超大城市人口调控困境的再思考，本文主要内容关键词为：困境论文,城市人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言 近年来，为了推进人口调控工作，超大城市陆续启动了包括居住证等在内的一系列社会系统工程，人口调控手段也从单一的“以户籍控人”过渡到“以房管人”、“以业控人”、“以证管人”、“以地管人”多措并举。这种变化反映出调控政策由刚性调控形式向重视市场和空间、刚柔并济调控形式的转变。然而，从现实情况看，目前超大城市人口形势依然严峻，人口调控和“城市病”治理成效相对有限。 有学者认为，市场体制会使城市人口规模增长形成自动调整机制，无须政府进行强制性行政管理和干预。政府即使出台调控措施，也不可能有效控制大城市人口的迁移增长(王桂新，2011)，人口调控的结果就是城市人口依然在膨胀(陆铭，2015)，而最好的办法是不为，以免引起诸多不必要的麻烦(段成荣，2011)；也有学者主张通过经济和社会政策的调整，对大城市人口进行必要调控(黄荣清等，2011；冯晓英，2005)，并认为人口调控应遵循人口发展受城市化和工业化影响的内在规律(盛亦男、童玉芬，2015)，不应简单地以人口规模作为调控目标(张车伟等，2016)；对于大城市人口无序过快增长，有学者认为，调控人口的主体应包括中央和地方各级政府；调控对象不仅应包括流动人口等自然人，而且还应包括企事业单位的法人等(黄荣清等，2011)；在调控思路上，应在国家层面推进基本公共服务均等化建设，加快分税制等配套制度的改革(陆杰华、李月，2014)；在大城市层面要明确城市功能定位，从城市功能转移、城市规划、产业升级、人口宏观管理体制、人口居住管理、人口信息平台建设、公共服务设施布局、人口管理立法及绩效考核等方面形成人口调控合力(黄荣清等，2011；吴群刚，2009；尹德挺，2012；侯东民，2007)，而且需要明确与城市功能相匹配的区域规划和发展重点，逐步减少经济发展对投资规模、土地出让、房地产开发等路径的依赖度(姚兵，2015)。目前，大城市流动人口管理理念已由“严格管理”向“维护稳定与服务管理并重”转变，管理体制由流动人口与出租房屋“分治”走向“融合”，管理重心由“治安管理”向“综合治理”发展，管理手段上实现了“以业控人”、“以房管人”、“以证管人”等多措并举，但也有学者认为，在人口调控和流动人口管理上，总体处于无序状态(段成荣，2011)。已有文献论述了大城市人口聚集的特点、原因、措施及成效，但仍存在三方面的局限：(1)对超大城市人口增长的内在规律性研究不足。(2)对超大城市人口调控的特殊性重视不够。(3)人口调控要素的作用关系研究缺乏层次性，导致已有人口调控措施成效相对有限。目前，对人口调控要素的作用关系研究以平面陈列为主，而非梯次构建，要素之间的主次关系不明确，从而导致人口调控已有建议缺乏全局性、整体性和梯次性。鉴于此，本文试图分析中国超大城市人口调控面临的困局、形成的原因和认识误区。 二、超大城市人口调控的三个困局 通过对历次人口普查及历年统计年鉴公布的数据梳理，笔者发现，超大城市人口调控不同程度地存在三方面的人口窘境。 (一)“人口流动滞胀”导致“人口规模困局” 人口调控面临的首要问题是全国人口进一步向超大城市集中。统计年鉴数据显示，6个超大城市常住人口总量由2000年的8518.1万增至2015年的11637.4万(见表1)，15年共增长3119.3万人，年均增长208万人，相当于每年增加一个中国大城市的城区人口规模，其中，北京、上海、天津增幅最大，年均分别增长53.8万人、53.8万人和36.4万人。虽然6个超大城市仅占中国国土面积的1.3％，但容纳全国人口的比例却由2000年的6.6％增至2015年的8.5％。当前，中国超大城市面临的“人口规模困局”在很大程度上源于“人口流动滞胀”。 一是户籍人口流出几乎停滞，流动人口“不流动”。统计年鉴数据显示，从户籍人口迁出率看，上海由1990年的8.4‰降为2014年的4.0‰，广州由1990年的17.0‰骤降至2014年的7.3‰，而北京则长期处于低位，1990年为6.6‰，2014年为6.9‰，且以大中专毕业生分配迁出及复员转业迁出为主。可见，超大城市户籍人口基本表现出“只进不出”的特点。从流动人口居留时间来看，2010年人口普查数据显示，分别有33.5％的在沪流动人口、29.8％的在京流动人口、20.2％的在渝流动人口及18.1％的在津流动人口离开户口登记地5年以上，流动人口长期滞留超大城市的特征明显。
