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［中图分类号］D916;D916.2［文献标识码］A［文章编号］1008-8628(2001)03-0004-04
我国眼下司法改革改什么，怎么改？江泽民在党的十五大报告中已经明确回答了这个问题。他指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立地行使审判权和检察权，建立冤案、错案责任追究制度。”这就是说，改什么？改制度。从制度上入手，从中国政治体制上寻根，理解司法机关外部政权关系，从制度上保证司法机关依法独立地行使审判权和检察权。怎么改？以改革制度为核心，在政治体制上，保证司法机关依法独立行使其职权；在法院内部管理制度上，完善监督管理，建立责任追究制度。这就是中国司法改革大走势。
一、外部理顺政权体制
改革司法制度，首要的问题，在于理顺政权体制。关键要理顺司法机关与党委人大以及政府之间的关系，保证司法机关依法独立行政职权。
1.完成党对司法工作领导模式重构
坚持党对司法工作的领导，是我们不可动摇的基本原则。中国的司法改革，必须坚持四项基本原则，这是司法改革坚持什么方向的问题。
必须认识到，司法独立，不是不要党的领导，而是要加强、改革和完善党的领导。审判独立与党的领导之间，不但没有矛盾，而且是手段与目的的有机统一。审判独立并非不要党的领导，而是考虑将全国的审判工作交由党中央统一领导；审判独立不是削弱党的领导，而是在新形势下，改变党的政治领导方略，强化党对政法工作的领导；审判独立，不是与地方党委搞对立，不是与党的领导搞分离，而是在党中央的集中领导下，审判职能和审判业务上的相对独立。党的领导，不等于地方各级党委直接干预同级人民法院的具体审判工作；党的领导，不等于地方各级党委直接控制同级人民法院的人、财、物。只有分清党的领导与审判独立的关系，才能消除“审判独立能否保持党的执政地位”的沉重思想疑虑。消除将审判独立误认为不要党的领导的思想误区。改善领导方法和领导方略，把党对司法机关的领导主要放在政治领导上。政治领导是政策领导和组织领导，而非对具体审判业务的领导。坚持党对司法工作的政治领导，必须结合司法业务的具体特点，探索出一套适合党对司法工作进行领导的科学模式。
落实党对审判工作的政治领导，有两条途径：一是通过各级党委领导本级机关；二是通过党中央在最高人民法院设专门委员会集中领导全国法院工作。长期以来，我们党一直通过第一条途径来实现党对司法工作的领导权。但实践证明，效果不尽如人意。
我们认为，党对司法工作的领导实行第二条途径即党的系统领导更为科学。它是改善和加强党对司法工作领导的最佳途径。把党对政法工作的领导重心放在政治领导上，保证把体现党和人民利益、由党领导人民制定的法律，在全国有效统一实施。实现依法治国的宏伟目标，管好审判队伍，搞好队伍建设，维护中央权威和法律权威。这种领导途径，至少有以下优点：一是可以消除地方保护主义，遏制司法割据蔓延；二是阻止地方各级党委对审判活动的直接干预，保障法制统一；三是实现党对审判工作领导专业化和科学化；四是促进审判队伍建设，建立一支高素质廉洁公正的法官队伍；五是带动法院人事制度改革，探索出一条对法官实行科学管理的科学道路。
2、开创人大司法监督的新局面
人大对司法工作的监督原则，应当坚持两手抓，一手抓完善监督机制；一手抓保障司法机关依法独立行使职权。司法改革，必须在二者之间取得平衡，找准人大对审判工作监督的“度”。人大对人民法院的监督，应当坚持完善工作监督、慎用个案监督的原则，以加强工作监督为主、个案监督为辅的方针。
