下派“村官”何以可能：一种“合实践”的解释——基于南平市下派“村官”制度的一项研究，本文主要内容关键词为：村官论文,南平市论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
2000年初，福建省南平市(地级市)推行了引人关注的下派“村官”制度。迄今，已选派1136被认定为素质较高、能担当角色重任的党员干部(科局级干部或优秀后备干部)到经济落后、问题突出，暂时又没有合适人选的村一级担任党支部书记，主导村庄治理(累计约占全市村一级党支部总数的68%)，完成“带好一个班子，找好一条路子，建好一个机制，打好一个基础”的量化任务。根据南平市的整体部署，村支书下派在今后若干年间还将持续推行，即每三年下派一批，一任为期三年。这就提出了一个值得深思的问题：在不可逆返的农村民主化进程中，在村民自治的制度框架下，如此大面积且有计划分阶段地下派村支书主导村庄治理何以可能?尽管实践领域多持谨慎态度，学界则普遍不以为然，但在笔者看来，它既是一个匪夷所思却能持续生存发展的地域性制度化行动，就有必要而且应该作出说明，抑或批判。况且，在我们直接现实的社会视域内，大凡制度尤其是政治制度层面的突破，总是由局部的特殊的实践创新开辟道路的。正如安徽小岗村包产到户的创举，正如广西农村自发创造的村民委员会。当然，以此类比南平市的下派“村官”制度未必恰当。毕竟，它的价值和意义还需要更广泛更持久的实践检验。但它所取得的经验成效，或许有益于超越当前村治实践的困境，有益于突破当前村治研究中“普遍理论”的僵局。2002年以来，笔者曾分别以官方安排、友情引入和自主潜入的方式在南平市域内进行面上和点上的调查观察。本文拟在此基础上说明和回答这一问题，即下派“村官”何以可能的问题，并由以检视当前村治实践的逻辑及其研究视界，旨在抛砖引玉，以期引起批评与讨论。
二、当前的村民自治陷于怎样的困境?
如果当下的村民自治进展顺利，如果循着村民自治自身的理路能切实解决其自身的内在困难，并进而解决农村现实、紧迫而又复杂的实际问题(如包括村民自治在内的整个“三农”发展难题)，那么，向农村下派非本土“村官”无疑是“搅局”、“添乱”。既是没有必要的，也是不可能的。因此，为“下派村官何以可能”作辨，首先要厘清的问题是：当下的村民自治陷于怎样的困境?何以陷于困境?
毋庸置疑，历经二十余年实践探索的村民自治已取得多方面的积极成果，其发展前景亦可预见。但就现阶段的发展状况而言，又是不容乐观的。概而言之，主要原因在于有两大现实难题在相当时期内无法解决。一是与我国制度性内在困难相联系的普遍性村治难题，二是与农村具体处境相联系的特殊性村治难题。
其一，关于制度性村治难题。村民自治制度作为我国政治制度及相关制度体系的有机组成部分，不可能外在于整个制度体系的内在联系而独立运行、孤军突进。而目前的实际情况是村民自治制度作为我国民主政治发展的初始形式和“外围式”试验，似乎质近于独立运行、孤军突进。国家层面的“母体”制度或与村民自治相关联的外部体制环境并没有与之建立起真正的互动关系。在这样的制度环境背景下，村民依法自治难免困难重重。而这样的制度与环境背景又不是短期内能够改变的。这就不能不使村民自治循环往复于发现问题却不能解决问题的深层困扰。诸如乡村关系、“两委”关系、村党支部与村民会议及村民代表会议的关系等，诸如“依人行政或政府干预等”。问题早就提出，但无论作多大的努力，都没能从根本上得到解决；村民自治的研究也因之式微。有学者将之归结为“村民自治的四重困境”，简言之，即人治与法治的紧张关系、国家与农村社会的紧张关系、村民委员会与村党支部的紧张关系、中央政府与地方基层政府的紧张关系(胡永佳，2000)。