自然垄断行业监管改革需要顶层设计——监管机制、体制、制度功能“耦合”论，本文主要内容关键词为：垄断行业论文,体制论文,机制论文,自然论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、自然垄断行业监管机制、体制、制度概念界区及其功能“耦合”
源于不同学科研究旨趣和研究目的的差异，自然垄断行业政府监管改革的相关研究通常有意或无意的混淆机制、体制与制度概念及其在政府监管中各自扮演的角色。经济学研究往往关注在既定的制度安排和体制框架下激励机制对资源配置效率的影响，即政府应采取何种监管手段，在既定制度安排和体制框架下实现监管目标；法学研究通常较少考虑效率、资源配置等问题，更多倾向对垄断合法性及监管法律制度设计合理性等问题的追问；政治学或行政学研究则对特定监管体制下公共政策及公共行政权力的配置具有某种偏好。在大众传媒的语境下，改革“体制机制”，进行“制度安排”出现频率颇高，也为官方公文所普遍采用。这说明，监管机制、体制、制度的概念经常是被不加区分地使用的，有进一步澄清的必要。
所谓监管机制就是政府设计出来的针对自然垄断企业的旨在规避市场失灵，同时防止政府失灵问题的一系列具体的监管工具或方法。
在垄断行业监管领域，具有代表性的监管机制诸如：价格上限监管、不对称监管、投资回报率监管、两部类收费监管、容量限制定价监管、特许经营权竞标监管、区域间比较竞争监管、联合回报监管和利润分享监管等。
所谓监管体制是依据国家政策和法规制定，有关自然垄断领域的监管职责、权力分配的方式及组织机构。高效的监管机构是决定监管体制改革成功与否的关键。自然垄断行业监管机构区别于政府一般行政管理机构的关键在于：一定的法律地位和相对独立性、监管职能的单一性、监管对象的特定性、机构负责人任期的固定性和机构人员的专业性。
监管体制结构可以划分为两个层面的委托代理关系：一是监管机构与被监管者之间的委托代理关系；二是作为政治委托人的国会与作为监管机制执行者的监管机构之间的委托代理关系。根据行政机构之间权利配置与运行机制的不同，实践中监管体制有两种权力配置模式：全国集中模式、国家与地方分层模式。
所谓监管制度是由政府设计的、并靠政治行动自上而下实施的具体的法律、法规及政策。
耦合(coupling)是一个物理学概念，是指两个或两个以上的系统或运动方式之间通过各种相互作用而彼此影响以致联合起来的现象，是在各个子系统间的良性互动下，相互依赖、相互协调、相互促进的动态关联关系。
“耦合”的实质为系统之间及其运动方式的互动通过学科间的融合找到解决各种复杂问题的方法，打破了线性、均衡、确定的传统思维模式，主要研究非线性、非均衡和非确定带来的种种新问题。
机制、体制、制度的“耦合”是对机制、体制和制度功能的综合性、一体化概括与考量。从内涵上看，机制、体制、制度功能耦合既是三个系统功能的耦合，也是构成这三个系统内的各组成要素的耦合，机制系统内各具体工具的设计、实施，与体制系统内机构设置、结构配置等因素相互影响、促进，同时两个系统在既定的法律制度框架内进行运作的同时，又对监管制度系统内各项法律、法规及政策有反向的促进与调整作用。三个系统的功能及系统内构成要素有机融合为一个动态的、开放的广义制度体系。
与此相联系的概念是耦合度，即监管机制、体制、制度三个系统间及系统内各构成要素间的相互支撑程度、匹配程度、协调程度和协同程度，是对耦合自治能力和水平的综合反映。监管机制、体制、制度的耦合度高，可以提升自然垄断行业政府监管质量，较高水平的增进社会福利；耦合度低则表示现存监管机制、体制、制度之间存在非同步性，表现为监管法律制度建设滞后于机制需求，监管机制设计缺少适应性及操作性，监管体制框架的搭建不利于机制实施等，不仅影响政府监管质量的提升，更不利于社会资源的均衡配置，制约社会福利最大化目标的实现。根据耦合度的高低，耦合体的生命周期可分为四个阶段：形成、磨合、协调和升级。从思想史的角度梳理自然垄断行业政府监管理论及监管机制设计历程：市场失灵产生监管需求，监管需求产生监管供给，监管供给过度产生监管失灵，监管失灵产生监管改革需求，监管改革需求引发监管改革实践。自然垄断领域监管理论遵循的“市场失灵—监管失灵—监管重建”线索正是监管机制、体制、制度功能耦合的生命周期的体现，呈现监管机制、体制、制度功能随耦合强度由弱到强的运动轨迹。如图1所示：
图1 监管机制、体制、制度功能耦合系统运行过程
在监管机制、体制、制度功能耦合的形成阶段，因市场失灵应运而生的政府监管初具规模，因此监管系统处于一个远离平衡的无序状态。此时监管机制、体制、制度均处于独立改革阶段，彼此间尚未建立交互作用，功能耦合不具备发展条件，属于政府监管改革的初级阶段。随着监管机制设计理论的逐步完善及在实践中的成功运用，与原有僵硬的监管体制和滞后的监管制度呈现诸多不匹配性，监管改革进入磨合阶段。此时，因监管机制设计、体制搭建和制度安排之间缺乏互动而产生的相互排斥现象导致“监管失灵”问题的出现，监管机制、体制、制度之间开始尝试性地互动与配合，形成功能的低度耦合。遵循从无序到有序，由排斥到耦合的改革轨迹，当监管改革的时间足够长、影响足够深，随着对监管体系内机制、体制、制度之间不耦合因素的逐步改革与完善，科学、本土化的监管机制以与之相匹配的合理、高效的监管体制为支撑，以完备、权威的监管制度为保障，并随着技术进步、自然垄断边界及市场的动态性变化在功能高度耦合的前提下实现良性互动与阶段升级，从磨合走向协调，并最终向可持续的高度耦合阶段升级。