一要完善工作监督。人大对人民法院的监督要依法进行，要明确人大对司法监督的宪法渊源和权限范围。我们系统地考察宪法有关规定进行分析和综合发现，人大对人民法院行使监督的宪法依据有：《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》、《人民法院组织法》。人大对人民法院的监督权限和监督途径主要有：第一、一般监督权。它规定人民法院对人大的从属关系即人民法院向人大负责以及人大对人民法院的工作评议即人民法院院长定期向人大报告工作、作年度工作报告接受人大评议和表决。第二、人事任免权。它规定人大对法院院长、副院长、正副院长、审判委员会委员、审判员的任免。第三、宪法实施的监督权。第四、质询权。它规定县级以上各级人大代表有权依法定的程序提出对人民法院违法行为的质询权。第五、特定法律问题的调查、决定权。它规定人大在必要时，可以组织特定法律问题的调查委员会，并根据调查报告作出相应决定。第六、特赦权。第七、逮捕人大代表的特许权。它规定逮捕或审判人大代表需经人大主席团或人大常委会许可。人大及其常委会对人民法院是监督制约关系。人大对人民法院所能够做的，仅仅是根据宪法规定，对人民法院进行法律制约，亦即通过制定国家法律和政策，通过监督法院工作，来保证人民法院独立审判权的正确行使。特定问题的调查，不应当针对人民法院正在审理的案件，否则，人民法院的审判权就会形同虚设。行使特赦权也是根据宪法规定，针对特定对象、根据法定程序进行。特赦对象不是人民法院正在审判的刑事被告人，特赦权的行使主体不是个别人大代表。质询权的行使必须依法定的程序和条件进行，在时间介入上也不是在案件审理期间。人大对人民法院独立审判监督的主体，是各级人大及其常务委员会，作为个体的人大代表，不能在法律规定的程序外任意行使。人大代表在视察时，不能直接处理问题。
人大对人民法院审判权的制约，包括规范与监督两个方面。对法院工作的规范性制约包括：决定法院的机构设置、人员任免等，对法院实行组织方面的领导；为法院审判活动制定和提供法律规范、程序模式、方针政策，对法院的活动内容宏观领导。对法院工作的监督包括：听取并审议人民法院的工作报告、经过讨论并作出决议；对法院工作进行检查、质询和监督，指出并批评审判工作中存在的问题。人大对人民法院的法律制约，应当坚持三个原则：第一、尊重国家审判权的独立统一，人大不能直接介入和从事案件的审判工作；第二、防止地方保护主义，保障审判工作的权威性、统一性和公正性；第三、防止人大及其代表滥用监督权力，与案件有利害关系的或作为案件当事人的人大代表，不得利用其代表身份对该案进行监督。人大在监督工作中，应当避免人大直接对案件进行审查；避免人大对具体案件处理提出建议或作出决定；避免通过决议把对正在处理案件的监督合法化。要防止出于保护地方利益而对案件进行反常、反复的监督；要防止支持当事人对抗生效判决；防止个人利益或团体利益受到影响的代表对该案进行监督。
二要慎用个案监督。人大对个案监督的必要性和可行性，宪法理论界和司法实务界皆争议已久。支持或倡导方认为，从中国国情的现实出发，在行政权强大、司法权薄弱及政、法不分的特殊历史条件下，人大的个案监督，有助于司法与法外因素的抗衡而实现司法公正，人大的个案监督有法律上的可行性和实践操作上的可行性。反对方认为，司法独立是现代法治的要求，人大对司法的监督应当是宏观的、事后的、总体的，而不是微观的个案监督。否则，独立审判原则就会受到严重挑战。人大监督可能会导致人大滥用职权，并且人大没有进行个案监督的专业素质和能力。我们则认为，人大对人民法院的个案监督，从理论上和实践上确有必要，但应当慎用。个案监督目前尚无宪法依据，不能无限制扩张解释人大对人民法院的监督权。对个案监督，应当采取谦拟和克制的态度，节俭使用。必须坚持党的领导，坚持集体行使职权和依法办事原则，坚持事后监督、不直接处理具体案件的原则，坚持纠正错案和追究责任相结合、个案监督与执法检查相结合的原则。要把握适度、程序规范、标准统一，逐步走上规范化和法治化轨道。
