（四川大学法学院，成都 610207）
本文系本文系成都市哲学社会科学规划项目“多元共治视角下基层治理法治创新模式研究”阶段性成果（项目编号：2018L16
摘要：城镇化的进程中伴随着乡村生产、生活、交往方式的变化，群众需求日益多元化。基层治理面临着作为服务主体的政府与自治组织逐渐难以满足群众多项需求的严峻现实，亟待以创新型的基层治理方式解决乡村治理困境。乡贤作为扎根于乡土的精英型人物，凭借本身突出的榜样作用与反哺桑梓、泽被乡里的奉献精神，搭建起自治组织与群众间的交流渠道，在参与乡村治理的过程中逐渐崭露头角，推动了城乡变迁中乡村治理由传统的封闭式治理向开放性的全民参与治理过渡。
关键词：乡贤文化；乡村治理；基层自治
乡村治，则百姓安。作为农业大国，乡村治理一直是我国政府工作的重中之重。从“乡土中国”到如今的“城乡中国”，城市在改革开放的春风中稳步发展，以便捷的交通、发达的经济、完善的医疗教育体系吸引了越来越多的乡村人口涌入，我国常住人口城镇化率由建国初期的10.64%增长到2017年的58.52%, 但在几十年的城镇化进程中，农村人口仍然以相当的比例占据着我国总人口的半壁江山。三农问题牵动着全社会的发展命脉，农民增收，农业发展，农村稳定,影响着全面小康社会的成色与社会主义现代化的质量。习近平总书记在十九大报告中明确提出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。这从总体上明确了创新基层治理体系，构建系统有效的自治机制，是解决乡村发展困境的前提，也是提高国家执政能力维持社会和谐秩序的选择。
作为自治组织的村委会和居委会（以下简称村（居）委会），虽非政府机构，却承担着乡村治理的绝大部分工作，是我国基层政权的着力点。中央下发的文件经由省市县乡的层层传递，再由村（居）委会落实到群众中。 可以说，村（居）委会是乡村治理体系中最重要的一环。作为基层治理中的命脉与根基，乡（居）委会的工作决定着整个乡村的有序运行。目前乡村治理面临改革期，在以自治为基础，村（居）委会不能解决的提交政府部门，能推向社会的由社会组织承接的方向发展，是递进式衔接，但在村（居）委会与群众，政府与社会组织中间还缺乏一个沟通连接点，在自治组织疲于解决家常矛盾，政府扶贫项目难以推进实施，乡村建设缺乏外来资金流入中等现实困境中可以发现这一问题。这也是随着社会发展和市场经济对农耕文化的冲击，群众的日常需求日益多元化，作为服务主体的政府与自治组织渐渐难以满足群众多项需求的严峻现实。而生根于乡土人情社会土壤的乡贤文化，加以源远流长的孝道文化不断予以滋养，本身具备了乡村治理所需的多重元素，若将这些内化的传统元素予以重组，重新定义乡贤身份，让乡贤利用自身优势，疏通自治组织与群众间的交流渠道，正是实现了在城乡变迁中由传统的农村封闭式治理向开放性的全民参与治理过渡。
针对目前一些乡镇兴起的乡贤回归参与乡村治理现象，本文将从乡贤文化的前世今生、乡贤治理的可行性、如何发挥乡贤治理的最大效用、乡贤治理存在的不足以及完善之径来进行阐述。
一、乡贤治理的沿革
（一）“乡贤文化”的由来
“士大夫居乡者为绅”，旧时的乡贤多为功名在身而退居乡野的乡绅。这些乡绅们孝悌忠信，发挥自身榜样作用引领一方民众守礼向善，同时参与乡村建设治理，造福一方，成就了乡贤文化的双层含义，既是乡贤以自身的道德素养来对乡民进行引导的文化传承，又是乡贤参与一方治理的民间传统。在明清时期，一些州县便开始修建历代乡贤祠、著书立传、传扬乡贤事迹，教化百姓。乡贤文化甚至引起了外国学者的注意，被称为“非官方的自治”，也诞生了“乡绅社会”、“乡绅统治”等理论研究，从参与社会治理的不同角度来研究乡绅在我国传统社会中发挥的作用。
