中国自下而上城市化发展的制度潜力与创新，本文主要内容关键词为：自下而上论文,中国论文,潜力论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自下而上城市化（Urbanization from below ）是与自上而下城市化（Urbanization from above）相对的一种城市化模式， 后者是在计划经济条件下，由政府发动和包办型的城市化。前者是市场导向改革进程中新出现的由民间力理或社区组织发动并得到政府认可或支持的自下而上的城市化。本文旨在通过分析自下而上城市化发展的制度潜力，从而明确这一城市化模式健康发展进一步制度创新的方向。
一、自下而上城市化发展的制度潜力
作为中国经济体制由传统的计划经济向市场经济体制转轨时期城乡结构转换的产物，自下而上城市化之发展无疑要受旧有的计划经济制度的束缚，同时又发育着适应市场经济的某些制度特征。它是在传统计划经济覆盖势力的边缘或外围发育并迅速成长起来的新的城市化模式，在计划经济推动的自上而下城市化进程步履维艰的情况下，这一新兴城市化模式自其萌芽之日起，即处于旧制度势力排挤和新制度发育不足的贫瘠土壤之上，特殊的制度环境，自发自力的发展模式，以及传统体制的包袱与约束，使得这种城市化发展过程中出现了工业乡土化、农业副业化、离农人口“两栖”化、小城镇发展无序化和农村生态环境恶化等问题。不过，这些问题中，一部分是自发诱致型城市化起步阶段的常见病，一部分则是新旧制度转轨过渡过程中难免的弊端。随着这种城市化的进一步发育和市场经济体制的确立与完善，随着富有绩效的制度安排的植入，它们是可以逐步消除或改变的。从自下而上城市化发展过程中表露出的上述问题看，这种城市化模式进一步发展的制度潜力主要体现在如下四个方面。
1.城市发展自组织机制（Self —organized Mechanism ofUrban Development）的构建
城市发展的自组织机制是指市场经济条件下，作为一个开放系统的城市在与外部要素交流过程中，随着外部环境对自身功能的要求而调整内部结构和功能的过程或能力。在城市化过程中，城镇在区域中的功能是逐步确立并不断调整的，这就要求有相应的经济结构、人口结构、用地结构、基础设施及管理体制与此相适应。在自上而下城市化过程中，政府扮演城市化的投资者和组织实施者的角色，并使城市在遵循政府的经济计划和城市规划的前提下发展。然而，在自下而上城市化发展过程中，投资主体多元化，城镇发展的自发性特征十分显著，而乡镇政府或地方政府因为在管理权限和管理能力上较为有限，因而对城镇发展的调控能力也较差，许多地区农村城市化进程缺乏自组织机制，处于放任自流状态。80年代以来，中国自下而上城市化发展最快速的地区是农村地区和城郊地区，这些地区在计划经济时期处于政府市政投资规划范围之外，改革开放以后，随着非国有经济（主要是私人和个体经济）的发展，人口及非农产业较快集聚而自发地推动了城镇的形成与发展。然而，正是由于这些城镇的形成和发展处于计划体制之外，政府（包括绝大多数地方政府）在自下而上城市化发展的过程中（尤其是初期）并未将之纳入自己规划的视野和管理对象。因此，大多数自下而上型城镇的发展缺乏长远的、总体的市镇基础设施建设构架、人口迁入计划、土地使用规划、房地产开发计划，基础设施建设滞后或不配套，人口迁入和土地使用处于分散自发半自发状态，城镇发展由老城区沿着过境公路向两端呈带状伸展，不仅没有形成依靠土地地租收入投资城镇基础设施的机制，丧失了城区土地再增值的收益效应，同时还产生了城镇发展与过境交通混乱、乱占农田的不良后果。自下而上城市化发展过程中基础设施建设滞后或不配套的一个重要原因是，这些城镇发展的民间推动者绝大多数依靠他们自己的商品农业的发展及市场经营收入，其重要特征是收入个人化、分散化趋势显著。作为城市化组织者的城镇政府未能或无力从组织好城镇发展的角度，通过诸如农业生产特产税收、市场经营税收、城区用地审批的渠道聚敛必要数量规模的城镇收入来源，要进行集中投入数额庞大的城镇基础设施建设自然力不从心，从而也就丧失了进行城镇发展长期、总体规划的积极性和现实性。