3、切断与地方政府的人事、财政联系
司法权威来源于判决公正和公正的判决得以执行。我国司法实践中，严重损害司法权威的司法不公和执行难的顽症，究其原因，根于司法腐败和地方保护主义，源于人民法院难以抵御强大的行政权力。在现代法制社会中，法院作为司法机关，应当与行政机关在设置上保持分立。在法院人员编制、办案经费、基础设施、物资装备、人员工资福利等方面有充分的物质保障，使人民法院不受制于人。马克思对此的论断是：当一个人的行为是由其他人决定的时候，这个人的意志同时也受他人所决定。因此，人民法院要想摆脱受地方行政控制的命运，必须切断与同级地方政府的人事、财政联系，变横向供给为纵向供给，切断地方政府与同级人民法院的组织人事和财政联系，建立起单独的法官编制名额和独立的司法经费预算保障制度。
司法经费是司法机关业务经费、基本建设费、装备费、行政管理费及司法人员的工资福利待遇的总称。我们认为，司法经费应全部由中央财政列支。由全国人民代表大会及其常务委员会审议通过全国法院系统的年度预算。在国家预算中单独列项，纳入国家财政支出的总体预算之中。对诉讼收费等实行统收统支。
4、打破行政、司法区划合一的格局
在实现法院组织体系、人事、财政全面独立的基础上，打破行政、司法管辖区域的重合划分。实行司法管辖区的独立，使司法管辖区不与行政区划相重合。彻底摆脱地方控制，消灭地方保护主义的体制根源。实行单一司法区模式，把法院管辖区从行政区划中分离出来。按照结构相同、机构分工的模式，形成一套不同于行政区划的司法区划体系。保留现有四级两审终审制，设基层、中级、高级、最高人民法院四级。司法区的名称即采用人民法院机关所在地的名称。横向上，在全国省、自治区、直辖市下划定司法区，在司法区内重新设置基层和中级人民法院，并使司法区与行政区划不重合。按照一定的标准，在全国划分为若干个高级司法区，设高级人民法院；在高级司法区内设中级司法区，设中级人民法院；再在中级司法区内设基层司法区，设基层人民法院。人民法院的这种设置，辅之以上文所述的理顺人民法院与人大的关系、人民法院与地方政府的关系以及党对人民法院行使领导权的配套措施，人民法院即可真正实现审判独立。
二、重构法院内部管理体制
1、保障法官独立审判
法官是行使审判权的主体，凡是采取司法独立原则的国家。无不把保障法官的独立地位作为审判独立制度的基石。法官独立是审判独立的本质要求。审判独立，实质上就是法官独立。这已成为国际公认的重要司法原则。国际法学家学会在第一次世界司法独立大会通过的《司法独立世界宣言》和联合国拟定的《世界司法独立宣言》等国际文件中均规定：每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或者由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁决；法官在作出判决的过程中，应独立于其同事及其监督，任何司法体系或者不同等级的司法组织，均无权干涉法官自由地宣告其判决。