早在王莽年间，便有了乡贤组织的雏形。当时饥荒四起，朝局动荡，北方百姓深受羌患，朝廷无力支援。宗族之家为求自保便聚集成团修建起坞堡等防御性建筑，并配备自发组织的护卫团。作为地方自卫建筑的坞堡不仅保护了一方民众，也成为了往来故吏、宾客的避风港。在这皇权难以照管的边境地区，宗族之家发挥自身力量，团结当地百姓，替朝廷担负起治理之责，典范作用流传甚广。南北朝时期诞生的“义门”奇观更是乡贤文化的又一萌芽。江西省德安县义门村的陈氏族人在始祖的带领下，勤俭耕读传家，十八代人同堂而居，聚族合炊，孝义团结，3900余口人和谐共处不分家的家族典范名动朝野，宋仁宗时期以陈氏孝义太盛，宜作忠孝典范而降旨分家迁至各地，以乡贤的敦厚淳朴、和亲孝至的优良品质为榜样教化乡民的文化传承也由此开端。还有清朝三尺巷故事中“千里修书只为墙，让他三尺又何妨。长城万里今犹在，不见当年秦始皇。”乡贤礼让邻居的典故也被世人流传，故事中的安徽桐城三尺巷甚至以图画的方式将此典故雕刻于巷口，慕名而来的游客驻足在这阐释着“远亲不如近邻”、“邻里和谐相处”寓意的小巷，深为古时乡贤的豁达与睿智而叹服。
（二）乡贤治理的新世纪研究
中央一号文件在2015年至2017年间持续将"乡贤文化"列入农村思想道德建设中，“要创新乡贤文化，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设”，《十三五规划纲要》中也有“培育文明乡风、优良家风、新乡贤文化”的计划，2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中更是明确指出“乡村治理体系和治理能力亟待强化”、“积极发挥新乡贤作用”。一些省市响应号召，开始进行乡贤参与乡村治理的实践。例如江苏省丰县梁寨镇在乡村治理中将当地的基层干部、道德楷模、赋闲在家的老党员、以及具有影响力的民间“大老执”（当地对在红白喜事上负责主事的人的称呼）、离乡在外有所成就的企业家、官员等定义为新型乡贤。号召德才兼备的新乡贤反哺桑梓，组建乡贤工作者队伍，设立新型乡贤工作室，就地调解多元矛盾。 而广东省珠三角地区农村基层治理的改革则是从2010年开始，逐步积累经验，在2016年时开始探索农村治理主体从二元向多元的发展，即在传统的单由村党支部和村委会、居委会负责基层治理模式上引入乡贤代表、服务中心、经济组织、群团组织等其他参与乡村事务管理的主体，形成了“党委领导、多元主体协同、公众参与、法治保障”由多元主体参与的治理体系。创设性的引导群众与乡贤代表参与村务会议，发表意见，在当地极大程度上实现了群众自治与民主监督的功能。[ ]今年2月份山东省邹城市唐村镇设立了一个“新乡贤社区”，希冀以乡贤文化凝聚道德力量，弘扬优良传统，传播积极向上的正能量。唐村镇自2016年起开始探索乡贤参与村务治理的实践，并举办了中国新乡贤唐村论坛、乡贤新春茶话会、新乡贤评选等活动，“乡贤治理”也成为了唐村镇的别样特色，受到周边社区的关注。
二、乡贤参与治理的现状
传统农村的关系网络是以以家族宗亲为连接点，以同根或同源的属性将自己定位于所属的家族中，乡贤在此熟人社会中却能收获一个个小集体的认可，源自于历史文化的传承和个人成就在群众中的影响力。早在“皇权不下县”的时代，非有钦定权力，却有天然权威的乡贤们便承办了一方兴建土木或开设学务等原本隶属官府的事务，是官与民之间发生联系的中介，充当起官员与百姓之间的沟通桥梁，为稳定国家政权发挥了巨大作用。可以说，一方乡贤具有着群众赋予的“天然权威”，在保障基层民主与公共秩序的稳定上，“天然权威”成就了乡贤参与乡村治理的最大可能性。在中央发挥乡贤力量，助力基层建设，共创美丽乡村的畅想下，各地开展的乡贤参与乡村建设运动如火如荼，同时也遇到了一些亟待解决的问题。