二是人口流入提速，导致人口规模急速膨胀。超大城市吸纳的来自全国的流动人口增多，占比增大。1982、1990、2000年和2010年人口普查数据显示，北京常住流动人口占全国流动人口的比例分别为2.1％、2.3％、2.5％和3.3％，而上海分别为3.1％、5.1％、4.1％和4.9％(段成荣等，2013)，占比保持上升态势。此外，超大城市常住流动人口占本市常住人口的比例也达到较高的水平。2014年，北京、上海、广州、天津和深圳该比例分别为38.1％、41.1％、35.6％、31.4％和69.2％。 在人口流动浪潮的影响下，超大城市人口膨胀速度加快，人口集中化态势明显，并对城市人口规划构成挑战。例如，在北京市3次修编的城市总体规划中，1982年规划“未来20年内全市常住人口控制在1000万人左右”，此目标4年后(1986年)被突破；1991年规划“到2010年常住人口控制在1250万人左右”，此目标5年后(1996年)被突破；2003年规划“2020年实际居住人口控制在1800万人左右”，此目标7年后(2010年)被突破。总体来看，北京市人口规划目标大多在规划期的中段即被突破。 (二)户籍人口向心化、流动人口边缘化导致“人口分布困局” 近些年，超大城市人口空间分布表现出更趋于不均衡的特点。一方面，超大城市户籍人口加速流向中心城。例如，人口普查数据显示，从各区县“市内流入人口”①占本区县全部流入人口②的比例来看，2000～2010年北京首都功能核心区的东城、西城③该比例分别由2.8％和2.2％激增至2010年的25.0％和30.2％，城市功能拓展区的丰台和石景山该比例分别由2000年的4.5％和2.1％迅速上升至2010年的30.9％和30.8％，增幅相当明显(见图1)。也就是说，以西城区为例，2000年在100个流入西城区的人口中，约2人是从本市其他区县流入的人户分离人口，而2010年该数据猛增至30人；在上海，户籍人口向心化特征也很明显，卢湾区、闸北区、虹口区和静安区该比例分别为37.7％、36.9％、35.0％和34.4％。另一方面，市外流动人口加速向中心城边缘的城乡接合部聚集。北京市流管办的数据显示，2012年北京城乡接合部地区聚集了北京市六成以上的流动人口，即城乡接合部地区的79个乡、镇、街道聚集了490.3万常住流动人口，占同期流动人口总量的65.6％，其中，最高的一个街乡镇吸纳的流动人口数量高达20多万，大多数街乡镇吸纳的流动人口数量均在3万～8万。
图1 北京各区县市内流入人口占本区县全部流入人口的比例 注：本图以本区县全部流入人口之和为分母，以各区县市内跨区县流入人口为分子，求出各区县市内流入人口的占比，以此比较北京本地户籍人口流入各区的情况。 资料来源：北京市2000和2010年全国人口普查原始数据资料。 (三)中心城深度老龄化导致“人口活力困局” 目前，超大城市人口调控另一个难点问题表现为人口老龄化的加剧，特别是中心城区人口活力问题凸显。 一是超大城市户籍人口老龄化加大劳动力供需缺口。例如，统计年鉴数据显示，2014年北京和上海65岁以上户籍老年人口所占比例分别为15.3％和18.8％，不仅明显高于常住人口老龄化水平(见表2)，而且高于国际上公认的“深度老龄化社会”标准(14％)。天津该比例为13.6％，仅略低于此国际标准。在大多数超大城市中，少子老龄化、家庭核心化导致的养老问题逐渐由隐性转为显性，并对生活类服务业的流动人口产生明显的刚性需求，这将给“后人口调控时代”的劳动力供给及城市活力带来不容忽视的挑战。