借用牛顿定理主动磁组件系统的动力学模型可以对监管机制、体制、制度功能耦合的逻辑关系及相对应的法律制度变迁模式进行一个简单描述，如图2所示。
图2 监管机制、体制、制度功能耦合传动系统非线性动力学模型
该动力学模型梳理了自然垄断行业政府监管机制、体制、制度三者之间的辩证统一关系：(1)监管制度决定监管体制和监管机制，呈现强制性制度变迁路径特质。强制性法律制度变迁是以政府(包括中央政府和地方政府)为主体、自上而下、具有激进性和变化灵活性的制度变迁类型。因此，法律制度具有出台时间短、实施力度大和权威性高等特点。但是，由于这种法律制度变迁模式不是相关利益主体重复博弈的产物，极易出现意愿供给和实际供给不一致的情形，决策者或影响决策的利益集团会利用法律制度供给的机会为自身牟利；并且，信息不对称下的“搭便车”行为不可避免。此外，政府的强制性法律制度安排更多基于经验而非现实的需求，在具体执行过程中常因不适应现实制度环境而导致实施的不彻底或变异等低效问题。(2)监管机制和监管体制对监管制度有反作用，呈现诱致性制度变迁路径特征。诱致性法律制度变迁是指国家主要负责提供法律产品和服务，由微观经济行为主体(如农民、居民、企业等)自主选择行为具体实施的一种自下而上的制度变迁类型。在这种制度变迁过程中，处于基层的行为主体因为发现潜在获利机会而产生自下而上的对法律制度的需求或认可，通过反复博弈直至影响决策者提供与法律制度需求更匹配的法律制度供给。可见，诱致性法律制度变迁具有边际革命和增量调整的性质，是一种渐进的、不断分摊改革成本的演进过程。(3)监管体制是连接监管机制与监管制度的纽带，是强制性法律制度变迁和诱致性法律制度变迁得以顺利实现的必需媒介。
通过对强制性法律制度变迁和诱致性法律制度变迁两种模式的对比分析，不难发现二者的互补关系。诱致性法律制度变迁可以弥补强制性法律制度变迁高成本、主观性过强的缺陷；而强制性法律制度变迁则可以弥补前者执行力不足、实施困难的弱点，同时要避免过多的强制性法律制度变迁对制度创新的压制。自然垄断行业政府监管机制、体制、制度的功能耦合，就是在自然垄断行业政府监管改革不断发展和进步的演化过程中，监管机制、监管体制和监管制度之间自上而下和自下而上相互作用、相互影响的非线性关系总和，是强制性法律制度变迁和诱致性法律制度变迁相结合的改革模式。从自然垄断行业政府监管实践的发展过程来看，三者的功能耦合作用主要表现为三条线索：一是既定监管制度安排对监管体制设置和监管机制实施的保障和约束作用；二是监管机制的动态调整变化和现存的监管体制障碍对监管制度的反作用和改革需求；三是监管体制作为介于监管机制和监管制度之间从而把它们联系起来的一个范畴，是保证从监管机制到监管制度、从监管制度到监管机制两条回路沟通顺畅、迅速反应的中介与桥梁。
二、自然垄断行业监管机制、体制、制度功能耦合必要性的实证
(一)监管机制调整要求监管体制、监管制度的适应性变化
以城市供水行业监管为例。近年来，在自然垄断行业放松监管改革过程中，为打破我国城市供水行业独家垄断的局面，将西方国家放松监管的主要手段——激励性监管机制移植于本国自然垄断行业监管改革问题上，例如，在我国成都、沈阳和上海等地分别采用BOT、产权转让和特许经营权拍卖等方式引入竞争机制，实现民营化改革①。
先进监管手段的借鉴本无可厚非，但机制先行的背后却是体制的僵硬和制度的滞后，最终导致这场由政府主导的监管改革只能是借民营化改革之名行雁过拔毛之实，最终以政府回购告终。
杭州赤山埠水厂隶属于杭州市公用事业局的杭州市自来水总公司，具有较优的供水条件和经营情况。为了打破杭州市自来水供应行业由自来水总公司独家垄断的局面，2001年，杭州市政府决定对赤山埠水厂实行公开招标拍卖该城市自来水供应的特许经营权。最终由钱江水利开发股份有限公司以1.5亿元人民币的出价买下该水厂30年的特许经营权。合约规定总公司和钱江水利的初始购销量是15万吨/日，购销价格是0.65元/吨(不包括原水价)。原水由总公司负责供应，水量、水压均需无条件服从总公司生产调度中心的调度。1.5亿元拍卖款用于市政府偿还世行贷款。②对我国城市供水特许经营权的成功拍卖并不意味着该机制可以顺利执行。在加快城市公用行业市场化进程的监管改革中，特许经营权激励机制作为政府新型监管工具，是在被监管者即自来水企业逐步脱离政府投资、政府经营模式转向自主经营、自负盈亏的背景下进行的，监管者不再是企业的“全职保姆”或“专职司机”，其监管权限及范围应通过法律制度进行相应“缩水”处理，对其产品和服务价格的监管必须根据资源、需求、成本和承受力等因素进行合理论证，而不是传统监管体制下的“一管到底”；从制度建设层面，不仅需要健全水价的监管法律制度，而且要在法律中明确价格监管机构的职责与权限划分。在先进的监管机制面前，监管体制和监管制度均应根据产业发展阶段、市场竞争格局及政府监管重点的变化进行同步调整。显然，在实际操作中，先进的监管手段在缺乏制度保障和体制支撑的传统监管模式下最终难以为继。具体地：