长期以来，我国一直强调法院内部的集体领导和权力集中，强调审判委员会对审判工作的统一领导，不承认法官个体上的独立审判。这种人民法院内部运行机制，弊端种种。法官的审判独立，受到法院内部运行体制的巨大破坏。要改革人民法院内部管理，必须以保障法官独立为核心。正象不受制约的权力必然产生腐败一样，缺少独立保障的司法权力，同样会产生腐败和不公。一直困扰我国司法的“人情案”、“关系案”、“执行难”和地方保护主义等问题，均与法官缺乏独立职权有关。来自亲朋好友的关系和人情，正直的法官还可以阻挡，而当权者的人情、关系，即使铁面无私也无法抵抗。单靠加强法官的职业道德和纪律约束，只能对正直法官的自我约束有效，而不能为正直法官拒绝当权者设置制度上的保证。建立以保障法官独立为核心的司法制度，无论是对法官的错案追究，还是对司法活动的其他监督和制约，都应当以法官独立为前提。法官不独立，要求法官对非出自自己的判断失误承担责任，有失公允。如果法官缺乏独立保障，片面强调对法官的控制和制约，那么，对法官的控制就会导致其丧失独立性，在众多的上级面前无所适从，司法公正就无法实现。
实现法官独立，必须从以下几个方面入手：
第一、法官身份独立。要保障法官进行审理活动和作出裁判方面的独立性和自主性，保证法官断案除服从宪法和法律以外，不受任何个人、机构的干涉、影响和控制。法官为正常履行审判职能所必备的任职条件应得到充分保障，防止法官受到来自各方面的不当控制。法官在履行审判职能时，独立于其同事或上级法院的法官。法院不得利用对行政职务的任免推荐权而间接干预法官对案件的审理和裁判。
第二、限制审委会断案。我国宪法、人民法院组织法和三大诉讼法规定的独立审判原则，不适用于人民法院内部。不仅如此，法律还规定了法官必须服从审判委员会的决定、命令。这是对法官独立审判的否定。审委会不直接审理案件，仅凭在有限时间内听取承办人匆忙甚至片面、不太准确的汇报，就轻易作出判决。判与审相分离。个别法官为实现自己的非法目的，利用审委会这种工作方式，采取断章取义的手段，以不客观、不全面的案情汇报和有倾向性的意见给审委会施加影响，个人的不法目的借领导和集体的名义得以实现。出现冤假错案，无人负责，反而成了个人推脱责任的高招。强化法官独立审判，必须严格限制审委会讨论案件的范围，原则上只有诉讼法规定的必然提交审委会讨论的案件，才可依法提交讨论。在活动方式上，要转变审委会的职能，对提交审委会讨论的案件只行使否决权，不得行使决定权。将主要精力放在监督上。讨论的重点，应侧重于可能发生错误的案件上。随着法官独立审判的运行，应当在宪法、人民法院组织法、诉讼法修改的适当时机，取消这种官僚化的审判工作机制。
第三、取消内部层层审批。切实按照人民法院组织法、三大诉讼法的规定，贯彻落实合议庭或独任审判员的独立审判权。取消案件审理中承审法官向本庭庭长、副庭长案情汇报的多余程序，取消庭委会讨论案件制度。改变合议庭在作出裁判后报请庭长、分管副院长、院长逐级审批的运行模式。取消裁判文书制作层层把关、层层审批运转机制，还合议庭职权。庭长、分管副院长的工作重点，主要放在程序化的监督方面，限制其对案件实体问题的处理权。一旦发现不合诉讼法规定的行为，应督促审判人员纠正。通过列席合议庭评议，发现案件的实体处理可能产生错误的，可以提出参考意见。只有当该意见不被合议庭采纳时，才能提交审判委员会讨论，由审委会行使对合议庭意见的否决权。
第四、严禁内核请示。取消下级人民法院向上级法院内核请示案件制度。内核请示也如院内层层审批，无法律依据。与公开审判原则相背，与两审终审制度矛盾，与刑诉法原则不符；它可使上诉权虚置，使下级法院独立审判权受到限制；它违反宪法原则，侵犯人权，应当坚决取缔。前不久，最高人民法院院长肖扬在全国高级法院院长座谈会上指出：“强化合议庭的审判职权，就是依法将对案件的裁判权力一般由合议庭行使，少数重大、疑难案件才提交审委会讨论。庭长、院长个人无权决定对案件的裁决，更无权改变合议庭的结论。”关于案件请示问题，肖扬指出：“今后，凡不属适用法律上的重大疑难的案件，一律不得向上请示。”“除有特别规定外，要逐步取消案件请示这种工作方式。”据此，上级法院未经法定程序，一般不得介入下级法院正在审理中的案件处理。上级法院对下级法院的监督，应当按照法律规定的二审程序、审判监督程序进行，完全没有必要画蛇添足、自讨苦吃地过早而又非法地介入下级人民法院的审判活动，防止某些下级法院借上级法院监督、核准、指示、批示之名，行枉法裁判之实。