二是非经济活动人口(特别是老年人)中心城聚集程度严重。2010年人口普查数据显示，北京市有62.5％的非经济活动人口集中在中心城(城六区)，而且越靠近城市中心，非经济活动人口比例就越高。例如，首都功能核心区该比例为47.6％，即首都功能核心区内近半数常住人口不就业，该比例明显高于其外围的城市功能拓展区(40.2％)、城市发展新区(37.0％)和生态涵养发展区(38.8％)；从常住老年人口来看，2010年北京市中心城聚集了全市61.9％的60岁及以上老年人口和68.2％的80岁及以上老年人口。图2显示，随着年龄的增加，老年人口在空间上进一步向首都功能核心区收缩，在一定程度上降低了超大城市中心城的人口活力。
图2 2010年北京市60岁及以上老年人口和80岁及以上老年人口的空间分布 资料来源：2010年全国人口普查原始数据资料。 三、导致人口调控困局的“3种效应” 超大城市人口调控的复杂性在于既要“控规模”，又要“优分布”，还要“调结构”。在若干政策手段综合施策之下，为何超大城市会人口调控效果不明显，并依然面临人口规模、人口分布和人口活力这3个困局呢?本文认为这是3种效应综合作用的结果。 (一)第一层级：人口经济领域中的“发展阵地效应” 人口经济领域中的“发展阵地效应”是指长期以来超大城市均是全国经济增长的主阵地，从而对人口产生重要的吸引力，这是影响当前超大城市人口发展的“首要”规律。在人口经济领域，主要有3个因素推动人口规模的增加。 一是全国GDP增速推动超大城市人口增加。从日本东京都的历史数据来看，“二战”以后，日本首都东京都人口增速最快的10年出现在1958～1968年，这10年年均人口增长率达2.2％，而当时日本全国GDP 10年年均增速高达10.8％；相反，在1970～1980年，东京都年均人口增长却十分缓慢，仅为0.2％，而此时日本全国GDP 10年平均增速已回落至4.5％，这在一定程度上说明超大城市人口的增加受到全国GDP增长的影响。在中国，1979～2014年全国GDP年均增速为9.7％，而在此期间，超大城市北京和上海常住人口年均增长率分别为2.5％和2.2％，与20世纪60年代日本全国经济增速和首都人口增速的情形极为相似。 二是超大城市自身经济开发强度大，带动其人口增加。GDP、财政收入、建成区面积及一般公共预算支出等指标从不同侧面反映出超大城市的开发强度(见表3)。从建成区面积和一般公共预算支出来看，超大城市这两个指标的增长速度明显快于人口增长的速度。有研究表明，从平均规模来看，中国城市人口和用地规模大小与其行政等级密切相关。随着城市行政等级的提高，城市人口和用地规模均呈现指数递增的趋势(魏后凯，2014)。以北京为例，统计年鉴数据显示，2000～2014年，北京市建成区面积、一般公共预算支出、常住人口的年均增长率分别为7.7％、18.1％和3.2％，其中，建成区面积年均增长率是常住人口年均增长率的2.4倍，而全国平均值仅为1.3倍；北京市一般公共预算支出年均增长率是常住人口年均增长率的5.6倍，而全国平均值仅为4.4倍；从GDP和财政收入来看，在高强度生产要素配置的影响之下，超大城市的经济发展在全国占据了举足轻重的作用，从而创造出比周边地区更多的就业机会，进一步加剧人口聚集。2014年全国6个超大城市地区生产总值之和占全国国内生产总值的16.9％，约占全国的1/6；6个超大城市公共财政预算收入之和占全国地方财政总收入的21.4％，约占全国的1/5。