1.监管机制调整要求监管体制与之匹配
合理的水价形成机制及水价体系的形成，有赖于有效价格监管机制，而具体的、可操作性的价格监管机制必须有与之相适应的监管体制有机配合。城市供水行业在实行特许经营权投标机制过程中引入民营资本，促进竞争，旨在实现市场化，但僵硬的监管体制并未以适应自来水行业市场化的发展方向进行相应变革，与被监管企业有着千丝万缕的关系的监管者仍是操新刀走老路。例如，为了促进节约用水，杭州市1982—1999年出台的《杭州市城市节约用水管理办法》第十六条中规定“对超计划用水部分除按现行水价收取水费外，另外收取超计划加价水费”，实行超额用水加价制度。就杭州市自来水市场而言，杭州市自来水总公司(企业)是杭州市唯一的自来水供应商(赤山埠水厂只负责制水，网络供应权属于总公司)，杭州市节约用水管理办公室(现为事业单位)负责杭州市超额用水量的控制和加价水费的收取。当两家单位在核定用水计划量、执行限额用水和收取加价水费方面出现较大分歧时，由两家共同上级即杭州市市政公用局进行协调。对于市政公用局而言，一方是靠政府贷款投资建立的企业，企业经营绩效决定政府的还贷能力；另一方是受局委托的单位，加价水费收取情况直接影响政府的财政收入。如何监管成为监管者最头痛的事情。在对监管者本身缺乏必要监管的体制下，裁判员和运动员勾结起来吹“黑哨”在所难免。而杭州市节约用水办公室在缺乏上级严格监督的体制缺陷下，将本无可厚非的超额用水加价制度“贯彻”得“面目全非”。进入20世纪90年代，自来水产业结构发生重大调整，用水性质发生较大变化，杭州市自来水总公司由原来的工业用水为主转向生活用水为主。而杭州市节约用水办公室仍沿用依据1982年生产情况制定的用水指标，因没有相应的技术力量无法根据经济发展情况重新编制指标体系，造成本以节约用水为初衷的超额用水加价制度成为罚款的工具，引发舆论和媒体发出“杭州的用水指标老了”的呼声。
2.监管机制调整要求监管制度的完备和支持
我国现行水价确定原则源于1985年国务院颁布的《水利工程水费核定、计收和管理方法》和1997年国务院颁布《水利产业政策》。1998年国家计委和建设部联合下发的《城市供水价格管理办法》，要求推行基本水价和计量水价相结合的两部制水价。按照《管理办法》的计算方式，杭州市目前的平均水价=(供水成本+供水费用+税金+利润)/年售水量=3.18元(陈沁蓉，2004)。而从表1可以看出，杭州市目前水价偏离实际价值很大。
为了保持水价与实际价值之间的差距在合理范围内，提高水工业产值，两部制水价是提高水价的较为科学的方法。为此，2003年8月，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局发布《关于进一步推行城市供水价格改革工作的通知》，要求大力推行两部制水价。但在实际操作中，两部制水价机制的特点并未得到充分发挥。政治因素高于经济因素的监管目标贯穿我国自来水价格监管制度始终，导致供水行业在定价和调价过程中受到诸多限制：一方面，各地附加在供水价格上的附加费、基金、建设费等政府性收费过多，造成实际水价不能随成本、费用的变化及时作出调整。而在《城市供水管理办法》中，只有对政府价格机构执法行为的监督规定而没有涉及对政府定价和调价行为的监督。价格听证会更多只是“形式主义”。另一方面，《价格法》中规定的价格监督检查内容是面向全社会所有企业和商品，而专门针对自然垄断性公用企业价格行为的监督检查没有具体措施和规定。目前各地自来水公司收取诸如增容费、管道设施维护费等水价以外的用以弥补售水亏损的费用，虽在现阶段保证企业的正常生产和发展，但却混淆了水价格的范围，为日后价格体系改革增加难度。
(二)监管制度、监管体制改革需要监管机制支撑
以食品安全监管为例。随着“苏丹红”、“三聚氰胺”、“瘦肉精”事件等食品安全问题被媒体一一揭露，我国食品安全监管被提升到前所未有的高度，不论从监管立法上还是体制建设上均作出了相应的改革。在监管制度层面，党的十七大报告要求“确保食品药品安全”。为了从制度上解决食品安全问题，2009年6月1日起施行的《食品安全法》确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，明确食品安全风险评估结果作为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。2009年7月8日《食品安全法实施条例》配合施行。