而在笔者看来，其实质乃“制度性困境”。因为问题不在于村民自治本身有多大困难，而在于村民自治的设定功能目标与其所赖以实践展开的思想文化背景、制度环境和农村具体处境三者之间是否矛盾冲突。以历史的和世界的眼光看，实施村民自治古今中外都是可能的，但却有基于社会历史背景差异之上的内容性质与质量层次的差别：中西不同，古今不同。基于自然历史过程的村民自治，如氏族社会和资本主义社会的某些阶段，就不存在上述三者的矛盾冲突，从而也不存在多大的困难，而人为的强制性制度变迁就难免上述三者的矛盾冲突及其引发的困难。这里，制度设计安排上的内在困难无疑是始作俑者。笔者如是说，并非要否定人为的强制性的制度变迁——积极、自觉的强制性制度变迁能加快推进社会历史发展进程，而在于说明和指出问题所在。当然，学界对此也并非无所反应。许多学者已敏锐地看到，国家制度供给短缺及其结构失衡和社会法治资源的匮乏对村民自治的严重制约(唐兴霖、马骏，1999；胡永佳，2000；田小泓、潘小娟，2001；王雅珍，2002)。问题只是在于，并未形成“合实践”的问题意识，并由以找到有效的对策。
其二，关于村治具体处境难题。我国农村发展的不平衡性与文化差异性，必然造成村民自治赖以进行的具体处境——村治基础与村治资源各不相同，从而村民自治的“真实性与有效性具有明显的不平衡性”(胡永佳，2000)。总体上说，我国的村民自治是在先天不足、内在困难与外部压力状况下开展起来的。相当部分的农村尤其是欠发达地区农村的村治基础相当薄弱、村治资源相当匮乏。因此任务是双重的，既要实现功能目标，更要积极创造村民自治赖以进行的条件与机制，亦即村治具体处境。但从多年来村治研究成果看，学界似乎蔽于前者而疏于后者。“村级治理具体处境的研究是整个村治研究中最为薄弱的环节”，而且“大多以国外的进化路径或抽象的逻辑推理来直接得出政策结论，缺乏对村治基础的本土关怀”(贺雪峰、肖唐镖，1999)更缺乏对直接现实的、紧迫而又复杂的农村实际问题(如三农问题)的敏感，而这恰恰是问题的关键。
那么，我们究竟面对什么样的村治具体处境困难呢?从广大欠发达地区农村来看，主要有三。其一是历史性的实践主体难题。如庞大的农民阶层在总体上文化素质低、思想观念落后、传统束缚沉重，以及民主意识、民主能力(知识、经验、技术)乃至民主需求严重缺乏等。这虽是讲了多年并已有所改观的老问题，但迄今仍是相当部分农村尤其是欠发达地区农村广为存在且短期内无法根本解决的现实问题。村民自治承载于这样的行动主体，就很有可能受制于“富人政治”、“家族政治”，妥协于“人治”，甚至走向反面——“非法乱治”。20世纪90年代村治研究中曾热极一时的“怀疑论”和“否定论”(党国英，1993，1999；沈延生，1998)基本上都包含着这样的假定。眼下观之，这样的假定，在我国相当部分的农村，尤其是欠发达地区农村仍然有大量的实证事实。其二是直接现实的“三农”发展难题。近许多年来，相当部分的农村尤其是欠发达地区农村陷于“三农”发展困境而无力自拔。其摆脱“三农”困境的急切需要压倒了对民主自治的需要。毕竟民主的政治形式若不与农村经济利益相联系就没有说服力和吸引力。民主也不是农村、农民的全部诉求，更不是他们当下最重要、最急切的诉求。当相当部分的农村、农民困苦于“货往哪里卖?钱从哪里来?人往哪里去”时，他们就难以对民主选举和村民自治持有热情，村民自治也失去必要的经济基础。这里所说的“三农”困境的受众面并非仅限于统计文本上的贫困人口。