三是超大城市资源配置效率不高导致大量劳动密集型就业机会的存在。以劳动生产率为例，目前中国超大城市各行业的劳动生产率明显落后于发达国家的主要城市，从而对城市人口规模的增长产生直接影响。例如，由统计年鉴数据计算得出，2012年北京、上海、广州、天津、深圳批发和零售业的劳动生产率分别为32.5万元/人、55.0万元/人、14.2万元/人、96.2万元/人、91.7万元/人，而日本东京都高达139.3万元/人；北京、上海、广州、天津、深圳金融业的劳动生产率分别为67.6万元/人、83.2万元/人、97.5万元/人、128.1万元/人、135.2万元/人，而东京都则高达238.71万元/人。 (二)第二层级：人口社会领域中的“服务高地效应” 除了“经济发展阵地效应”之外，人口社会领域中的“服务高地效应”进一步强化了超大城市的人口调控困境。“服务高地效应”是指超大城市的公共服务水平明显高于全国其他地区，从而对人口产生吸引力。在人口社会领域，基本公共服务严重不均等不仅推动着超大城市周边地区人口向超大城市聚集，而且加剧了超大城市内部非中心城人口向中心城聚集以及中心城人口结构的老化。 首先，区域公共服务落差大，加剧人口流入。以京津冀为例，统计年鉴数据显示，2014年北京人均公共服务财政支出高达1404.9元，天津为983.1元，而河北为714.8元，河北仅为北京的50.9％；具体从教育和医疗的财政支出来看，2014年北京人均教育财政支出高达3221.1元，天津为3133.8元，而河北为1142.34元，河北仅为北京的35.5％、天津的36.5％；2014年北京人均医疗卫生财政支出高达1305.56元，天津为875.83元，河北为519.26元，河北仅为北京的39.8％、天津的59.3％。 其次，公共服务资源的“中心化”布局，推动户籍人口“向心化”流动和中心城深度老龄化。例如，从北京市内医疗资源的分布来看，67.7％的医院、79.5％的医务人员集中在北京的中心城区，驻京部队的三甲医院全部位于中心城，中心城和郊区县的医疗资源落差明显(龙露，2015)。同时，教育资源也在复制这样的格局，因此，“一老一小”人群加速向中心城聚集。 (三)第三层级：人口管理领域中的“成本洼地效应” 除了经济发展、公共服务等因素的影响外，人口管理的“成本洼地效应”也是超大城市人口调控困局形成的要因。人口管理领域中的“成本洼地效应”是指因城市管理不精细导致超大城市形成了干预市场调节、价格较低的居留成本，从而对人口产生吸引力。“成本洼地效应”不仅进一步加剧了超大城市人口规模的增加，而且严重影响超大城市的人口空间布局，流动人口加速向城郊的城乡接合部及中心城的地下空间聚集。超大城市人口管理领域的“成本洼地效应”主要表现为以下4个方面。 一是基层规划不明确且落地难，部分区域居住成本低。例如，在京郊部分城乡接合部地区，政府只明确了产业禁限项目，却未有明确的产业规划或规划常年不落地，从而造成村集体经济及村民长期依赖“瓦片经济”，极其低廉的房屋租金(200～300元/月)大量存在，不仅推动了村集体经济、村民与流动人口形成“利益共同体”，还加速了城乡接合部地区流动人口自循环、低层次生存圈的形成。 二是行业监管不充分，部分区域就业成本低。隐形就业和非正规就业为流动人口提供了大量的就业机会。例如，由于劳动执法力量严重不足，企业违法用工有效监督不足，造成流动人口与用人单位签订劳动合同的比例不高，形成了“低成本用工——牟取暴利——再投资低端产业——吸引更多劳动密集型劳动力”的恶性循环；同时，土地供应“门槛”较低，各类批发市场和单一仓储设施的审批不严，为流动人口低层次就业创造了大量就业机会。 三是人口调控的法制体系不完善，违规成本低。例如，现有法律法规对流动人口居住场所管理，特别是治安、安全管理的规定较为滞后，出租房主履责不到位。如《北京市房屋租赁管理若干规定》对群租房未有规定；对违法建设并出租的房屋有禁令却无惩罚细则；出租房主偷税漏税普遍，监管处罚不足等；对中心城地下空间的使用管理，同样缺乏明确的法律法规规定：地下空间产权关系的复杂性造成管理主体和执法主体不清，对地下空间的管理与监督不到位造成中心城地下空间的人口聚集，这些都加大了“人治思维”的风险。 四是政策和部门合力不足，协作效能低。对于人口的服务管理工作没有形成有效的政策合力，人口政策缺乏衔接，协调机制不完善，不同部门之间、各项政策之间不同程度地陷入“推诿打架”的尴尬局面，从而加速了“成本管理洼地”的形成，加剧了人口的无序流动和聚集。 