在法规层面，相继出台有关食品安全的信息公布、国家标准、流通环节食品安全监督、流通领域食品安全、食品添加剂新品种等管理办法，以及食品安全预警和应急处置、监管执法协调合作等相关制度。2012年6月11日，卫生部联合相关部门印发《食品安全国家标准“十二五”规划》将清理整合现行食品标准、修订食品安全基础标准、完善食品生产过程卫生要求标准、合理设置产品安全标准和建立健全配套食品检验方法标准作为该规划的主要任务。在监管体制方面，目前我国食品监管体系采用分段监管和品种监管相结合的模式，“多龙治水”的弊端显而易见。在部分发达国家，食品安全监管体制正由多头监管向集中监管过渡，逐步走向兼并、垂直、高效的监管构架。而在目前我国监管模式很难发生根本性变化的前提下，权责的明晰、法治的保障则显得尤为重要。为此，2010年2月6日，设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，研究部署、统筹指导食品安全工作，督促落实食品安全监管责任。2011年4月，国务院下发《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》，明确质检、工商、卫生等部门的职责，细化各部门的负责范围和问题机制，避免部门间相互推诿、逃避责任。2011年2月25日通过的《宪法修正案(八)》提高了《刑法》第一百四十四条规定的销售有毒、有害食品罪的规定；2011年5月1日同步实施的《最高人民法院、人民检察院关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定(五)》正式将此罪定名为食品监管渎职罪。至此，刑法问责食品安全的反腐治庸风暴强势掀起。
从部署开展“两年整顿”到《食品安全法》的出台，再到成立国务院食品安全委员会，近年来，我国食品安全整顿的工作力度明显加大，不论从监管制度还是监管体制较之过去都有了“质”的飞跃。迄今为止，我国包括《食品安全法》在内共有法律29多部，行政法规近40部，部门规章达150多部。然而，从“问题胶囊”事件到“甲醛白菜”、“含氯可乐”等食品药品安全事件的卷土重来令“一路高歌”的监管制度建设与监管体制搭建显得如此力不从心，继而暴露出我国食品行业难以回避的问题——安全监管机制及监管技术的落后。卫生部仪器安全首席科学家吴永宁举例说，大米先被查出砷超标，又被查出镉超标，实际上这些问题以前可能也有，只是当时我国的检测技术还没跟上。随着监管检测技术的发展，被曝光的问题也越来越多。③在食品标准上，一直以来，我国存在两套国家强制执行的标准：一套是按照食品安全法制定的食品卫生标准，一套是按照产品质量法制定的食品质量标准。两套标准长期并行，互不沟通，在实际执行中出现问题在所难免。在监管技术上，随着我国种植业、养殖业、食品工业等行业的快速发展，各种农药、兽药、食品添加剂的使用量随之上升。各级监管部门针对于此的执法检查从未停止过，但囿于相关监测工作及监控工作在我国起步较晚，检测技术及水平落后，对食品中病原体、农药、兽药、化学污染物等有害物质的检测也只是“按下葫芦起来瓢”，导致恶性食品安全问题不绝于耳。这表明，在我国经济社会转型期，在企业普遍缺乏自律的背景下，政府监管虽然是保障食品安全的主要途径，但仅有监管法律法规政策及相应的监管体制设计是不够的，当监管者缺乏有效地监管机制，即受到监管手段和工具的制约，缺少保证食品安全所需的必要检测技术和手段时，食品安全监管质量很难得到保障。
(三)监管体制传动、整合监管机制与监管制度
监管体制作为连接监管机制和监管制度的中间环节，是二者矛盾运动的中间承载体。它以监管机制的动态化发展为表现，又被监管制度所制约和塑造。
监管体制在监管体系中作为监管机制和监管制度二者矛盾运动的“承载体”主要体现在两方面：一方面，监管体制在监管机制和监管制度之间的正向传动作用。监管制度确定监管体制框架、监管机构的权力配置、监管范围等具体标准，监管机构则在既定的法律约束下制定、执行和及时修改监管机制，实现对被监管企业经营行为的监督与管理和对消费者权益的有效保证，提高监管质量。另一方面，监管体制在监管机制和监管制度之间的逆向传动作用。当既定监管体制确立的经济利益关系随着技术进步、市场范围及自然垄断行业边界等因素变动出现冲突与矛盾时，监管机制在实际操作中出现目标设计与实践状况的不适应性，并将信息反馈给监管体制，再由监管体制逆向传递给监管制度，经过自下而上的信息传导路径，最终通过监管制度的修订与完善实现监管机制、体制、制度在更高层次上的功能耦合与良性互动。