事实上，随着农业比较效益日益下降，农业结构性调整进展缓慢，农民增收减负困难，乡村财政难以为继，以及农村各种矛盾不断加剧等问题在农村的不断累积和扩散，农民的相对贫困面也在不断扩大。其三是“农村带头人”难题。用农民的话说，亦即“事由谁来干”的问题。在农民看来，这是最重要的。只要有了想干事、会干事、能干成事的人，就不愁货往哪里卖?钱从哪里来?人往哪里去?也不愁村民自治不能有效推进。但相当部分农村尤其是欠发达地区农村最缺的恰恰是这样的能人，尤其是既适应农村市场经济发展和农村现代化建设需要，又能代表农民根本利益的素质高、能力强的当家人、带头人。在现代化、市场化和农村基础社会发展重大变化的背景下，农村人才大量流失，相当部分村干部用心于自家生计，没有能力或不愿意代表村民“根本利益”，已是不争的事实。问题的严重性还在于上述三重村治具体处境难题不仅相互联系，而且往往还处于“恶性”互动状况下，从而使村民自治乃至整个“三农”发展举步维艰。虽然，学界早有村治具体处境困难的问题意识，但总体而言，或浮于表层，或偏于一隅，并未形成既与国家实践体系相统一，又深契于本地具体现实的问题意识。
三、囿于村民自治自身的理路能摆脱困境吗?
面对村民自治的困境(如上述两大困境)，学界似乎也陷于发现问题却不能解决问题的困扰。其重要原因就在于囿于村民自治自身的理路，亦即严于村民自治自身的规定性——其内涵是民主政治建设，其运作基于本土、严于“自治”——而忽视了村民自治与整个“三农”发展，与国家制度体系、实践体系乃至整个社会体系的不可分割的内在联系。一方面，将制度性难题的解决诉诸制度变迁的路径依赖和制度建设的普遍性与统一性。认定按照村民自治的路径依赖，农村的真正民主迟早会实现，农民迟早会致富，农业迟早会现代化。但这需要太多的时间，需要走很长的路，而农村、农民迫在眉睫的困难与问题既等不得、等不起，也不是民主制度建设所能一揽子解决的。相反，它还将制约并最终迫使村民自治与之相适应。这是反映在当前村治研究中的一种倾向，其结果是从制度主义出发而陷入制度理想主义困境；另一方面，将村治具体处境难题的解决诉诸本土精英与内在基础——反对外部“嵌入”。这同样需要时间，需要走更多的路，因为眼下相当部分农村尤其是欠发达地区农村最欠缺的恰恰是能撑起民主自治的内生力量与内在基础。这是反映在当前村治研究中的又一种倾向，其结果是从本土主义出发而陷入本土理想主义困境。事实上，农村、农民所面对的问题是极其复杂、具体的，绝非囿于村民自治自身的理路能有效解决的。同时，无论从制度变迁角度，还是从整个“三农”发展角度，村民自治都不可能孤军突进。它不仅受制于社会法制大环境，还受制于“三农”发展，受制于能否解决国家强制型现代化所造成的紧张关系、能否实现村治的合法性与“代表性”的内在统一关系，而这些问题又是联系的、互动的。因此，封闭于民主政治制度建设，封闭于农村尤其是欠发达地区农村的本土基础、本土资源和本土实践是没有出路的。
我国是缺乏民主历史传统且市民社会力量相对薄弱的发展中国家，民主政治与民主制度建设不能不是一个漫长的渐进过程——其所以从农村破土，本身就意味着选择渐进之路。这一过程同时是农民学习民主的过程，提高民主实践能力的过程和被组织化的过程。但是，如果这一过程与农民的经济利益无关，或不能提高他们的福利，他们就不会积极参与、理性参与。反之，“经济利益与民主实践的关联越紧，则民主政治作为一种新的价值观念和行为规范在民众中生根、成长的可能性就越大”(王旭，1997)因此，村民自治的进展状况将取决于并被迫适应于农村现代化、市场化及其相关改革的进展状况。