（一）乡贤参与治理的定位不明
乡贤作为一方乡土培育出的杰出人物，代表着一个地区的精神风貌，同时有着对村落共同体极强的归属感，对乡村民约，风俗人情皆有了解。乡贤在当地也是极具号召力的，但他们参与乡村治理的方式多局限于调解群众纠纷。在村民出现矛盾，而社区工作者在数次协商仍难以调解的情况下才会请出乡贤人士，使得基层治理的工作效率较低。例如成都双流L街道办地处城乡结合部，街道办的工作人员和拆迁前的村委干部是两批人。社区群众出现纠纷，社区人员屡次组织纠纷双方调解都未能化解其中矛盾的现象常有发生，最后社区人员只能请出以前的村干部或是当地的经济能人。村干部虽早已卸任，但还是乐于配合社区的此种调解工作，经济能人认为自己的参与是为了社区的和谐发展，也愿意贡献自己的一份力量。老村干部一出面，晓之以情动之以理，多数纠纷双方愿意接受其调停，但也存在部分群众认为村干部早已没有参与社区工作的身份，不接受其调解，而经济能人虽具有社会地位，但在政策法律方面却是不太精通。以退休干部和经济能人为代表的众多乡贤工作者在参与纠纷调解中更有感慨，调解工作就是看面子，总会遇上转不过弯的犟脾气，要是对方不给你面子，调解工作也做不下去。乡贤参与基层治理的身份不明确极大程度上影响着乡贤参与基层调解工作的成效。
（二）乡贤活动缺乏规范引导
乡村事务中随处可见乡贤的身影，但乡贤仅仅是作为被治理者来配合基层工作，没有配套的规范来引导其如何参与治理工作。例如现在中央给予的各项农村政策性补助与扶贫项目是很多的，但却面临着资源难以平均分配与项目无人承接的双重问题，村（居）委会在涉及群众争抢资源的纠纷中头痛不已，一些大型的建设项目引进后也难以解决民众占地拆迁的赔偿问题。一些村（居）委会最后还是通过请出当地有影响力的乡贤来进行沟通工作，在乡贤的说服下一些群众明白应从家乡建设的大局出发，主动配合村委工作。而不少扶贫项目最终还是交由有经济实力的乡贤来承包。基层治理工作繁琐，自治组织全力投入在乡村事务的管理中，并未重视对乡贤参与乡村治理的引导，乡贤们在享受到政策优势时仅仅实现个人的发展与壮大。若是将乡贤活动进行规范引导，赋予乡贤建设家乡的责任感与使命感，鼓励乡贤将家乡发展与自身发展合为一体，有助于实现两者的共繁荣同进步。
（三）乡贤资源未受重视
来自民间，深入民间，知晓家乡需求，洞悉社会发展趋势的乡贤优势在乡村建设中理应发挥作用。据调查显示，2017年通过农村产业的提档升级，休闲农业和乡村旅游，年接待游客23亿人次，占全国旅游接待游客总量的43%，并且这个数据还在持续上涨。 如此可观的数据背后是两级分化明显的现实，热门地区摩肩接踵，部分地区却门口罗雀。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆冷门地区的无人问津背后是乡村建设中出现的典型问题，没有根据当地实际情况制定针对性的发展计划，不少乡村原本具有的文化、特产、土地资源优势被埋没。一些基层政府未能把控当地文化的先天优势，在进行乡村建设时忽略了传统文化由历史成就的地域特征和知名度，单纯的修建仿古建筑，在复制知名景点的同时却忽略了本地实际情况。乡贤资源在政府的单方主导下，未受重视，这也反映出乡贤参与乡村治理工作的一些问题，参与乡村治理工作渠道不通畅，程度有限等问题。侧面凸显出改革开放的发展伴随着城乡一体化的进程，基层自治组织逐渐崛起，传统的乡贤参与方式在现代基层治理面前难以跟上节奏的困局，亟待以创新性的面貌在乡村治理体系中发挥出应有作用，为国家管理与基层自治找到两者的平衡契合点，搭建好政府与村民，村民与市场之间的连接渠道。针对这些基层建设中存在的问题，乡贤组织的优势作用便在于从农村发展的大局出发，参与治理的范围不应局限于解决矛盾纠纷。但从目前基层工作的现实来看，乡贤在乡村建设事务中进言献策的机会极少。这也为为乡村治理体系的完善提高了新视域，需要从理论与实践层面上探讨出可行之径。