监管体制对监管机制和监管制度的正向传动作用可以电信业监管体制改革为例来观察。随着技术的发展，产业融合成为一种几乎存在于所有产业的普遍现象，在电信产业表现尤为明显。电信技术的飞速发展要求电信监管机构必须适应“三网融合”的发展趋势，1934年美国设立联邦通信委员会，作为具有完全意义上的独立性监管机构，对美国的电话、电报、无线电通信、互联网、广播电视等业务实行一体化监管。为适应产业融合的发展趋势，FCC调整原来的监管原则和功能、缩小了监管范围，监管重点从过去的市场准入和价格监管转向频率管理、保护消费者、监督和维护电信市场秩序等方面，并对其下设的不同局的职能进行重组，解决了原结构中一些部门因为产业融合而出现的监管职能不清等现象。在英国，随着信息技术的快速发展，英国的信息产业也不断进行融合。2000年英国政府出版《英国2000年通信白皮书》对原有通信业监管体制进行全面改革，成立一个新型监管机构——通信委员会，作为电信、广播和电视行业的综合性监管机构。该机构将原来分管电信、广播、电视、无线电等五个不同的监管部门进行合并整合，对相关职能进行综合与重置，机构的运作将以高度的内部融合为特征，以综合战略和共同风险管理方式为依据。可见，面对技术变迁和产业融合这一不可逆转的发展趋势，为适应自然垄断产业的发展和相关监管机制的有效实施，建立综合性的监管机构成为自然垄断行业监管体制改革的主要趋势(王俊豪等，2008)。
监管体制对监管机制和监管制度的负向传递作用可以电力行业监管改革为例来说明。美国加州“8·14”大停电事件就属于监管体制对监管机制和监管制度的不适应的一种反应(俞艳春、沈可挺，2002)，1996年，美国实施重组方案AB1890对美国电力市场实行放松监管改革：对电力市场进行结构重组，将传统的“发—输—配—用”统一管理的生产链进行纵向分拆，对三家一体化经营的私营电力公司实行功能分离；成立独立电网调度中心及电力交易市场控制自然垄断环节和一体化经营企业的垄断力量；并开放批发市场，取消销售价格的限制，实行竞价上网。改革经多年筹备，在组织、法制、技术、市场交易规则等方面均有较为完善的安排，单从法律制度建设和监管机制安排上，此放松监管改革的方案并无不妥。然而，对原本垂直一体化的集中垄断型市场结构进行独立分拆，无形中增加了相互协调的成本与难度，而电力产业的特殊性又要求高度协调统一的电力市场保障电网的安全性，而美国电力监管体制在此方面的相应改革显然是远远不够的。首先，美国的电力监管体制较为复杂，由多家联邦和州监管机构组成。在电力监管改革过程中，联邦对各州的控制力较弱，各州改革的进程参差不齐，激进者十分激进，保守者十分保守。由于不同区域、不同州省具有不同的监管体制，因改革推进速度差异造成改革步调不统一，最终导致在电量交换比较频繁的地区内没有统一的监管体制，给电网安全和可靠性带来危险。其次，在美国电力进行强制性地厂网分开后，并没有相应建立对厂与网之间进行协调的机构，造成网与网之间不协调，厂与网之间不协调。作为补救措施，美国加州政府现在已经允许电网企业拥有电厂。再其次，从技术角度分析，人们把此次停电事件归咎于电网互联。但从体制上看，技术上实现联网的同时，区域间的协调、配合没能跟上，缺乏统一的监管、统一的调度方是问题关键所在。电力市场发展跨区互联不仅是技术层面的问题，更向监管体制完善提出更高挑战。生产力的发展客观上要求生产关系与之相适应，电网监管体制必须与跨区互联的发展相协调，从而确保整个互联电网的安全稳定运行。最后，美国加州对电网的激进式改革显然模糊了政府监管的焦点。在新的电力市场环境下，不同区域电网之间过于脆弱的互联系统根本不足以支撑频繁的大量的跨区域电力交易。这些电网基本都是基于旧的市场模式与监管体制建成，并不适用于新的市场环境和交易特征。缺乏协调的区域电网之间在电量交易方面缺乏必要的协调与监管，而政府相关监管部门将关注点过多放在如何降低电价和推进电力市场建设等方面，忽视了对监管体制本身的改革。
三、自然垄断行业监管机制、体制、制度联动改革的政策建议
基于监管机制、体制、制度功能耦合理念，自然垄断行业监管改革的关键在于理顺监管机制、体制、制度之间的衔接关系。一方面，综合我国自然垄断行业政府面临的一般性与特殊性问题，在充分咀嚼世界范围内监管改革经验的基础上，按照全新理念塑造本土化的激励性监管机制；另一方面，将理想化的最有监管机制设计向具体的、具有可操作性的监管法律法规转换，弥补垄断行业监管机制理论“供给”与监管制度现实“需求”之间的缺口，同步做好与监管机制相适应的监管体制搭建、监管制度安排。具体建议如下：
(一)以提升政府监管质量为核心，通盘考量自然垄断行业政府监管机制、体制、制度匹配问题
随着自然垄断行业监管改革的进一步深入，以提升政府监管质量为核心的监管理论及其实践日益受到世界范围的广泛关注，政府监管研究的重点不再是需不需要监管，而是如何依法监管、由谁监管以及怎样制定更有效率的监管手段。监管质量的提升不仅包括科学及本土化的监管机制设计，激励被监管企业从事高效率的生产经营活动，在降低“市场失灵”问题的同时实现自然垄断企业的市场化；也包括合理监管体制的搭建，实现监管者与被监管者的合理对接，保证监管手段的执行力度与提高监管工具的实施效率，降低“监管失灵”；更包括监管法律制度的同步完善与进一步健全，充分考量监管体制的现状和监管机制的实施状况，将政府监管上升到法律制度建设层面加以保障和实施。当然，由于历史文化传统及国情的差异，各国改进政府监管质量的运动轨迹不完全重合，但在以提升政府监管质量为核心的监管改革上却存在共同的趋势性特征，即把监管机制、监管体制、监管制度问题通盘加以考量，构建起各环节沟通顺畅及良性互动的监管框架，实现政府监管背景下各方利益的均衡与整合及社会福利的最大幅度提升。
