中国反贫困战略面临的困惑及调整思路，本文主要内容关键词为：中国论文,贫困论文,困惑论文,思路论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A [文章编号]1003-4307(2001)01-0050-04
自1978年开始全面推行农村经济体制改革及1986年开始大规模扶贫开发以来，中国政府和人民在缓解和消除贫困的努力中取得了伟大的历史性成就：农村尚未解决温饱的贫困人口已由1978年的2.5亿人减少到1999年底的3400万人，平均每年减少1028万人，农村贫困发生率从30.7%下降到3%左右，国定贫困县农民人均纯收入从1985年的206元提高到了1999年的1347元，贫困地区的生产生活条件明显改善，一些集中连片的贫困地区整体解决了温饱，就连历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏西海固地区，经过10多年的扶贫开发建设，基础设施和基本生产条件也有了明显改善，贫困状况大为缓解。至此，20世纪后期中国政府制定的反贫困战略已基本实现了预定的目标。但是，回顾历史，总结分析10多年扶贫开发的经验教训，中国的反贫困也面临诸多矛盾和困难的挑战，缓解和消除贫困仍然将是长期和艰巨的任务。
一、中国反贫困战略面临的困惑与挑战
1.扶贫瞄准机制的困惑。80年代以来中国反贫困战略的核心是变救济式扶贫为开发式扶贫，出发点是帮助最贫困的人群通过改善基本生产和生活条件、发展生产以摆脱贫困。1986年开始大规模实施扶贫开发战略，选择了贫困区域为扶贫投资瞄准的目标，设立了国定和省定贫困县，形成了以贫困县为单位的扶贫瞄准机制。这种机制对于组织实施扶贫项目和将有限的扶贫资金集中使用到最需要的地区，促进贫困地区区域经济发展发挥了重要的作用。然而，以县为单位的扶贫瞄准机制也明显地出现了一些难以解决的矛盾困惑。首先，部分贫困县特别是国定贫困县的确定包含了较大的政治照顾因素，如对革命老区以及少数民族地区的特殊照顾，而一些条件与此相近甚至更为贫困的地区却未能进入国定贫困县名单。其次，贫困县内的人口并非都是贫困人口，如592个国定贫困县的总人口约2亿，而1998年这些贫困县内的农村绝对贫困人口只有2100多万。由于在扶贫资源分配使用的实际操作中客观存在“贷富不贷贫”的现象，致使本该瞄准贫困户的扶贫资金发生了目标错位，更多地被贫困县内的非贫困乡镇和非贫困人口获得。据陕西省扶贫办调查，1994年全省农村贫困户平均使用扶贫贷款仅为6.92元，不少贫困户从未享受到扶贫资金的扶持。黄季焜等人1998年对8个省的乡村随机调查发现，贫困户户均贷款是60元，而非贫困户却高达148元。第三，以贫困县为单位的瞄准机制，还导致了国定贫困县以外的另一半（2000万左右）农村贫困人口几乎没有得到中央扶贫资金的扶持，只能依靠地方政府拿钱帮助，然而大多数贫困省区地方政府的扶贫资金又非常有限，因此，国定贫困县以外的贫困人口所得到的扶贫资金总量十分微薄。
2.扶贫到户的矛盾与困惑。扶贫开发工作中，政府在是否坚持扶贫到户的政策上曾经出现过矛盾和反复，即使现在对这个问题也依然存在一些认识上的困惑。1986年大规模实施扶贫开发战略之初，中央扶贫工作领导小组制定和实行了扶贫资金主要投向贫困户的政策，“七五”期间，政府的大多数扶贫贴息贷款直接投放到了贫困农户，用于发展农业生产和农产品加工。据1987年的一项官方统计，扶贫计划实施的第一年，92%的政府贴息贷款直接或间接地投向了贫困户。后来，由于各种政治压力（主要是地方政府发展地方经济和增加财政收入的要求）以及对扶贫贷款回收问题的担心，加上急于求成的扶贫工作心理，领导小组认为贫困户缺乏技术和管理技能，达不到规模经济，自身不能很好地使用扶贫资金，而应该通过发展经济实体来带动和组织贫困户实现脱贫致富。