而就目前的情况看，农村现代化、市场化及其相关改革的进展状况既是比村民自治更严峻的问题，又是村民自治面对的严峻问题。一方面，现代化的背景不仅设定了人财物力总体上从农村社会流入城市的方向(郭书田，刘纯彬，1990)，而且设定了农村社会分化与区域非均衡的不断扩大(邱泽奇，1996)。体现在资源流向与社会分化中的这种“推-拉”效应与马太效应，又在市场经济及资源流动自由的条件下得到摧生与强化。与此同时，日益加快的城市化进程也必然引起各地党委和政府的工作重点逐渐由农村转向城市。有了这样的三重背景，农村尤其是欠发达地区农村受到的冲击和压力是巨大的、多重的，其相对落后和相对衰弱就不可避免。另一方面，在国家强制型现代化及体制转轨、社会转型的宏观背景下，农村非集体化改革(如家庭联产承包责任制)和农村市场经济的发展重构了农村市民社会，包括村干部在内的广大农民日益成为相对独立、诉求民主自由的“理性的经济人”。其结果，在“削弱了乡村干部的正式组织权力”(郭正林，2003)的同时，村干部的自律性努力日益失灵；在“增加了对农村进行管理和控制的成本”(胡永佳，2000)的同时，村庄利益的多元化、意志的离散化日益趋强。进而使国家意志向农村社会的渗透能力大打折扣，也使农村本土资源的动员能力大打折扣。与此同时，与社会变迁相适应的本土基础、本土资源(包括组织因素、文化因素、社会因素、经济因素等)并没有立即建立起来。农村的这种境况严重影响了村治功能的实现，甚至造成国家与农村(主要是乡村关系)社会的种种矛盾关系以及村庄内部(包括“两委”)的种种矛盾关系被不断制造出来。再一方面，在现有的制度文本、政策文本及实践框架内，无论是农村的发展还是农村包括上述两大方面在内的所有问题矛盾的解决都有赖于内生于农村本土的“两委”，并取决于“两委”的能力。但实际情况是，大部分农村“两委”不能担此重任。这里暂且不论制度安排上的问题，如村党支部制度与村民自治制度是否内在统一的问题等。更深层的问题是村级组织权力的完全“内生化”也可能形成抵制乡镇行政工作亦即抵制国家力量向农村社会渗透的力量。而无论从国家现代化的角度，还是从村民自治的角度，现阶段国家力量的介入都是极其必要的，而农村的内生力量却未必能认识到这一点。更直接现实的问题还在于：内生于本土的村治精英存量中，很大部分不能适应现代化、市场化和“先进性”的要求，不能担当好“国家代理人”和“农村当家人”的双重角色。基层政权作为“国家代理人”的图像早已不是那么清晰；作为“农村当家人”所诉求的“先进性”、“代表性”，在农村非集体化改革背景下也不再那么有说服力了。这就是为什么相当部分农村虽经由严格的法定程序，合法选出的村委会却没有代表性，不能代表农村先进生产力的发展要求，不能代表农村先进文化的前进方向，不能代表广大村民的根本利益；或者因为本身就是村民无奈的或被扭曲的选择，从而并没有代表村民的真正意愿。这也是较普遍的问题。因为现代化、市场化和农村基础社会变化的背景不仅设定了农村剩余劳动力难以转移的同时农村村治精英却大量转移，同时也使农村社会长足发展必定要求的价值理性、合作精神和公共责任感日渐消解。
综上所述，囿于村民自治自身的理路必然自困于多重的两难问题。一是村民自治制度的路径依赖与国家对制度体系的整体安排的矛盾冲突；二是村民自治的“内生性”要求与国家基于现代化努力的强制性介入的矛盾冲突；三是村民自治的渐进性结果与“三农”发展紧迫性要求的矛盾冲突；四是村干部之担当的“国家代理人”和“农村当家人”与村干部同时又是相对独立的“经济人”的矛盾冲突；五是民主选举的“合法性”与“代表性”的矛盾冲突，等等。
四、推行下派“村官”制度能摆脱村治困境吗?