我国目前尚未建立完备的监管体系，监管制度建设相对粗放，相关法律法规及政策之间缺乏协调与配合；在监管体制方面，由于传统体制的影响，因“政企不分”导致的“监管俘获”问题普遍存在，缺乏对监管者行政效率的关注及对监管行为的再监管；在机制设计层面，由于激励性监管机制在我国起步较晚，缺乏经大量实践案例对最优监管机制的数理检验，在对西方成功监管机制进行移植过程中，也往往忽略对本国政治、经济、法律和社会等因素的考量，机制的适应性及本土化问题有待时间观察。但是，把提升监管质量作为监管改革的目标，使得我们有机会集中审视监管制度、监管体制和监管机制的适应性及匹配与否的问题，着力于监管改革的顶层设计，推进监管改革的深化。
(二)完善自然垄断行业监管机制设计，同步考虑监管体制搭建和监管制度匹配问题
完善自然垄断监管机制设计，应以激励性监管机制的构建为核心，着力从市场结构、所有权结构和企业行为等方面同步考虑监管体制搭建和监管制度匹配问题。
首先，强化市场结构方面的激励。目前，在自然垄断行业为维持规模经济性和范围经济性而只保留一个被监管者的纵向一体化的传统市场结构已不再是监管决策者的最优选择。根据自然垄断基础设施产业各部门的产业特性，在引入竞争和结构重组问题上，决策者有以下几种机制选择：一是允许现有企业保持纵向一体化，但也允许新的进入者以公平的价格使用现有垄断者的网络设施，以提供潜在的竞争性服务；二是可以将被监管的自然垄断部分的服务供应商的所有权和控制权同竞争性部分服务供应商纵向分离，允许潜在竞争性部分的所有供应商同等的使用垄断的网络设施；三是在保持传统纵向一体化经营模式的企业的同时，允许两家以上的新的纵向一体化企业的进入，使垄断性的网络元素市场过渡到寡头竞争性的网络元素市场，形成所谓“数网竞争”的市场结构；四是通过对全国性纵向一体化企业的所有权和控制权的横向分离，形成区域性的纵向一体化寡头竞争型的市场结构，同时鼓励跨区域的网络设施供应商的建立；五是在全国性的和区域性的“数网竞争”结构下，允许新的进入者自由选择“自然垄断性”网络设施，以提供潜在的竞争性服务。如在电信产业的结构重组问题上，在最大限度地开放增值业务市场竞争的同时，可以采取上述第三种重组模式，即在现有的中国电信、中国铁通和中国网通基础上，通过交叉进入、互联互通形成纵向一体化的“数网竞争”的市场结构，取代对中国电信的横向和纵向分拆模式。
在明确界定自然垄断性业务和非自然垄断性业务基础上，为防止企业运用内部业务交叉补贴等战略手段，应该实行自然垄断业务与非自然垄断业务的剥离。但如果垄断性业务和非垄断性业务之间存在非常显著的范围经济，实行经营权的垂直分离政策将会增加企业生产经营成本。此时可以允许企业实行垂直一体化的经营模式，但在监管机制上要求企业对垄断性业务和非垄断性业务实行财务分离，防止其运用内部业务间交叉补贴等反竞争战略。
其次，强化所有权结构方面的激励。在自然垄断行业非自然垄断业务领域可以引进民间资本似乎已经没有异议，但更为重要的是在自然垄断仍具有合理性的经营性环节引入民间资本，给予民营资本和国外资本与国有资本同等的待遇。其方案可以是利用长期债券市场和股票市场，筹措基础设施建设项目的长期资金；将部分已建成的基础设施出让或部分出让股权、经营权，收回资金重新投入基础设施建设，滚动发展；对经济效益明显的基础建设项目，实行企业化管理，采用多方合作、多元投资、股份经营的办法，如建立股份制的项目业主公司。在引进利用民间资本的过程中，应注意：(1)根据行业技术经济特征的差异制定相匹配的市场准入监管机制。如在自来水、煤气等行业以纵向一体化和自由接入作为结构改革的突破口，在机制设计过程中，为保持一定的纵向一体化结构，可引入特许经营权招投标等市场化的激励性监管机制，规避以审批制为代表的行政性市场准入机制，为民间资本的介入创造公平竞争环境，取消非国有经济的准入障碍。(2)完善特许经营机制设计。鉴于特许经营制度在合同内容、组织结构和技术手段等方面表现出的极大的灵活性，在机制设计过程中应秉承公平、公正、公开的原则，一是建立特许经营机制实施的一般原则和基本架构，对实行特许经营机制的主要原则、受委托经营企业和政府主管部门的责任、特许经营范围、价格调整情况等基本问题应作出明确规定；二是规范招投标的形式及实施过程，以公开招标如广告招标、竞争性谈判等形式选择合作企业，避免招投标过程中的寻租行为；重点突出价格确定机制、所有权转让、经营期限及投资保护等关键性问题；三是根据行业的特点发挥特许经营机制的灵活性和可操作性。如在电力、燃气等行业，由生产、传输、配送和零售等业务环节组成，特许经营机制在实施中可将原纵向一体化的组织方式按照各环节垄断或竞争的不同程度分别授予特许经营权进行分离，上下游企业间按照供销合同形成重组；四是完善特许经营合同的细则。