人员属于某个党派，从而导致其研究结论可能倾向于某党派，就需要通过法律和制度建立起良好的运行机制以保证其独立性和客观性。
四、议会预算研究机构的职能
预算研究机构能够为议会提供全过程的预算信息，即包括预算编制、审批、执行、审计等全部预算环节。从一个预算周期来看，预算编制是政府预算的初始环节，它直接决定着后续预算管理及其监督的水平，因此本文将重点分析预算研究机构在预算编制环节中的职能。在预算编制过程中，研究机构的参与也是非常广泛的，可以说，只要议会需要，它就会提供相关的信息。美国国会预算办公室具有很大的代表性，其职能和人力分配如表2所示。
从表2中可以看出，包括基线预测、提案分析和审查等在内的预算研究是最为重要的职能。此外，税收分析、政策研究也是其职能之一。对此，我们结合国际预算改革重点分析以下四项职能。
1.经济预测
一般的，一国预算都是从经济预测开始的。与其他机构一样，客观公正是其进行经济预测所追求的目标。通常他们也需要参考其他机构的预测结果和方法，比如私立的预测组织，中央银行，专家等。他们预测时采用的利率和商品价格都会拥有非常充分的数据支持，而且会采取比较谨慎保守的预测方法。根据OECD国家的经验，控制风险和做好预测需要注意以下几方面：一是全面完整的信息披露；二是进行灵敏度分析(Sensitivity Analysis)；三是要与私人部门的分析进行比较；四是要保持预算研究机构的独立性。加拿大和荷兰在这方面已经取得一定的经验。
2.基线预测(baseline estimates)
预算基线(baseline)是在对经济状况做出假设后，假定政府政策不变，对预算收入与支出趋势所作的推测。预算基线为控制支出上限奠定了良好的基础，有利于降低政府审查单位预算的交易成本。据统计，台湾推行基线制度后，各单位要求多编的预算较以往减少了80％，相关部门审查预算的时间和成本也大幅减少。虽然各国对于基线的法律地位并不统一，有的明文规定不得突破；有的则可以突破，但是基线的重要地位已经不容置疑。在美国加州，政府就要求各机关在对基线预算作详细分析的基础上，提出三种替代预算的额度，即基线预算(称之为“current service”)、最低水准预算(基线预算的75％～90％)及提升水准预算(可能在基线预算的110％以上)，国会以这三种基线预算为基础来批准预算。瑞典和加拿大也有类似的预测，称之为“参考水准”(reference level)。鉴于基线的重要性，进行基线预测也已成为议会预算研究机构的重要职能。值得指出的是，研究机构对于预算基线的预测是以规划为基础，而不是假设。
3.中期预算框架分析(medium-term budget)
中期预算框架也称多年预算和中期支出。它指的并不是法律上的多年拨款，而是根据各国经济发展和财政支出的需要，滚动计划或者估测政府未来3～5年的财政支出。目前，OECD国家，美国，韩国，日本，加纳等非洲9国都已建立起了中期预算框架②。这些国家的议会预算研究机构就需要在年度预算基础上进行中期预算的研究。在进行中期预算分析时，非常重要的内容就是对未来风险的估计，尤其是政府负债项目、养老金、公私合营组织以及其他或有负债的项目。
4.提供削减支出的方案
在实践中，议会对预算支出的控制在很大程度上依赖于其所属研究机构提供的削减方案，因为议员们没有时间和精力自己提出完整的削减支出的方案。但总体上来说，他们还是倾向于削减支出，这样做可以为他们争取到选民的支持。预算研究机构通常会基于效益和效率提供削减方案，而不是政治意图。
五、议会预算研究机构设置的原则
1．保持预算研究机构的独立性
预算研究机构虽然隶属于议会，但它不具有政治功能，而是定位于研究的议会辅助机构，因此它为议会服务却不受议会党派的操控，既不受执政党的操控也不受多数党的操控。只有这样才能保证它提供的预算信息可信度较高。为做到这一点，有些国家和地方规定研究人员要通过公开竞争程序选拔，在加利福尼亚和墨西哥，还设立了由两党或多党组成的委员会来监督这些预算研究机构的独立性。
2.赋予预算研究机构一定的法律地位
在实践中很难保证预算研究机构的独立客观以及不受政党的操控。为避免因触犯某党派或集团的利益而受到影响，很多国家都通过法律来明确规定其法律地位。美国、韩国、乌干达、尼日利亚、肯尼亚等国都通过专门的法律来设置议会预算研究机构并且赋予了相应的职权。
3.从政府获得预算信息的权利
预算研究机构需要经常和大量地从政府获得预算信息，因此很多国家都会规定这些研究机构有权从政府获得相关信息。如果政府不予配合，那他们有权强制其提供，比如美国和韩国就有这样的规定。肯尼亚甚至规定，为向国民大会提供预算信息，财政部有权向任何单位和个人获取相关信息，不配合的官员将受到严厉的经济处罚并被监禁。
4.最好服务于委员会而非议员个人
目前，服务于议员个人的研究人员和研究机构并不少见。比如美国国会议员都配有助手，参众两院共有议员助手15000人，其中众议院的议员助手有9000人，参议院的议员助手有6000人，每个众议员最多可雇专职助手18人，还可雇几名非专职助手，平均每个众议员约有20名以上的助手。参议员的助手依州的大小而定，小的州30多人，大的州近100人。③此外，阿根廷、智利和哥伦比亚，也有为议员个人提供预算辅助服务的机构和人员。与服务于委员会相比，面向个人的研究机构和研究人员难以保证研究的独立性，其结果可能就会掺杂政治因素。因此，在同等条件下，应尽量使研究机构服务于某个委员会，比如最常见的就是预算委员会，而非个人。