四、人口调控的四大认识误区 破解超大城市人口调控困局，不仅需要从“发展阵地效应”、“服务高地效应”、“成本洼地效应”的理论源头入手，解决“为什么”、“是什么”的问题，还需要在实践层面消除超大城市人口调控的若干认识误区，解决“怎么办”、“办到什么程度”的问题，以最大限度地降低人口调控风险。因此，在实践层面，厘清若干认识误区，既能避免超大城市更多地陷入人口调控困局之中，而且还有助于探寻缓解人口调控困局之策。 (一)误区一：“减人”和“添秤”可同步推进 超大城市“人口规模困局”形成的一个重要原因就是人口经济领域的“发展阵地效应”。也就是说，经济高速发展和功能过载带动了人口的聚集。因此，人口规模调控需要疏解超大城市过多的城市功能。然而，目前从超大城市人口调控的思路来看，有一部分人陷入认识误区之中，即认为在保持经济高速增长(“添秤”)、保持城市已有开发强度不变的情况下，依然能够实现人口规模的调控(“减人”)。本文认为，在超大城市的人口经济领域，“减人”和“添秤”难以同步推进，其原因是：(1)从实地调研的情况看，超大城市将“减人”的着力点集中于疏解低端产业上，但为了“稳增长”和“添秤”，在低端业态退出的同时，超大城市依然需要竞相发展“高精尖”产业，不同程度地增加新建项目，进而形成新的人口聚集，难以同时协调好人口调控“减法”与“加法”的关系。(2)从理论层面看，现阶段中国超大城市人口规模与GDP在统计上表现出显著的正相关性，而且其相关系数明显高于全国平均水平。基于北京、上海、广州和全国1978～2015年、深圳1979～2015年、天津1986～2015年、重庆1996～2015年的历史数据，本文发现，北京、上海、广州、深圳、天津和重庆6个超大城市人口规模与GDP的相关系数分别为0.969、0.976、0.798、0.866、0.993和0.856，均高于全国0.781的平均水平。 (二)误区二：“拆市场”即“减人口”、“产业升级”即“减人口” 在实践过程中，部分人认为“拆市场”即“减人口”、“产业升级”即“减人口”，以“拆”代“疏”、以“拆”代“管”、以“升”代“疏”。这一认识误区会让超大城市进一步深陷“人口活力困局”之中。首先，从实践调研情况来看，倘若仅寄希望于拆除违法建筑及低端有形市场来减少人口，那么实际情况很可能事与愿违，往往人口“散而不走”；若仅依赖产业升级、发展“高精尖”，忽视不同行职业人口之间内在的比例关系，忽视不同人群之间相互依存的“生态链”关系，那么这样的人口调控既有可能伤害到超大城市固有的刚性需求，也有可能给超大城市未来的可持续发展带来风险。其次，从发达国家主要城市历史数据看，大城市的人口就业结构表现出以下几个特点，并未印证“拆市场”、“产业升级”与“减人口”之间存在明显的正向互动关系。
1.国外一些城市“批发零售业”从业人员比例并不低，城市对一定比例的此类人群存在刚性需求。从日本东京都2001～2012年的数据中可以看出，东京都“批发零售业”从业人员的比例基本维持在22％左右，而2010年北京、上海、广州该行业从业人员比例分别为19.9％、15.6％、20.5％(见表4)，均低于日本东京都的比例，这一现象值得引起对中国超大城市“拆市场”力度的把握和反思。 2.即使产业不断升级，但国外一些城市部分“传统生活性服务业”人员比例基本保持不变，甚至略有上升。从1981～2012年东京都30余年的就业结构数据来看，尽管产业结构在升级，但其“批发零售业”、“住宿餐饮业”从业人员合计比例基本稳定在32％左右(见表4)，占就业人员总数的1/3左右，而2010年人口普查中北京常住人口该比例为25.8％，上海为20.5％、广州为26.0％，均低于东京都的相应比例。此外，美国的数据还显示，产业越升级，对于技能劳动力的需求较大，即在美国1个制造业岗位带动1.6个服务业岗位，而1个高科技行业岗位带动5个服务业岗位，其中，有2个高端的岗位，如律师、医生等，有3个其他消费型服务岗位(陆铭，2014)。同时，东京1981～2012年的数据显示，传统服务业——“不动产业”从业人员比例由2.0％升至4.0％，此比例甚至高于北京、上海和广州(见表4)。 