三、乡贤参与乡村治理工作的建议
2017年我国农村发展报告中总结了当前基层建设面临的种种问题，例如高成本的农业种植损害了农业竞争力，荒地问题严重，部分农民想出租土地却没人承接，农业经营效益进入下行通道，农村资源资产浪费严重，生态环境需要改善，乡村治理模式仍需创新等 。针对这些在农村转型发展中出现的问题，乡贤参与乡村治理工作模式也应对症下药，为构建创新性现代乡土社会提供助力。
（一）呼吁乡贤回归，定义乡贤地位
1.引进多方人才
社会事业的建设离不开人才的力量，乡村基层建设亦然。但现在基层的发展面临的最大问题便是能人外流，人才匮乏。习近平总书记多次在中央会议中表示，“要推动乡村人才振兴,把人力资本开发放在首要位置,强化乡村振兴人才支撑”，唱响“凤还巢”之歌。由此，新时代意义上的乡贤也不应拘泥于地域关系，乡村建设要着力鼓励人才进村，搭建乡贤回归平台，除了在当地居住的德才兼备者中定义，也应放眼城镇，涵盖走出乡村的实力企业家、知识渊博的学者，吸收退休后干部、劳动模范等优秀人物，充实乡贤主体。善用国人落叶归根的传统思想，以乡土凝聚乡情，推动村内村外的乡贤们参与家乡建设，重视乡贤人士的参与意识，培养他们的主体意识和责任意识。将零散的社会力量凝聚成团，形成乡贤组织，凭借乡贤们的智力、物力、影响力，承担起政府与群众之间的沟通交流作用，弥补政府工作的不足。
2.明确乡贤身份
传统的乡贤参与乡村治理的内容主要致力于调整乡村社会关系，解决群众矛盾，游走在德治和法治的边界，其并非法定的治理机构，身份的获取不是人民以缔结契约让渡权力的方式，主体定性未有结论，更无职务津贴。“名不正而言不顺”，在参与调解的过程中，群众是因为乡贤的影响力或道德品质而接受乡贤的调停，也有群众认可乡贤的说法，但认为乡贤没有治村身份而拒绝调解。为使乡贤能在乡村治理工作中更好发挥自身作用，应赋予乡贤治理身份，从政策或法律上定义乡贤在自治组织中的地位。
（二）完善乡贤组织，规范乡贤活动
1.制定选任标准
参与基层治理的各类主体，一切活动都应在法治体系内开展。在建立乡贤组织时，也应有具体的标准。乡贤的选任，可先由政府制定出大范围的规则，再由群众推选符合标准的人选，群众提出的人选最后再由政府聘任。这样既可避免政府单方选任的人员不得民心，也可保证群众推选出的乡贤代表符合基层治理人员标准。然后将选任出来的乡贤们纳入乡贤资源库，定期举办乡贤推选活动，及时更新人才资源库。从资源库中选任代表担当主要负责人，负责人与基层干部一一组合成立乡贤工作室，缓解政府陷于解决农村“家长里短”小矛盾的现象。乡贤代表们高效率的解决群众问题既是满足了自治组织中的村民自治要求，也响应了中央号召的乡村精英参与乡村建设的大时代背景。
2.设定奖励与培训机制
架构起乡贤工作的主体框架后，制定乡贤工作室的组织决策和管理程序，避免过度放大乡贤职能，明确工作范围，制定底线标准。目前乡贤参与乡村治理面临的瓶颈问题便是个体差异大，法律素养不高，精神与经济上皆无保障。2017 年中央一号文件中提出“深化农村社区建设试点”中的首要工作的便是培养农村社区治理人才，而针对目前的乡贤参与乡村治理创新，也应将乡贤工作者纳入培养体系中。定期对乡贤工作者进行课堂教学，增强法律素养，邀请调解专家给乡贤们授课培训，参加讲座学习，丰富乡贤的专业知识，提高工作效率。 呼吁乡贤参与基层治理工作的同时，也应设定灵活的鼓励机制。对乡村建设有突出贡献者，政府可考虑给予政策补助和精神嘉奖，对乡贤事迹大力宣传，开展奖评活动，激励更多优秀的年轻人才参与家乡治理，为乡贤组织注入新鲜血液，形成良性循环。
（三）发挥乡贤优势，助力乡村建设