南平市推行下派“村官”制度之所以可能，除了上述实践背景使然外，还在于它之于摆脱村治困境是有效的。尽管它不能不具有不容超越的时空界限。
概括地说，南平市下派“村官”制度的核心经验是“用制度把资源和工作重点重新移向农村”(潘岳，2003)。从浅层看，下派“村官”制度给农村带去了最紧缺的资源——“村官”本身、“村官”班子和农村现代化所需的科技、文化、资金、项目等，从而摆脱了诸如“货往哪里卖?钱从哪里来?人往哪里去?事由谁来干?”的村治具体处境困难。
在现代化、市场化背景下，广大农村尤其是欠发达地区农村一般存在以下几方面的突出问题：缺乏高素质尤其是能驾驭市场经济的带头人；缺乏科技、信息、项目和资金；缺乏新思想、新观念、新思维和新知识。此外，由于村财普遍存在困难，问题累积太多，村干部缺乏积极性。同时还由于村干部也是相对独立的“经济人”，同样要忙于自家生产经营和脱贫致富，很难做到全身心投入，全身心代表村民利益。这些不利因素互为表里，相互加强，严重影响了当前农村包括村民自治在内的整个“三农”发展。南平市下派“村官”制度能较好地解决了这些问题，首先因为它并不囿于村民自治自身的理路，不局限于在本土基础、本土资源中作文章，而是联系更广阔的社会实践背景，实现更大范围内的本土资源动员与配置，亦即从全市范围内选派合要求的村治精英，从而迅速解决了村治精英本土不足的紧迫问题，促进了村治本土基础的强化和本土资源的摧生。同时还因为下派“村官”本身集束了解决上述问题所必需的能力、素质和社会资本及前提条件，由于选派的村支书本身是具有较高素质，并且懂市场经济的人，是能够给农村带去新思想、新观念、新思维和新知识的人，是比本土村支书具有更多社会资源(包括体制性资源)从而能创造条件给农村带去科技、信息、项目和资金的人(据笔者了解，所有下派村支书都通过个人或所在单位的努力，为农村带去了技术、项目和资金。)；还由于下派村支书并不是纯粹的“经济人”：享受国家工资福利、政策待遇，在客观上无后顾之忧，也没有与农民的利益瓜葛、利益冲突包括宗族、宗派冲突等问题。在一定的制度规范和机制保证(如奖惩、监督等机制)下，包括在“三个代表”要求的约束下，他们有可能实现“先进性”、体现“代表性”。
从深层看，下派“村官”制度给农村带去的是制度化运作的党和政府的“工作重点”——体制性优势资源，从而为从整体上摆脱了包括村民自治在内的整个“三农”发展困境提供了充分条件。这里，重要的是将“工作重点”与制度化运作有效地结合起来。所谓党和政府的工作重点，从资源角度讲，即是体制性优势资源。它主要体现在政治优势与资源动员能力优势上。这是当前农村仍然不可短缺而又十分短缺的。就村民自治而言，我国的村民自治自以法律的形式确定下来后，便进入了由国家主导的强制性制度变迁阶段，村民自治的推广和推进离不开国家力量的介入，离不开党的领导(在农村则最终落实为村党支部的领导)。甚至，在许多情况下，“村民自治进展如何质量好坏，主要依赖于地方党政领导人的意愿与素质，依赖于县市、乡镇政府的工作力度”(胡永佳，2000)。这是我们不容忽视的国情，也是当前农村村民自治的直接现实。更明确地说，任何离开国家力量介入和“党领导下的‘村民自治’都将流于乡愿。就“村官”和自上而下的科层化队伍而言，他们能否真正在农村实践“三个代表”意义十分重大。在所谓的制度性困难面前，村民自治的进展往往取决于他们的自律性努力。从更大范围看，农村现代化和当前紧迫而突出的“三农”发展也都离不开动员性体制资源。