基于这种认识和理论假设，扶贫到户的政策在80年代末、90年代初期转向到了经济实体（主要是县办企业和乡镇企业）。从1989年起，贫困县政府开始使用很大一部分信贷扶贫资金用于支持县办企业和乡镇企业。据调查，90年代初期，70%以上的扶贫贷款进入了经济实体。然而到90年代中期，人们却发现，现实的结果与政策的预想目标相差甚远，用扶贫资金支持的许多县办企业和乡镇企业都是资金密集型的亏损企业，不仅没有给贫困县、乡政府带来期望的财政收入，反而成为地方政府的包袱。即使有一些获得盈利的企业，也只是对提高地方财政收入有利，而并没有给真正的贫困农户带来多少实际的利益。认识到这些失败教训以后，中央的扶贫政策试图重新回到扶贫到户，1996年中央扶贫工作会议正式决定了这一政策的转变，并且提出了扶贫贴息贷款的70%要到户、70%要投放到农业项目（不允许搞一般工业项目）的要求，1999年的中央扶贫工作会议进一步强调了扶贫到户的政策。尽管扶贫到户的政策已经非常明确，但目前在实际操作中依然存在着“能不能到户”、“到户以后能不能产生效果”等困惑，客观存在的一系列因素也造成了扶贫贷款难以到户。首先，关于贫困农户缺乏技术和经营管理能力而不能很好利用贷款资金的认识在许多地方政府和官员中依然存在，从而造成人们在意向上更偏向于把贷款贷给企业或富裕农户。其次，优惠的贷款条件（低息或贴息）对非贫困户和经济实体产生了难以拒绝的吸引力，而复杂的贷款申请和审批程序、苛刻的货款担保和抵押条件又容易使贫困户感到泄气而放弃，基层干部出于对贷款风险的考虑而常常不愿借款给贫困户。再次，即使贫困户最终获得了贷款，但其小打小闹的生产方式有可能只是在实现自给自足的目标上循环，这种方式如果不能改变，可能很难彻底摆脱贫困。因此看来，如何实现扶贫资金到户是非常重要的，到户后如何帮助贫困户改变传统生产方式，开展较大规模商品生产，则显得更为重要，否则，扶贫到户有可能走样而再次回到救济式扶贫的老路。
3.反贫困面临的财政挑战。尽管中国政府尽了最大努力不断投入巨额财政资金用于扶贫，但财政扶贫却面临日益严峻的挑战。首先是中央财政连年处于赤字状态，面对来自各方面不断增长的需求，中央财政在资金权衡安排时发生为难，无法保证较大幅度增加财政扶贫资金。其次，地方财政特别是贫困县财政状况普遍困难，对反贫困战略的实施带来巨大影响。由于作为地方财政收入重要来源的农村工商业落后，县办工业和乡镇企业大都亏损，贫困县财政收入严重不足，而财政支出规模庞大难以压缩，即使可以得到上级财政的补贴，但仍难摆脱入不敷出的困境，许多贫困县甚至时常面临发不出工资的尴尬局面，财政缺口逐年扩大。以甘肃省临夏回族自治州为例，1998年全州财政收入只有14130万元，而财政总支出却达48794万元，地方财政自给率仅为28.96%，全州9个预算单位全部发生赤字，累计赤字已达25611万元。贫困县财政的严重困难，不仅无力拨付地方财政配套资金用于扶贫，而且还影响了中央财政扶贫资金的正常使用。在一些贫困县，不得不挤占财政扶贫资金用来补发拖欠的工资和弥补预算缺口，或者挪用扶贫资金投资兴办经济实体，结果造成大量的财政扶贫资金漏出，不能用于真正的扶贫项目。
4.剩余贫困人口脱贫难度加大，初步脱贫人口返贫问题突出。虽然官方公布的农村剩余贫困人口已经不多了，而且基本解决温饱的目标任务在“八七扶贫攻坚计划”结束时有望完成，但从剩余贫困人口的分布状况看，大多分布在自然条件十分恶劣、社会经济基础非常薄弱的高寒偏远山区和少数民族地区，是扶贫攻坚最难啃的硬骨头，改变这些地区贫困人口的基本生产生活条件，需要付出数倍于其他地区的投入和艰苦努力，要在很短时间内解决这些地区的温饱问题，面对的挑战无疑是巨大的。解决剩余贫困人口温饱问题的同时，中国的反贫困还要面临返贫问题的挑战。众所周知，由于国情国力所限，中国的贫困标准只是一个很低的基本生存标准。那些已经初步解决温饱的贫困人口，由于生产生活条件尚未根本改变，抗御自然灾害的能力还很脆弱，一遇自然灾害，很容易饱而复饥、暖而复寒，重新回到绝对贫困状态。据国务院扶贫办的报告估计，如果把那些已经解决了温饱但极易返贫的人口算上，中国目前的农村贫困人口可能超过农村总人口的10%。甘肃省扶贫办的统计数字显示，从1994年实施扶贫攻坚计划到1999年底，全省有305.93万人基本解决了温饱，但与此同时返贫人数也高达78.35万人，返贫人数是脱贫人数的25.6%。