特许经营合同细则必须清楚和全面，以便监管机构对其执行情况进行持续的、系统的检测，保证合同的充分执行。(3)区分自然垄断行业不同业务类型，充分利用竞争机制。对于垄断性业务，制定相应监管机制严格限制产品和服务的价格水平，防止价格垄断；同时也要赋予企业一定的自主权，在规定的价格水平范围内赋予其价格调整的一定灵活及自由度。对于非垄断性业务，则逐步放松价格和准入监管，逐步实现市场化的竞争格局。在市场准入监管机制方面，当监管政策侧重避免过度竞争造成无效率的重复建设时，可适当降低网络接入价格，鼓励更多投资者进入；当监管目标强调促进竞争时，可实施平等接入政策对进入者给予直接补贴，消除进入障碍。同时，为减少信息不对称带来的决策失误，建立和完善委托咨询制度；在价格监管程序上，进一步完善听证会制度，推进价格调整程序等信息公开化，确保价格监管的公平性。
最后，完善企业行为方面的激励。我国自然垄断产品与服务的定价机制仍带有很强的传统体制痕迹，在实施过程中问题不断，因此，亟待科学合理价格监管机制的制定，完善企业行为激励。一是完善成本加成定价机制的应用。我国在自然垄断行业价格监管中广泛实行的成本加成模式主要由被监管企业上报成本，政府监管部门批准作为价格确定主要依据，缺乏对产业利润标准或投资报酬率标准的科学量化，具有随意性、缺乏激励性等缺点。在实践中，可以借鉴联合回报率监管机制在避免企业制定垄断高价、激励企业提高生产效率等方面的优势。二是改革两部制定价、高分负荷定价和差别定价。上述价格监管机制在鼓励企业节约资源、增加行业利润方面的作用不可小觑，但在我国自然垄断行业的引入程度十分不够，并且在实践中存在诸多亟待解决的问题。在我国城市公用事业的市场化改革中，城市公用产品和服务的公益性决定其价格不能完全由市场决定，需要一定的市场准入标准，在特殊的市场结构中很难实现适度规模与适度竞争，因此供给与需求的矛盾十分突出，无法在行业内部直接引入竞争。针对城市公用事业中的供水排水、污水处理和供热等相关行业，可利用特许经营权招投标机制引入民间资本参与竞争，由中标企业承诺在一定时期内以优质低价提供产品和服务，在保证供给产品质量的基础上缓解城市公用产品和服务的供求矛盾。
(三)搭建合理的自然垄断行业监管体制，衔接监管机制的实施与监管制度安排
合理的监管体制搭建应从以下几方面展开：
1.监管主体再造
根据独立、权威、高效的机构设立原则，构建我国自然垄断行业政府监管的行政主体模式，通过专门立法和行政机构改革的有机结合，缔造一种独立、权威、公正、可信、高效的，职能分工合理明确的监管主体结构。首先要破除长期沿袭下来的行政性监管方式，建立与市场经济相符合的新型监管体制。根据机制设计相关原理，建立与之相匹配的新型自然垄断行业政府监管体制与运行机制，包括建立一整套相对完善的监管法律体系、监管政策、监管机构、监管方法与监管工具等。其次，在监管机构的设置和建立层面，实现“政企分离”，保证监管机构的独立性，最大限度地保证对自然垄断产业实施客观、公正的监管。再其次，在监管机构的人员构成方面，聘请多方面的专家，如管理专家、技术专家、经济学家、法学家等，对具有较强专业性的垄断企业经营行为进行客观、公正的判定，并制定科学有效的监管条例、规章和规则，规范企业在价格、服务质量和公平交易等方面的业务行为。最后，监管机构的重建要求与之相适应的制度与政策加以保障和支持，不可一味追求独立监管机构的形式而忽视其实际效果。
未来的监管主体，必须是政企分开、政资分开，宏观政策和微观管理职能分离，监管职能尽量综合或集中，设置灵活，具备充足的可支配行政资源和知识结构以及与自律性行业组织有机合作的行政组织；它们的规章制定、行政执法和司法性裁决权必须尽可能地排除其他政府部门或相关利益集团的干扰。
2.监管结构再造
通过监管权的合理配置结构，实现监管权在主体监管机构和其他具有不同功能的监管机构和组织(如反垄断机构、价格决策机构、行业自律组织和政策协调机构等)间的有效分配。如建立全国统一的监管协调机构，下设经济性监管协调机构、社会性监管协调机构和反垄断监管协调机构，各协调机构各司其职。由经济性监管协调机构负责协调公用事业、邮政电信业、交通运输业及其他特殊事业内的经济性监管职能；由社会性监管协调机构负责资源环境、健康安全、国际货物及人员流动和国际间资本流动等领域的监管职能协调；由反垄断监管协调机构负责反不正当竞争和反限制竞争行为领域的协调工作。处理好政府部门与监管部门之间、监管部门之间(尤其是存在替代关系的职能交叉部门之间)、监管部门与反垄断部门之间及政府监管与其他形式的监管之间的关系，保证各领域监管立法的协调性、监管政策的协调性以及监管职能的整体性、配套性与协调性。形成“企业自主经营，行业协会自律服务，监管机构依法监管”的新型监管结构。
3.监管监督结构再造
在深化监管机构改革与重建的同时，要强化对监管机构的监督和约束，以公平、公正和公开的原则，构建对监管者的监管结构。首先，定期对监管机构进行信息披露和审察。如实施监管透明机制，包括公布已作出的监管政策，通过法律汇编对监管法律法规体系重新组织和调整，对行政裁量和腐败的控制，对制定和实施监管的人员实行行为负责制。