3.在产业升级过程中，国外一些城市部分“生产性服务业”从业人员比例并没有出现预想的大幅增加。例如，东京1981～2012年的数据显示，“金融保险业”从业人员比例从1981年的4.9％略降至2012年的4.1％(见表4)。总之，国外城市人口就业结构的特点显示，城市内部各行业人口之间存在着一个相对稳定、相互嵌套的比例关系，这一比例关系受到市场力量的调节，并且与城市功能定位相匹配。因此，过多依靠行政手段干预这一人口比例关系，可能会对城市人口结构、城市人口活力及城市的刚性需求产生影响。
图3 城市人口空间分布模式的3个阶段 (三)误区三：人口调控就是“减规模” 从目前实践来看，超大城市人口调控往往陷入“人口分布困局”之中，忽视人口的空间分布，而将人口调控狭隘地理解为人口规模的减少和调控，这是当前超大城市必须纠正的一个认识误区。其实，世界上更多的超大城市是从人口空间合理分布、城市群协同发展的角度来解决中心城人口规模膨胀和“大城市病”问题。在“人口调控就是减规模”这种认识误区的影响下，甚至有些人认为人口集中于中心城是一种必然现象。然而，本文对东京都市圈和多伦多都市圈50公里圈层以内的人口分布演变规律进行研究后发现，这些城市正是通过卫星城、都市圈的建设等手段，引导中心城人口的分流，以解决中心城的“人口规模困局”和“人口分布困局”。东京都市圈和多伦多都市圈的历史演变显示，城市人口空间分布大致要经历3个阶段(见图3)。在城市发展的第一阶段，人口高度聚集于城市最中心；在城市发展的第二个阶段，人口开始向城市中心外缘的拓展区域转移，城市中心人口占比开始下降；在城市发展的第三个阶段，不仅在城市中心外缘的拓展区域，人口占比较高，而且在城市卫星城所在的区域，人口占比也较高。通过对东京都、多伦多和北京的对比后发现，处于城市发展高级阶段的东京和多伦多都市圈，其人口空间分布近些年已经呈现出稳定的“双峰形”特征，即第一个人口聚集高峰位于距离城市中心10～20公里的圈层，东京此圈层人口占比为27.8％，多伦多为28.8％(见表5)；第二个人口聚集高峰圈层出现在距离城市中心30公里以外，东京此圈层人口占比为37.4％，多伦多为29.1％(见表5)。然而，2010年人口普查数据显示，处于城市发展中期阶段(第二阶段)的北京，人口空间分布格局表现出明显的“单峰型”特征，即以天安门为原点，半径10～20公里圈层(约四环与五环之间)人口占比高达40.7％；而30公里(约六环外围)以外人口占比仅为12.9％(见表5)，明显低于东京和多伦多都市圈。因此，加快中国超大城市30公里圈层以外卫星城的建设迫在眉睫。
(四)误区四：人口调控就是针对个人施策 目前，很多超大城市“人口规模困局”和“人口分布困局”难以破解的主要原因是过度重视以个人为单位的疏解，而忽视了家庭的视角；更多关注就业人口个人的疏解，而对其家庭诉求的关注不够、引导不足，没有找到人口疏解与家庭愿景实现之间的最佳结合点。由于历史、文化等方面的综合影响，中国人口流动最终受家庭民生性需求整体性满足的制约，因此，超大城市的人口调控不应忽视家庭对个人行为的影响，人口调控和区域规划要和家庭民生需求的整体谋划结合起来，需要深入剖析流动人口愿意来、本地人口不愿走的复杂心理因素，考虑到家庭对就学、就医、就业等领域的综合诉求，有针对性地寻求解决路径。超大城市人口调控不能忽视人口的社会融合，人口调控和社会融合并不矛盾，只有在社会融合的理念指导下，才能更好地增强人口调控后的稳定性。 五、超大城市人口调控的启示 基于上述分析，本文认为，认识和破解中国超大城市人口调控的困局，需要从人口经济、人口社会及人口管理“三位一体”统筹协调的角度进行系统思考和配套改革。 第一，控制城市开发强度。超大城市人口调控困局的根源在于城市功能过载、城市开发强度过大。过多的城市功能，过快的经济增速及过大的开发强度，只会让人口调控问题变得更为复杂。