2、完善内部审判监督
法院内部审判监督，作为一种与法官独立审判制度对应的监督、制约制度，伴随着法官独立审判制度而产生。旨在在约束、监督、制约法官的独立审判活动，防止法官滥用独立审判权，保障司法公正。法官独立审判与内部审判监督，表面上看似对立，实则内在统一。两种制度的运行是一个对立统一的矛盾运动，其共同目标是防止司法腐败，保障审判公正。法官独立与内部审判监督二者之间，也应把握一定的合理限度。对法官的过度制约，监督就变成对法官独立审判的干涉，司法改革的结果反而背离我们所希翼达到的目标。法官独立审判制度运行的逻辑起点，应当与加强对法官的监督和制约同时起步。法官独立，在于保障依法独立审判，忠实地执行宪法和法律，维护法律的统一和尊严，维护司法权威。人民法院内部监督的目的也在于此。这两个相辅相成、对立统一的措施，应当在司法改革过程中同时诞生，联动运行。
我们认为，法院内部审判监督的目标和构架，应当坚持以案件审理的流程监控为主，冤案、错案责任追究为辅的原则。将内部监督的工作重点，放在对正在行使的审判权力制约和监督上，防止错误裁判和枉法裁判。可以实行以下措施：
第一、实现案件审理的全程监督。充分发挥案件流程环节的相互制约作用，将立案、调查、开庭审判等司法权分离，发挥每个诉讼程序参与者的监督作用。通过分权，减少或避免因审判权力过度集中而带来的不公和腐败。实行立审分离，通过立案权、审理权的隔离和相互制约，防止产生违法立案和枉法裁判；成立审前准备组织，负责庭前证据交换、证据核查、择期排庭、财产保全、文书送达，合议庭只负责开庭审判，禁止与当事人单方接触。
第二、转变内部审判监督庭职能。将法院内专门审判监督机构的监督职能转变到对案件审理过程的监控上来。限制自行立案，启动审判监督程序。将主要精力放在裁判结果形成前的随机抽样审查和监督上；制定对法官的考核和监督标准，结合错案追究制度规定，提出对责任法官的惩戒建议，防止和减少错误裁判；授予审判监督部门对案件的全程监督权，从立案到执行，审判监督庭均有权进行监督。
第三、加强错案责任追穷制度建设。建立冤假错案责任追究制度，是司法改革的一项重要内容，是保障司法公正的重要内部审判制度，也是保证法官依法独立审判的重要措施。审判活动是独立性很强的活动，仅靠制约监督机制，无法将冤假错案减少到最低限度。在对审理过程中加强全程监督的同时，还要对造成冤假错案的责任者进行追究。以责任制制约审判权。建立冤假错案责任追究制度，关键在于统一立法，制定冤假错案的统一认定标准。我们认为，应当包括以下内容：一要科学界定责任主体，明确责任对象，细化案件流程各环节的责任，错在哪个环节，哪个环节的责任人就得负责；二要科学定义冤案、错案标准，将认定事实严重错误、适用法律错误和程序严重违法等均纳入其中；三要明确追究机关、归责原则、责任种类、责任划分和追究程序。
3、实现对法官的科学管理
法官管理制度的改革及司法制度的改革，是国家政治体制改革的重要组成部分。法官的管理制度决定着整个社会行为模式正确与否。如果不进行法官管理制度的改革，要推进和实现政治体制改革是不可能的。法官管理制度的改革，是国家审判制度和司法改革的前提和配套。国家司法制度全方位的迅速改革，没有与之相适应的法官管理体制，国家的审判制度和司法改革就不能深入。