监管者在依法监管的过程中，其监管行为必须同时受到有效的监督和制约，实行民主监督，组织专家委员会和消费者组织对监管政策的制定和监管程序的实施过程进行评估，保证监管者(机构和官员)依法执行和履行其监管权力和义务，避免其行政违法犯罪行为(越权、不作为、滥用权力、执法不公、程序瑕疵、腐败)侵害行政相对人的合法权益，损害公共利益。最后，进一步完善以听证和信息披露为核心的行政程序，将听证会制度应用于决策程序中，聘请行业内专家参与决策过程，接受外部审计机构的定期审计，调整目前政府行政机关权力过大的“行政轴心”结构，进一步理顺政府监管的多层次委托代理关系。
(四)进一步健全自然垄断行业监管制度，充分考量其与监管体制、机制的匹配问题
1.双重法律制度的协调与配合
现阶段，世界各国在自然垄断行业监管问题上，更多倾向于采用双重监管模式，体现在反垄断法和行业监管法的立法趋势上。在中国现有技术和经济条件下，自然垄断行业具有垄断和竞争并存并逐步走向充分竞争的发展趋势。经营业务包括垄断性业务和竞争性业务，并且在两种业务领域内均存在垄断企业滥用市场地位，扰乱市场竞争秩序的行为。根据两种业务的不同性质，反垄断法和行业监管法在防止垄断行为滥用，维护公平竞争方面具有高度的一致性，理应合理协调，共同为自然垄断行业的市场化和相应的政府监管工作保驾护航。
2.健全、完善监管法律制度体系
首先，制定和修订各自然垄断行业专门法和相关立法。为确保法律的有效实施，应每隔一段时间对颁布的法律进行修订，根据现实变化添加新的法律条文。规避诸多法律与现实脱节的问题。在专门立法中，应明确监管机构的独立法律地位、职权与职责和监管程序等问题以及监督制约监管机构的有效方式，依据自然垄断的技术经济特征及市场格局变化相应调整监管主体及监管方式，终结以行政命令替代法律制度的时代。为实现与各行业专门立法相适应，加快制定及修订《破产法》、《价格法》、《行政认可法》及《行政程序法》等。应尽快解决《反垄断法》中反垄断条款与自然垄断行业监管法律相冲突的问题，合理划分监管机构的监管权与反垄断机构的反垄断权，全面清除现有法律法规中不合时宜的条款，进行及时更新，为“依法监管”的实现扫清制度障碍。
其次，加强配套法规的制定与修订工作，落实监管制度的可操作性。法律制度的贯彻离不开具体的实施过程，要求法律条款具有切实的可操作性。相比美国法律对于具体操作作出的明确、甚至是过于细化的规定，中国的《价格法》、《反垄断法》、《环境保护法》、《安全生产法》、《产品质量法》等均是涉及多个行业的法律，在自然垄断行业的监管实践中由于具体细节规定得不够详细，缺乏配套的实施细则，影响法律的执行效率。因此，加强法律的可操作性，应根据各行业自身特点，围绕特定领域内的核心法律，制定与之相配套的行业法规。在立法滞后的情况下，可先行设立行政条例，通过将成功的经验法条化、制度化，编制法规政策或部门规章，对监管机构的权力、资源、责任、程序及重要原则等作出规定，增强政策的可操作性和实践性。同时，遵循先立法后改革的先例，依据自然垄断行业的技术经济特征，考虑改革的经济与社会双重目标，对监管的改革目标、程序、机构设置及权责划分，对被监管企业的责权利关系、价格、服务质量、市场准入等重要政策内容作出规定。并在监管机制执行过程中通过自下而上的信息反馈，及时进行法律的修订和完善。
最后，完善监督制约机制。一是实行监管信息公开化，提高监管透明度。建立信息披露制度和监管状况公开制度，加快制定《政府信息公开法》，对《保护国家秘密法》是内容进行必要的修订和细化；二是完善公众参与机制，提高公众的参与程度。建立监管调查制度、监管谈判制度和监管听证制度，充分发挥社会舆论的监督作用；三是强调公民的知情权和参与权，实行政务公开。抓紧建立政府监管项目的预告制度和重大事项的社会公示制度，建立和完善在社会各阶层广泛参与基础上的政策听证制度，也可以通过行政立法预告等方式，广泛收集社会各界的意见，将政府监管行为至于社会监督之下；四是将政府监管置于立法监督、司法审查和行政监督之下。改革行政主导的监管立法模式，加强立法监督。建立专门司法机关实施政府监管的司法审查。建立统一监管裁决机制完善政府监管行政监督。实现自然垄断行业在“阳光法治”下的政府监管。
注释：
①③《从“问题胶囊”再看食品安全，体制根源依然存在》，《光明日报》http://www.wfnews.com.cn/health/2012-05/15/content_1106004.htm，2012-05-15。
②《杭州赤山埠水厂特许经营权转让》，中国水网：http://news.h2o-china.com/html/2004/03/258711078969920_1.shtml,2004-03-11。
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