5.扶贫工作如何与市场经济结合，也是当前反贫困面临的一大难题。10多年的扶贫开发工作，从贫困县的确定、扶贫资金的分配到扶贫项目的组织实施，无不带着浓厚的计划经济色彩。这种体制和运作方式，对于保证实现扶贫的公平目标，发挥了积极有效的作用。但是，这也容易弱化了广大贫困农户参与反贫困的主体意识，政府成了反贫困的单一主体，农村基层组织和贫困户成了被动的接受者，一些地方自觉或不自觉地形成“等、靠、要”思想，自我发展意识不强。政府职能停留在计划分配上，而对如何引导和帮助贫困农户走市场化发展道路研究不多。在扶贫项目的实施上也习惯于行政号召和计划指令，而让农民主动参与的办法不多，结果一些地方出现了强迫农民种植或养殖以后，市场发生了变化，产品卖不出去，农民埋怨政府的现象。理论和实践经验均已证明，在市场经济的大环境下，贫困地区和贫困农户要彻底摆脱贫困，最终必须与外部大市场连结起来，开展以市场为导向的较大规模商品生产，降低交易费用，提高经济效益。把脱贫的希望如果都寄托在上级政府给钱给项目上，反贫困必然只会停留于解决温饱的水平。
二、21世纪初中国反贫困战略调整的几点思考
新世纪初中国农村反贫困战略，要在继续坚持过去行之有效的做法的同时，对以下几方面的问题要深化认识和加快调整：
1.扶贫开发的目标问题。基于到2000年末可以基本解决绝对贫困人口的温饱问题的前提，21世纪初农村贫困的突出问题将是那些初步解决温饱的贫困人口的返贫问题。返贫的原因是多方面的，一是因为解决温饱的标准太低，尽管人均指标已经达到或超过这个标准，但经济基础却很脆弱，稍遇自然灾害、疾病或经济波动的冲击，就会形成返贫；二是这部分人群大多生活在极为边远和自然条件恶劣的地区，社会保障系统很差，自身的综合素质很低，抗风险能力极为脆弱，很容易返贫；三是一些贫困人口本来就没有脱贫，而是出于完成脱贫任务指标而被误认为已经脱贫。不论什么原因，返贫问题的存在说明我们的扶贫开发成果还不够稳固，必须投入更大的力量，巩固已经取得的扶贫攻坚成果，否则将会前功尽弃。因此，21世纪初反贫困战略的目标，除了继续解决极少数剩余贫困人口的温饱问题外，重点应该放在巩固温饱成果，解决返贫问题，实现稳定解决温饱的目标上，特别是要对那些重点贫困区域，加大力度，集中人力、物力和财力，进行重点开发、综合治理。
2.贫困的标准和扶贫瞄准机制问题。中国现行的农村贫困人口标准，是1986年由国家统计局在对6.7万户农村居民家庭消费支出调整的基础上计算得出的。经测算，1985年中国农村贫困人口的扶持标准为200元，此后根据物价指数变动逐年调整，到1990年这一标准相当于300元，1999年相当于635元。这个标准很显然只是一个能够维持基本生存的最低生活费用标准，在很大程度上只是一个扶贫的工作标准，这一标准与国际上通用的每人每天1美元的消费支出贫困标准还有很大差距。如果按照国际标准估计，中国1998年底的农村贫困人口就远不止4200万，而是1.06亿。当然，中国制定的贫困标准与中国的客观实际是比较符合的，这个标准基本保证了将有限的财力集中用于对最贫困地区、最贫困人口的扶持。但是，进入新世纪，中国绝对贫困人口的温饱问题已经基本解决，扶贫工作的重点开始转向巩固越温成果，再继续沿用现行贫困标准已显得不太合理，应该进行调整。目前许多国家都已采用相对贫困标准，从中国实际看，应该考虑把最低的5%或10%农村人口的收入水平作为贫困线，逐步接近国际通用的标准。在扶贫瞄准机制方面，应该改变现行以贫困县为单位的做法，瞄准所有的贫困人口。为了使运作机制便于操作，可以贫困乡为单位，中央和地方的扶贫资金直接投入到贫困乡，而不管他们是否在国定或省定贫困县内，并且要保证所有贫困村和贫困户都能受益。瞄准机制由县级转变到乡级，可以在很大程度上减少扶贫资金对非贫困乡镇和非贫困户的漏出，也能使国定贫困县以外的贫困人口得到扶持。