从经济学角度看，城镇在其发展之前或发展初期进行科学、长期、总体规划，并以此为依据进行配套的市镇基础设施建设，初始的集中投入较大。但从城镇发展的动态过程看，前述行为能够明显地降低城镇发展和城镇改造过程中的补偿投入和更新建设成本。换言之，愈是能够早期地培养城镇发展的自组织机制，愈能够降低或减少城市化进程中城镇扩展及改造建设投入的边际成本。此外，尽早培养城市发展的自组织机制，对于保持或提高城市发展过程中的社会效益、环境效益，维持城市始终如一或与日俱增的可持续发展也是势在必行，发达市场经济国家及国内某些地方（如温州市龙港镇）的经验表明，只要能够提供有效率的制度安排，自下而上城市化状态由自由放任到组织化的有序发展的潜力完全可以变成现实。
2.经济要素的自由流动（Unrestrained Mobility of EconomicFactors）制度的创新
在遵循市场规则的前提下，经济要素按照比较利益原则自由流动和集聚是市场经济条件下城市化良性发展的实现机制。自市场经济导向改革以来，农业最先突破了传统的经济体制，农民随之拥有或部分拥有了农业剩余的处置权力，追求比较经济利益的本能和长期在城乡隔离体制下形成的对城市生活方式的向往，促使那些有商品经济意识有经营能力的农村人自我积累发展资本，转向城镇促使非农产业生产经营。政府在广大农民城市化制度变迁需求十分强烈的条件下，虽然改变了过去将农民“固化”在土地上的城乡隔离制度，但是，政府仅仅只在厚实森严的城墙上打开了一扇“门槛”较高、半虚半掩的小门，农村剩余劳动力经过一番努力进入城镇后，只能在城镇传统体制外存在，他们的“根”仍然在农村；包括个体户、私人企业和乡镇企业在内的民营经济作为传统计划经济体制外的新的经济增长点，在双轨制条件下，它们在发展规划、原料供给、资金融通、产品销售等方面没有得到上级政府应有的支持，处在与计划经济系统的并存发展产业不平等竞争地位。没有敞开的城门与农村割不断的“脐带”关系，计划内和计划外区别显著的双轨制，使得经济要素按照比较利益原则由农村向城市、从农业到非农产业的自由流动缺乏平等，开放制度创新、集聚效益和规模经济的实现步履维艰。随着国有经济市场化改革的深入，特别是中共十五大以后在公有制经济主体地位认识问题上理论和政策上的突破，民营经济制度创新和国有经济改革的深化及二者之互动和交融，为经济双轨制的对接与并轨，为政府宏观调控下的统一、开放市场的形成提供了新一轮发展良机，实现城乡开通、经济要素自由流动制度创新的条件愈来愈成熟。在经历了进20年的市场导向改革之后，面对新的机遇，该是制度变迁主体考虑不失时机地提供富有经济绩效的制度安排的时候了。若然，自下而上城市化在进一步迈向市场化的进程中将迎来新一轮曙光。
3.流动人口“浮动”状态的稳定（Settlement of FloatingPopulation）
农业剩余劳动力的转移或农村人口城市化在过程上可分解为流动过程和稳定过程两个阶段。流动是剩余劳动力离开农村或农业向城镇或非农产业转移，寻找新职业的过程；稳定是农村剩余劳动力从农业中分离出来后相对稳定或“沉淀”于其他地区或产业就业的过程。换言之，正常的农村城市化过程实质上是农村人口（劳动力）离农后实现产业转移和地域转移的协调和统一。有产业转移而无地域转移的农村劳动力流动的结果是“非城市化的非农化”，其主要缺点是产业结构转换以低经济效益、低社会效益和低环境效益为代价；有城乡地域转移而无职业转换的农村劳动力流动是“非工业化的城市化”，其缺陷是显著和致命的，缺乏足够的工业或非农产业发展推动力的城市化无异于沙滩上建造楼房的命运。同样地，如果地域转移超前于产业转移，即会出现大量无业游民流荡于城市而引起的“城市病”现象；如果地域转移长期滞后于产业转移，则会产生非农产业及其相关人口大量散布于农村而引起的“农村病”现象。80年代以来，随着乡镇企业雨后春笋般的蓬勃兴起和日新月异的快速发展，始于东南沿海地区的农业劳动力非农化浪潮汹涌澎湃，并向内陆农村地区推移。然而，尽管政府于1984年放松了农民进入小集镇务工经商的管制，但这种放松程度与范围是十分有限，几乎完全没有从根本上触及传统的乡城人口流动限制和城乡二元户籍管理制度，于是，只能倡导所谓“离土不离乡，进厂不进城”产业转移和地域转移分离模式。由于地区间的经济发展的不平衡，落后地区农村劳动力大量过剩，本地非农产业发展举步维艰甚至是一片空白，在此情况下，他们只好流向异地他乡以寻求赚钱谋生之路，这便是80年代末期以来每年春节前后出现规模空前庞大的“民工潮”现象的基本背景。