(形象地说，眼下的农村、农民之于动员性体制资源，就象断奶的孩童——断奶是必须的，但——仍然需要大人喂养)。因此，如何将已经离散和弱化了的体制性优势资源亦即党和政府对农村工作的领导力量、组织资源、政治优势、体制性权威等重新整合、完善、创新、强化，形成自上而下的从政治、经济、文化等方面整体牵引农村发展的主导力量，对于当前解决包括村民自治在内的整个“三农”发展问题具有重大意义。但是，工作重点若不与制度化运作结合起来，就可能在实践中走样，或在科层化运作中被扭曲、被打折扣。
事实上，党和政府历来高度重视包括村民自治在内的“三农”发展问题。通常的做法一是加强党和政府对农业、农村工作的领导和支持，二是加强农村基层组织建设。问题在于，自上世纪90年代以来，为解决包括村民自治在内的“三农”发展难题的会议没少开，文件没少发，工作也没少做，但总是事倍功半，收效甚微；农村基层组织建设年年抓，年年整，却有不少村级班子瘫了整、整了瘫；转变作风、服务基层的口号年年提，年年喊，而农民群众仍然不满意。这里的问题所在正是没有将工作重点转移与制度化动作结合起来。在农村非集体化和市场化取向改革的情况下，基于城乡二元结构的制度分割，体制分割及其所引发的问题反而更加突显，甚至有新的发展，如公有制与私有制、科层化与村民自治、科层化与自发性生产经营等。因此，如果我们仍然以早已自成体系的对农村工作的领导方式、工作方法去应对变化了的农村实际，必然事倍功半，甚至适得其反。南平市吸取了这样的经验教训，对党在农村的领导方式和工作机制作出了创新。正如国家有关部门作出的评价：“下派村支书改变过去工作队的模式，不是以钦差大臣的身份下去指手划脚，而是规定了他们所承担的经济和社会责任；下派村支书一定三年，而不是突击性的短期行为。在从政治上经济上给予下派干部以优惠待遇的同时，又制定了周密、严格的考核评比标准，组织部专门成立干部二科，加强对下派干部的培训、指导和管理，对成绩突出的下派干部优先提拔任用，对不能胜任工作的则予以及时调整。健全保障机制和激励机制，保证下派干部竭尽全力把自己的工作做好。(全国政协社会和法制委员会，2002)
五、下派“村官”制度的“合实践性”及其时空界限
推行下派“村官”制度之所以可能还因为它是现实可行的。其可行性首先体现在它是合规范的：经由支部大会选举产生，符合党章要求；也不违村民自治——而是推进了村民自治。但在笔者看来，更重要的还在于它提供了一种“合实践”的村治模型，即符合我国社会主义初级阶段民主政治建设要求，适应复杂的社会历史背景，与国家制度体系、实践体系内在统一的村治方案。
有学者曾敏锐指出，在现代化背景下，“无论何种具体村治方案，都似一种双刃剑，难以彻底解决村治面对的所有问题”(贺雪峰，肖唐镖，1999)。其实，村治的背景并非仅是现代化，还有更为复杂的体制与制度背景。如果把这些背景都纳入村治规定性，那就更难找到解决所有问题的村治方案。这正是我们迄今所提出的许多村治方案，要么不能解决问题，要么把问题托付给未来的原因。而原因背后的原因不是实践错了——实践只能这样，这是由我国的制度性质和执政党的任务所决定的——而是方案错了。因此，与其自蔽于“规范的”问题意识或较真于理论的应然性而无所作为或于事无补，不如直面现实——而不是理想，直面过程——而不是目标，多作“合实践”的研究，多提“合实践”的方案。