3.增加扶贫投入问题。近20年来，中国政府安排的专项扶贫投入不断增加，从1980年到1999年，中央政府安排的各项扶贫资金由8亿元增加到248亿元，增加了30倍。尽管如此，扶贫资金的投入量仍然与稳定解决温饱的需要有较大差距。按照目前国内专家的研究，要稳定地解决一个农村贫困人口的温饱问题，至少需投入1500-2000元。如果按最低标准1500元／人计算，仅仅是1999年国定贫困县剩余的2000万绝对贫困人口，就需要投入扶贫资金300亿元。也就是说，1999年中央的全部扶贫资金都用在这2000万人身上，仍然还有17.3%的缺口，如果考虑到国定贫困县以外的剩余贫困人口以及那些随时都可能返贫的贫困人口，资金缺口就更大了。要是按照世界银行等国际组织计算的人均5000元的扶贫标准，国定贫困县剩余的贫困人口就需要1000亿元资金，显然这在现阶段中国的经济实力还很难达到。总之，中国政府在现有的经济条件下对增加扶贫投入已经下了很大的决心和努力，但是与反贫困的目标和任务要求相比，扶贫资金的投入力度还远远不够。增加扶贫投入，不仅要在数量上有所增加，更要考虑正确的投资方向。要坚持把改善贫困地区基本生产生活条件放在首位，重点投向基本农田、水利设施、道路、能源、通讯等基础设施建设，还要把人力资本投入作为重点，加大对贫困地区的基础教育、职业技术教育和农业科技推广的投入，提高教育与科技在脱贫致富中的含量。在加大投入力度的同时，还要加强对扶贫资金使用的监督管理，健全管理机制，杜绝挤占挪用扶贫资金的行为发生。
4.市场化反贫困问题。过去10多年中国反贫困战略的出发点是解决贫困人口的温饱，政府主导行为突出，计划经济色彩浓厚，贫困农户没有真正成为反贫困的行为主体，市场机制的作用甚微。在市场经济大背景下，新世纪的反贫困，应该更多地探寻市场化途径，向市场机制转换。市场化反贫困的思路，首先应该重组反贫困的主体，改变单纯政府主体的格局，通过政策调动和利益诱导，促使工商企业和广大贫困农户积极投入到扶贫开发中来，成为反贫困的主体。工商企业参与扶贫，并不一定就是要到贫困地区去投资办厂，这样做反而不符合市场经济规律。工商企业应该更多地通过经济利益纽带，与贫困地区、贫困农户建立比较稳固的经济合作关系，例如从贫困地区购买加工原料，帮助贫困地区开发资源，建设原料基地，从贫困地区吸收劳动力等。政府对工商企业在贫困地区的经济活动，要从各方面给予大力支持和服务。只有大量工商企业和中介组织全面介入，才能打破贫困地区封闭的自给自足经济模式，把贫困农户的生产经营活动与国内外市场连接起来，提高分工协作水平，降低贫困农户进入市场的交易成本，增加他们的商品生产收入，最终实现脱贫致富。其次是要大胆调整贫困地区的农业生产结构，根据市场需要，大力发展特色和优质农产品生产。对单纯解决温饱的“温饱工程”应该适当压缩，要利用西部大开发、国家“以粮换林草”的政策机遇，对那些不适宜种粮食的贫困地区要因地制宜地大力发展林果业和草食畜牧业，实现经济效益与生态效益的良性增长。实际上，放弃或压缩从粮食生产为核心的“温饱工程”，大力发展比较优势更大的特色经济，不仅可以增加农民收入，而且还有利于培植地方财源，缓解贫困地区的财政困难，把富民与富县较好地结合起来。
[收稿日期]2000-10-23
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