由于一方面农村改革与发展必然导致大量剩余人口流出，另一方面，二元户籍制度仍然发挥作用，绝大多数由农村流往城镇的农民不能获得城镇居民户口，流动人口以非户籍改变型流迁为主体，他们的流迁行为具有暂时性、不彻底性不稳定性，农村迁往城市的流动人口没有割断同土地的“脐带”，土地仍然是绝大多数乡城流动人口最重要的社会保障，乡土村落仍然是他们的生存根基。因而，农村传统观念和生活方式不易发生根本转变，或转变缓慢。同时，中国大规模的乡城人口流迁是在劳动力市场发育不完善的条件下进行的，人口流迁具有较大的盲目性和无序性，流动的劳动力人口主要不是通过市场而是通过亲戚朋友获取市场信息。在这种条件下，流出地和流入地难以根据劳动力市场提供的人口流迁信息对流动人口进行有效管理。而且，这种“非正式”流动大军中相当大比重的人口无正式职业，无稳定工作单位，无固定住所，无普通市民身份，不能享有普通市民待遇，组织化程度低。非户籍迁入型流动人口在流入地以体制外方式生存，社会地位低下，对流入地区和单位没有认同感、归宿感，缺乏主人公意识。从这种意义上看，中国自下而上城市化进程的特征是：离农流动过程已经大规模出现，稳定过程尚未根本实现：非农化速度发展较快，城市化步伐依然滞后；有形的物资形态的城市化（Urbanization）发展相对较快，无形的生活方式和价值观念的城市化（urbanism）显著滞后。
二、自下而上城市化进一步制度创新的原则与方向
自下而上的城市化不仅是中国城市化进程的重要组成部分，也是中国社会经济结构转换进程的重要组成部分，在这种意义上它属于宏观性的社会问题。同时，城市规划与发展中的某些方面如市政基础设施等属于自由市场供给失效的“公共产品”。而且，随着市场经济的发展和市场机制的完善，自上而下和自下而上二元城市化并存的格局将走向市场机制下的一元城市化。对于中国城市化模式的转轨过渡及向目标模式的并轨，政府应能作出前瞻性的预见及其引导措施。在目前情况下，政府首先应当将自下而上城市化纳入中国发展的大框架之中，进行合理的引导，适当的调节，而不是任其自由发展。具体来说，政府的引导和调节应当体现如下5条原则。
民间行为与政府行为协调原则。自下而上的城市化是一种诱致型制度创新，其基本发动主体是民间力量，然而作为二元社会经济结构转换关键所在的城市化过程不能想象缺少政府行为的后果，过多或过少的政府干预都将直接影响到自下而上的城市化的发展。政府行为的介入是为了支持、引导和保证自下而上城市化的健康有序发展，形成城市良性发展自我强化的“路径依赖”，而不是抑制和干涉民间主体根据市场导向建城办厂投资的积极性。自下而上城市化过程中的政府行为主要体现为制定城镇发展政策和城镇发展规划，参与或监督征地、公共设施的开发、统一管理，力诫自下而上城市化过程中出现“一死就放，一放就乱，一乱就收，一收就死”或“按下葫芦浮起瓢”的“改革陷阱”，以免损害自下而上城市化稳定发展和民间主体的利益与积极性。
就业目标与效益目标兼顾原则。就业问题是中国跨世纪的头号现实问题，80年代自下而上城市化兴起的根本原因在于农村大量剩余劳动力寻找就业门路的推力所致，因此自下而上城市化的发展应当担负起吸收剩余劳动力主渠道的历史重任，在多数地区发展以吸收劳动力能力强的劳动密集型非农产业为基础的农村城市化。与此同时，就业目标的实现不能以牺牲效益目标为代价，而应注重并追求自下而上城市化的总体社会效益、经济效益和生态效益，这不仅是保证自下而上城市化健康发展的需要，同时也是增强城镇经济实力和长期劳动力吸收能力的要求。
集中和分散相结合原则。中国自下而上城市化的约束条件是资金短缺。在财力有限条件下，将有限的资金投入到边际产出最高地区如大中城市、县城或县域首位城镇，不仅能利用现有基础设施和保证较好的经济产出，同时还可以避免因天女散花式的城镇建设带来的土地浪费和环境污染。