法官的行为，在于塑造社会行为模式，需要很高的个人素质，不仅要精通法律，而且要对正义和公正有始终不渝的追求精神。我国现行法官管理体制，除行政化、官僚化的弊病外，突出问题是法官选任的平庸化即非杰出化。我国法官管理的平庸化表现有二：一是法官选任平庸化。《法官法》实施以前，我国选任法官，对法官的法律专业知识几乎没有什么要求。法官的来源渠道，主要是工厂、学校、农场、部队、行政机关。文化水平低，专业素质差是共同特点。未受过系统法律教育，更没有法律工作经历。虽然在法院工作过程中，进行了正规或不正规的业余学习或培训，取得了业余法律专业毕业或结业证书，部分法官籍此熟悉了法律，经过实践锻炼，基本能够胜任法官工作。但仍有部分法官远不能达到专业要求。由于上述法官选任制度的问题，加上考核、监督制度的名存实亡，以致产生了一些与法官职业要求很不相称的现象，严重损害了法官的崇高尊严，玷污了司法公正和廉洁，造成了极坏的社会影响。《法官法》实施后，明确规定了法官的任职条件，第九条第六项规定：“高等院校法律专业毕业或高等院校非法律专业毕业具有法律专业知识，工作满二年的；或者获得法律专业学士学位，工作满一年的”。但据统计，目前全国法院系统中，法官具有本科学历的不足10%，正规院校全日制大学本科毕业生更少，正规院校全日制法律专业大学本科毕业生廖若晨星。考察目前法院的人员结构和来源，绝大多数法官来源于高中毕业生、中专毕业生、转业军人和社会招干。这些人，还往往是法院干部、上级或同级党政机关干部的子女或近亲属。二是法院内部法官职位的混乱化。法官的职位过于广泛，专业分工过于模糊。不行使审判权的司法行政人员如后勤部门、行政管理部门的人员，几乎都有法官审判职称。凡是在法院工作一定年限，具有国家机关工作人员身份的，基本都是法官。于是，在人民法院内部，除法警单独序列管理和临时工外，档案管理、后勤管理、纯行政管理部门甚至连食堂厨师、专职司机都是法官。有些法院甚至出现了有高级法官等级的法官尚不知法律为何物的可笑现象。
面对人民法院法官管理的现状，根据中国司法改革的目标、要求和人民法院改革规则，我们认为，法官管理制度的改革，应当在以下两个方面实现突破：
一是实现法官选任专家化。法官独立审判，需要法官具有作出独立判断的经验和智慧，必须是精通法学理论和审判业务的理论家和实践家。因此，必须实现法官专家化，提高法官的任职资格条件，控制法官的非正常来源。除此以外，还必须认真贯彻最高人民法院《人民法院五年改革纲要》提出的：“逐步建立上级法院的法官从下级人民法院的优秀法官中选任以及从律师和高层次的法律人才中选任法官的制度，对经公开招考合格的法律院校的毕业生和其他人员，应首先充实到中级人民法院和基层人民法院。”使法官的来源和选任，真正形成良性循环，实现法官队伍素质的明显提高。对现有审判队伍。应坚持加强专业培训与自我提高相结合的原则，尽快达标。建立竞争上岗的法官激励和淘汰机制，促使法官努力提高业务水平，适应独立审判的素质要求和制度要求。
二是建立法官的资质身份保障制度。废除人民法院内部组织人事管理的行政化模式，建立适应人民法院审判专业需要的科学化的分序管理体制。将人民法院内部人员按其专业分工分为法官序列、行政管理人员序列、司法警察和法医序列、书记员序列及后勤服务序列。法官的管理按照法官法规定管理；司法行政人员按行政管理序列管理即实行公务员制度；书记员单独序列管理；后勤人员、档案管理人员、法医、培训、会计按专业管理，其职级按专业技术职称评定和晋升。只有法官序列才能称为法官，使法官成为名副其实的法官。突出法官在法院内部的特殊岗位，增强法官的责任心和荣誉感；健全法官的职务保障制度，包括不可更换制、不兼职制和特殊退休制等。
［收稿日期］2000-12-08
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