事实上，我们无论如何都不能回避这样的现实的村治结构及其实践逻辑：村民自治也好，“三农”发展也好，农村党支部都于其中居主导地位，起领导核心作用(这是宪法、党章和有关法律规定的)。因此，任何解决农村问题的村治方案或实践模型都必须恪守这一前提条件。而恪守这一前提条件就必然诉求农村党支部解决问题的能力，并最终集束于村支书的能力。如果村支书能力强、素质高(德才兼备)，其累进的逻辑结果就可能是：村党支部的“说服力、凝聚力和战斗力”不断加强——村民自治不断进展——农村经济社会不断发展——党的领导、人民当家作主、依法治村实现有机统一。但目前的农村村治现实是内生于本土的村党支部(包括村支书)普遍缺乏解决实际问题的能力，从而造成坚持前提条件与能力缺失的两难问题。这是当前整个村治问题体系的根本所在，而没有看到这一根本所在，则是当前村治研究陷于困境的根本所在。当然，我们也不能无视或否定可能存在不同的现实实际或发展路径。比如有些地方村党支部有解决问题的能力；比如有的地方村民自治进展更快、发展更好，村委会威望更高、能力更强，不但促进了农村经济社会的发展，也促进了村党支部的自身建设。但这样的实例毕竟不多。而“强村委”的发展路径不仅在理论上存在困难——如何实现党的领导、如何体现党的先进性，而且在操作上存在困难——如何理顺“两委”关系、如何理顺与上级党政的关系等。
南平的实践模型之所以是“合实践”的，其根本原因就在于它能够解决上述前提条件与能力的统一性问题。其实践模型的因果链条可简约如下：1、地方党委和政府以规定程序在公职队伍中选派合要求的村支书。→2、通过下派村支书的关键作用、通过其与体制性优势资源和制度化运作的三者结合。→3、加强了农村基层组织建设、推进了村民自治、解决了“三农”发展问题，实现了党的领导、人民当家作主和依法治村的有机统一。如图一：
必须强调指出，这一实践模型之取得成效的关键所在是这一实践模型有一套行之有效的工作机制为之依托，并满足了隐含于其中的两个已被实践验证是能够实现的条件假设：1、必要条件是，选派的村支书具有较高素质、较强能力，与农村、农民无直接利益关系，在下派制度与机制的规范约束下，能以完成下派任务的“最大化”为居第一位的理性选择。2、充分条件是，公职队伍中人才积压，人浮于事。
那么，南平市推行的下派“村官”制度能推广吗?可持续吗?从方法论角度看，村民自治也好，“三农”发展也好，都是一个基于地区发展不平衡的合规律的渐进的长过程，从而，国家力量的退出也是一个有差别的“合实践”的渐进过程。因此答案只能是因地制宜、与日俱进。当农村民主化程度有真正的提高，村党支部与村委会的权责真正在制度上作出分离，当农村经济与法制发展的本土基础已经能够撑起村民自治的民主进程化时，下派村官也将完成其特定历史时期的特定使命。从南平的具体实践看，必须时常保持敏感并研究解决的问题仍然很多：假如决策者调离或注意力转移会怎么样?假如监督弱化，或者他们对回报的期待被打折扣或不能兑现，那会怎样?下派后原乡村两级干部与下派干部的潜在的内在紧张关系能否解决?矛盾表面化或冲突加剧又会怎样?真正高素质的，了解“三农”问题并能处理好“三农”问题，对农民有感情且真心实意的干部有多少?下派干部后劲怎么样?享受国家干部待遇的支书走了，当地成长起来的农民接任后，他们的热情、积极性、自律性努力靠什么维持、制约?会逐渐恢复下派前的状况吗?因此，南平市仍然必须与时俱进，不断根据实践发展的需要进行“合实践”的创新。只有这样，才能葆其“合实践”的生机与活力，也才不失其“合实践性”的价值与意义。