外延的城市化与内涵的城市化相结合原则。80年代以来，中国自下而上城市化基本上属于外延的城市化，即通过扩大现有城镇规模和建设新的城镇，推进城市化。在城市化发展明显滞后而后就业压力很大的条件下，外延的城市化不失为合理的选择。同时应当看到，中国城市化及经济发展的地区差异十分显著，因而就各地区而言，应当根据本地区发展背景，在条件允可时，应注重现有城镇中加强科技投入，进行技术改造，提高城镇的经济效益。这是因为经济效益较差是中国自下而上城市化过程中面临的另一现实问题，早日实现外延型城市化向内涵型城市化转变是自下而上城市化从根本上改变乡土特征和提高城镇经济幅射和扩散功能，增强城镇经济竞争力和可持续发展力的必然选择。
平等与开放原则。80年代以来中国自下而上的城市化总体上属于传统体制外的城市化，这主要体现在：宏观上因为城乡分割，农村城镇被视为农村的一部分，从而农村城镇及其非农产业发展与城市发展和国家产业政策调整脱节；微观上，二元户籍管理制度仍将进入城镇的农村人口视为非城镇正式居民。1984年有条件开放的“自理口粮户”政策随着国家放开粮油价格和市场化，其吸引力几乎消失，多数进入城镇的农民不再办理此种手续。封闭性的城镇户籍制度使农村进城经商务工的人口不能获得正式城镇居民身份，这不仅在很大程度使他们不能享受城市文明，连他们的子女也不能获得与城镇居民子女同等的就学和就业等发展机会。改变这种封闭的歧视的政策不仅是实现公平目标的要求，也是提高自下而上城市化地区人口素质和发展竞争力的有效举措。
我国农村非农化的基本推力来自于耕地资源随着人口快速增长和城市、基础设施建设发展而愈来愈趋稀缺，农业吸收劳动力的能力日益下降，从而迫使农民寻求农业以外的就业机会。农村非农化的拉力主要来自非农产业就业机会比较收益高的吸引力。这种拉力的大小取决于区域经济发展和农村产业结构的调整。在我国许多地区，农村城市化起步与发展步履维艰，不是因为缺乏上述推力和拉力，而在于推力和拉力因为制度因素的影响而未能形成合力。这主要表现在农村非农化的发展未能引起农业的规模经营和大批农村劳动力离开乡土，兼业化的非农化使得农户在农村非农产业获得发展的同时仍然保留着小块的承包地，从而引致了农业的副业化和农村工业的乡土化。农村自下而上城市化的发展及其发展过程中出现的“农村病”现象就是在这种背景下产生的，其健康发展需要解决涉及到两个层次的问题：微观上，解决农业耕地和农村企业不合理的空间配置问题，引导零碎的家庭土地向规模经营的专业户或农场集中，引导分散的乡镇企业向区域城镇集中，以获得规模效应和外部经济效益；宏观上，实现农业与农村非农产业的适度分离，农村工业化和农村城市化的有效结合。
鉴于中国自下而上城市化的发展现状和存在问题，保证其未来朝着健康方向发展的基本思路是实现农业规模经营与农村非农化、农村非农化与农村城市化、农村城市化与城镇建设体制三个环节的适度同步发展，与此同时，逐步实现大部分农业剩余劳动力彻底的职业转换，地域转移和身份转换。具体来说，中国自下而上城市化健康发展和进一步迈向市场化过程中需要进行新的制度创新的方向和发展对策包括如下9 个方面：（1）推进农业的适度规模经营，增强自下而上城市化的农业基础；（2）进行农村土地流转制度创新， 逐步割断离农转移劳动力同土地的“脐带”；（3）进行城镇建设体制创新， 构建与完善民间多元化投资体制推进城镇建设；（4）进行城镇建设用地制度创新， 有效保护和利用土地资源；（5）进行户籍制度创新， 确立进入城镇农民的城镇居民身份；（6）进行流动人口管理制度创新，提高流动人口的组织化程度；（7）进行农村非农企业产权制度创新，引导乡镇企业向城镇集中；（8）以据点型城市化作为自下而上城市化的基本发展方向， 重点实施“一县一城（市）、以县城为中心”的农村城市化战略；（9 ）合理引导自下而上城市化与农村非农化的结合，避免现有城市产业的同构重复与盲目竞争。
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