因此，未来超大城市的人口调控需要消除“减人”和“添秤”可同步推进的认识误区，抑制与城市功能定位不相符合的“发展阵地效应”，正确处理好“舍”与“得”的关系，在城市整体性治理的宏观思维下，建立以“控制城市开发强度”为核心的条件约束型人口决策机制，合理设定与人口调控目标相匹配的参数体系，即在不同阶段对城市GDP增速、开发强度、公共服务均等程度提出合理的约束性指标，避免人口调控目标的短期化和短视化。 第二，提升城市治理精细化水平。若要强化市场对人口的调控，政府部门除了“控开发”、“强规划”之外，也需要做到“强监管”、“优服务”。超大城市需要消除人口社会领域的“服务高地效应”及人口管理领域的“成本洼地效应”，需要在城市管理精细化的基础上，最大限度地强化市场对人口流动的“指挥棒”作用。首先，超大城市亟待提升城市管理精细化水平，破解生产、生活场所监管执法无据等问题，还原超大城市应有的、正常的人口居留成本；其次，区域性整体规划亟待缩小超大城市与其周边地区公共服务的现实落差，在流入地整体性满足被疏解对象的家庭愿景(如教育、医疗、养老等)，增强对被疏解对象的人文关怀。综合以上“管理”和“服务”两个方面，超大城市需要建立以“城市管理精细化、基本公共服务均等化”为核心的居民基本台账系统，确保这一系统能够集税务、健康保险及居民服务等功能于一体，将个人迁移流动信息与个人纳税义务、福利享有整合起来，既规范居留成本，又明确合理权益，寓“管理”于“服务”之中，更好地协调人口调控与服务管理之间的互动关系。 第三，降低人口调控对城市居民刚性需求的影响。破解超大城市人口调控困局，需要消除“拆市场”即“减人口”、“产业升级”即“减人口”的认识误区，需要明确与城市功能定位相匹配的人口就业结构，降低人口调控对城市居民刚性需求所造成的负面影响。在明确了城市功能定位和产业定位之后，政府部门更多地需要依靠市场的手段建立人口结构自我调节机制，更为准确地把握不同行业人口之间、就业与非就业人口之间内在的“生态链”关系，建立以维护“城市生机活力”为核心的人口结构市场调节机制。一味地寄希望于拆除市场、产业升级来疏解城市人口，既会影响居民生活质量，也会损伤超大城市的生机和活力，加剧人口结构失衡的困局。 第四，在人口空间分布重塑中寻求人口调控的突破口。中国超大城市人口调控需要消除“人口调控就是减规模”的认识误区，应在人口空间分布上寻求突破口，致力于在超大城市城郊及周边建立“有城有业、城业联动、配套完善、生活宜居”的“微中心”；打造以“区域协作”为核心的人口圈层分布规划格局，以促进超大城市中心城人口向郊区乃至都市圈里的城市群转移，缓解人口膨胀的规模困局及中心城老龄化的活力困局。 第五，突出人口调控的家庭视角。随着超大城市人口调控工作的纵深推进，家庭视角在其中的地位和作用应被逐步放大，而过去“仅针对个人施策的人口调控”认识误区应予以调整，需要树立以“整体谋划家庭民生需求”为核心的人口调控理念，在卫星城等周边区域整体性满足家庭成员的不同需求。 总之，超大城市人口调控需要消除认识误区，寻求政府、市场、社会相协作、人口规模、结构、分布相协调的改革路径：避免城市过度开发，要在功能瘦身中实现人口与经济的平衡；避免过度依赖行政手段拆除市场，要在管理与服务的合力下实现人口的疏解；避免盲目追求产业升级，要在市场机制的调节下维持城市人口的活力；避免过度强化以个人为中心的人口疏解，要在家庭需求整体性满足的作用下激发人口向外流动的动力；避免持续强化中心城的公共服务投资，要在区域协同发展的视野下实现人口由中心城向外疏解。 注释： ①不含本区县内部跨乡镇街道的人户分离户籍人口。仅指从外区县流入本区县的人户分离户籍人口。 ②包含从本市以外流入的外来人口以及从本市外区县流入的人户分离户籍人口。 ③由于东城、西城行政区划的调整及普查数据分解的限制，2000年东城(东城和崇文)、西城(西城和宣武)的该指标比例应分别略低于2.8％和2.2％，因为重复计算了原东城与原崇文之间、原西城与原宣武之间跨区户籍人口的流动。
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