1.引领乡村良好风尚
良好的社区氛围可以给群众带来精神洗礼，推动乡村向具有新时代面貌的和谐社区发展。传统的治村理念多是根据约定俗成的乡规民约，社会在进步，很多乡规民约却仍保留有封建余韵，违背法治原则。乡贤对当地的落后风俗十分了解，针对于此，可由政府牵头，乡贤主导，对基层乡村的乡规民约进行调整，继承公序良俗传统的同时引进法律理念，形成德治与法治结合的新型自治条约，从应遵守的村规中更新群众思维，缩小乡村治理与城市治理的差距。
在新型乡村治理体系中发挥以乡贤为道德榜样的传统，以乡贤人士的言传身教来引导群众的价值导向，践行社会规范，进行乡村精神建设也是最有效和最节约成本的形式。年轻一代是新的希望，乡贤工作者在助力乡村建设的同时，也应关注基础教育工作，培养下一代的优良品质。可以开展乡贤进校园活动，将乡贤的事迹宣传与课堂教学结合，让乡贤代表们直接走进课堂，讲述自己的成长经历，弘扬优良传统，培养青少年正确的价值观。
2.为乡村建设进言献策
在乡村治理中，思想建设与物质生活水平的提升应同时并行。政府在全局规划的考量中，除了需要国家的财政支持，更需要树立授人以鱼不如授人以渔的长远理念，借力乡贤代表们的财力、智力、影响力，形成可持续发展的产业链才是创新性乡村发展的可行之径。有了资源，也要有运用资源的资金同时不少乡村的传统文化的发掘宣扬活动多限于民间组织，缺乏固定化的政策支持和资金支持，乡贤工作者对哺育自己长大的乡村经济文化极为熟悉，基层政府应发挥乡贤的诸多优势，培养乡贤的主体意识，引导乡贤积极参与家乡的建设规划。
例如广东省乡村治理中构建的“党委领导、多元主体协同、公众参与、法治保障”由多元主体参与的治理体系。引入乡贤治理的基层治理，也可形成以党组织为指导，自治组织为核心，乡贤代表为平台，政策支持与财政拨款为后盾的治理新体系。从社会治理的现实需求出发，乡贤工作者们可借力政府，善用文化习俗，搭建旅游平台，将自己的家乡推向市场，推向社会。而上级政府可以就当地乡贤工作者的参与程度和建设计划进行考察，再予以政策和资金上的支持。在以旅游文化产业的兴起拉动乡村经济效益的同时，考察适合当地种植的农作物，借力游客和互联网平台，为经济作物的销售打开市场大门。解决农村耕地抛荒现象，提高农村经营效益。
四、总结
乡贤以立德、立功、立言的“三不朽”精神，成就了乡贤文化中历久不衰的品行传承。时代的发展需要经济科技方面的硬实力，也需要精神文化方面的软实力。在城镇化和工业化的大背景下，城市以优异的教育环境和舒适的配套设施吸引了大批青壮年，而另一方面是农村空巢老人、留守儿童众多，经济发展迟缓，基层治理工作难以开展的现实。搭建乡贤参与乡村治理平台，整合乡贤资源，发展乡村经济文化教育事业，吸引青壮年回流是目前应对基层治理困境行之有效的方式。在当前国家大力提倡的自治、法治、德治相结合的乡村社会治理新模式面前，选任乡贤代表参与村务处理，构建以自治为牢固基础、法治与德治无缝衔接，的农村治理模式，提高群众生活水平和文化素养，也是实现十九大报告描绘的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴图景的又一助力。
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作者简介：李芯愉（1994.7—），女，四川崇州人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法。
论文作者:李芯愉
论文发表刊物:《知识-力量》2018年12月上
论文发表时间:2018/11/2
标签：乡贤论文; 乡村论文; 基层论文; 群众论文; 组织论文; 文化论文; 农村论文; 《知识-力量》2018年12月上论文;