5.高素质的专业人员
预算研究机构的存在并不是虚化的，而是能够起到切实的作用，他们为议会提供的信息和研究，关系到议会与行政部门之间的对话。为此，议会为了争取对话权，会雇用很多高级人才以提供高质量的预算信息，而且为吸引这些人才，议会会支付很高的工资，通常会高出政府部门所雇用的最优秀分析师的工资。美国国会预算局(CBO)就常年聘用各行业专家及普通职员共200多人，每年的预算开支达1200万美元，它的专职人员主要由经济学家和政策分析专家组成，其中大多数人几乎没有在国会从事政治的经验。美国甚至还通过立法来保证立法机关研究人员的工资水平，规定国会研究部的首席专家工资与政府部门相同职位的工资相比是最高的。除美国外，巴西和韩国的预算研究人员数量也很多。巴西下院咨询会(Legislative consultancy)有245个雇员，其中190人是公共政策方面的专家；上院也有一个类似的技术支持部门，有308个顾问。这些人都是议会的全职工作人员，通过公开的竞争性考试选拔出来，其福利待遇在巴西公务员中相对较高。韩国的国民大会预算办公室(NABO)雇员也非常多，共有90名全职工作人员，其中70名专业人员，20名行政人员。NABO的职员都有会计、经济、公共政策、法律以及相关专业的高等学历。2006年NABO的预算开支将近1200万美元。④
六、我国人大预算研究机构的设置
我国人大也有类似的研究部门，主要从事综合性的而非专门的预算研究，如全国人大和很多地方人大都设置研究室、信息中心、图书馆，这些部门都以研究为主要职能。研究内容主要围绕人大及其常委会的议题开展，提供报告及有关资料，预算研究和咨询是其中的一个方面。
随着我国预算改革的推进，近年来，有些地方人大积极探索，通过聘请研究人员的方式来辅助人大监督预算，如浙江省舟山市人大从2005年起聘请了8名专家学者组成市人大财政经济委员会专家顾问组。这些专家顾问分别从市审计局、市总工会、会计师事务所、高等院校等有关单位和人大代表中择优聘请，具有高级审计师、高级会计师和会计师职称。此外，上海、吉林、浙江温州、杭州等地方人大也都开始聘请专家组成咨询组，或建立专家库，以为人大提供咨询服务。实践证明，人大在预算监督中借助“外脑”，有效地改变了“橡皮图章”的地位，这些专业化、高水平的监督人员，提高了对部门预算监督的质量。然而这种借助“外脑”的方式，通常都是临时性的，即在人大初审预算阶段召集或者组成，研究时间短，这难免会影响到研究或者咨询的质量。
无论人大原有的综合性研究机构还是临时借助外脑的方式，就其规模、职能、服务对象等而言，所发挥的作用都是非常有限的。目前我国大多数人大代表还是仅仅依靠个人的经验来监督预算，在相当一部分人大代表的预算知识都非常有限的情况下，如果能够建立起相应的辅助和服务机构，必然会提高他们的监督水平，也有利于他们更好地行使其民主权利。而且，如果我国将来实行专职代表制(事实上，专职代表制已经成为学界的共识)，那么人大代表数量很有可能会逐步减少，在人大工作越来越复杂、分工越来越细、任务越来越重的情况下，就有必要通过辅助和服务机构来帮助专职的人大代表更好地完成工作。因此，在我国当前国民经济总体水平大幅提高，高素质专业人才数量较多的情况下，借鉴国际成熟的经验，建立起预算研究机构是加强人大预算监督能力的重要途径。
就目前而言，笔者认为可以考虑在人大常委会下设的预算工作委员会(简称预算工委)中扩充出一个预算研究部门，因为它是人大最重要的预算工作辅助机构。全国人大预算工委于1998年设立，当时由人大财政经济委员会提出设置预工委以协助其审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行的具体工作。可以考虑以各级人大常委会预算工委为基础，设立预算工委的研究室，通过公开竞争考试的方式，选拔出精通财政、审计、财务等方面的专业人员作为专职研究人员。研究室负责向预算工委提供独立的预算和经济信息来源。各级人大可以结合自己的实际情况，考虑在适当的时候设置研究室，并配以一定的研究条件。当然，研究室在设立之初，由于人力财力等原因，可能研究水平和能力都有限，短时间内并不一定能收到良好效果，但从国际经验和长远来看，预算研究机构的设置会有效地提高人大预算能力。
注释：
①Ian，Lienert and Moo-Kyung Jung，The Legal Framework for Budget Systems An International Comparison.OECD Journal on Budgeting，Vol.4，No.3 Special Issue.2007，p.20．
②加纳、几内亚、肯尼亚、马拉维、莫桑比克、卢旺达、南非、坦桑尼亚和乌干达等9国。
③董冰：《人大代表专职化问题研究》，吉林大学硕士学位论文，2004年4月，第15页，
④Ricccardo PELIZZO，Legislative Oversight and Budgeting：A World Perspective.THE WORLD BANK Washington，DC，2008，p.257.