乡镇企业产权制度改革的逻辑与成功的条件——兼与国有企业改革比较，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,产权制度论文,国有企业改革论文,逻辑论文,条件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇企业的迅速发展，构成了80年代以来中国经济高速增长的重要组成部分。其发展机制已经引起国内外经济理论界的广泛兴趣，产生了大量的文献（如林青松和伯德，1989）。90年代以来，以股份合作制为主要内容的乡镇企业产权制度改革，格外引人注目。由于同一时间上国有企业改革迟迟难以深入，则产生了将乡镇企业与国有企业的发展机制和产权制度改革加以比较的需要，以期从前者引出可供国有企业改革借鉴的经验。
一、乡镇企业成功发展的市场环境
80年代以来乡镇企业的迅速发展及其在国民经济中比重的提高，与国有企业的相对增长缓慢及其份额的下降恰为同一过程的两个方面（表1）。公允地说，这一期间国有企业增长速度并不算慢，其效率也有所提高，但在与乡镇企业的比较中显然处于劣势（郑玉歆和罗斯基，1993）。乡镇企业何以具有如此成功的发展绩效，有关文献已经很多。这里仅仅从本文的论述逻辑出发，作出几点归纳。
表1 乡镇与国有工业产值份额（亿元，%）
时间全社会总额
乡镇企业
国有企业
产值份额产值 份额
1980 5154.26
509.4
9.883915.60
75.97
1985 9716.47
1827.2 18.81
6302.12
64.86
1990 23924.36 6050.3 25.29
13063.75 54.60
1991 28248.01 8708.6 30.83
14954.58 52.94
1992 37065.71 13635.4 36.79
17824.15 48.09
1993 52691.99 23446.6 44.50
22724.67 43.13
* 1980年为乡村两级数，1985年以后为全部农村工业数。
资料来源：国家统计局，1994。
第一，乡镇企业的原始积累享有廉价的生产要素供给。先来看资金积累。乡镇企业起步时的资金主要有两个来源。一是集体经济的积累，即在人民公社体制下通过长期积累，从农业上“抠”出来的一部分资金。这笔资金固然是以压低农民收入水平为代价而得来的，但作为制度上规定的公共积累，在农产品价格仍然偏低的情况下，其机会成本却是很低的。另一个资金来源是从银行、信用社贷款。由于长期实行低利率政策，这种贷款的成本也是十分低廉的。其次是劳动力。我国是一个人口众多的国家，长期实行重工业优先发展战略和城乡隔离的政策，从产业结构和制度上抑制了农业剩余劳动力的转移，使农村潜在地存在着过剩劳动力。在发展乡镇企业中，这种以农业劳动的边际生产力为机会成本的劳动力，其价格就显得十分低廉。最后是土地。农村土地归集体所有，无论是实行家庭联产承包制以前还是以后，乡镇集体或自治组织都或多或少具有在社区内安排土地用途的权力。乡镇企业作为社区集体所有的事业，使用土地根本不必支付代价，且具有近于无限的潜在供给。
第二，乡镇企业一经起步，就具有相对丰富的市场机会。从第一个五年计划开始，国有企业的发展一直是为国家优先发展重工业的战略服务的。以国有企业为主的传统产业结构严重地向重工业偏斜。在1978年以前，基本建设总投资的近一半都被使用于重工业的建设，而用于轻工业的不到6个百分点。这就造成了轻工业产品在市场上的严重短缺。乡镇企业以其劳动力丰富的优势，利用市场的缺档，进入到长期受到压抑的产业部门，因而迅速取得利润，进而扩大积累。由于乡镇企业迅速起步的阶段，恰好是城乡居民收入迅速增加，而消费档次尚未升级的时期，乡镇企业的低质廉价产品符合了市场的需要。
第三，也是最重要的，乡镇企业从其起步之初就面对着市场竞争。由于乡镇企业不是国家计划的产物，也始终没有被纳入资源配置计划盘子中去。因此，其能源、原材料的供给主要得从计划分配范围以外取得，其生产的产品也要在计划渠道以外销售。80年代初伴随着国有企业微观环节放权让利的改革，资源配置和价格的双轨制开始出现，且其中的市场轨日益扩大。这为乡镇企业提供了进入与发展的条件。而另一方面，这种情形也使得乡镇企业的竞争压力大于国有企业，企业的预算约束相对硬化。因而使其对市场机制具有天生的适应性。与此同时，乡镇企业承担相对少的政策性义务，则其经营具有明显的利润动机特征，并且可以用利润这个单一的指标来衡量企业的经营。在这一点上，乡镇企业与国有企业大不一样。
二、乡镇企业的激励与监督
1993年底，全部农村企业数为2452.9万家，乡村企业数比重仅为6.87%，而其产值比重却高达64.16%。可见乡、村两级集体企业在乡镇企业中起着举足轻重的作用。同时，这两级集体企业在产权制度和经营形式上与其他类别的乡镇企业也有明显的差异。说到乡镇企业的产权制度改革，主要是指乡村集体企业的改革。为了使问题简单化，在多数情况下，本文以乡（镇）一级集体企业为讨论对象，其结论可以推及村级集体企业。
乡镇企业的所有权属于它所在社区全体成员。这一点与以往我们讲国有企业的“全民所有”性质十分相近，而且更加明确和直接了当。这是因为它的建立或者是依靠社区集体积累作为初始资金，或者是以社区经济作为风险承担者向银行、信用社借贷。在此基础上实现的日后积累无疑也属社区所有。另一处与国有企业相像的是，这种企业的经营也经过了两级委托。在国有企业是全民委托给国家，国家委托给企业经理人员；在乡镇企业则是社区成员委托给社区（乡或镇）政府，后者委托给企业经理人员。区别在于，在国有企业的场合，全民作为名义上的所有者根本无从履行对国家使用全民资产的直接监督，只是通过人民代表大会从立法的层次进行间接而遥远的监督，所以后来索性就改称国有企业了。而在乡镇企业的场合，除了人民代表大会形式之外，社区成员因其与企业更直接的利益相关和更易观察企业经营过程的绩效，还可以通过各种正式非正式的途径对集体资产经营进行监督。
对于社区政府来说，创办集体企业可以满足多种动机。臂如说，可以改变社区因单纯务农而形成的资源单一、财政拮据的尴尬处境，使社区政府得以履行其本来就很综合的社区公共服务职能；可以扩大社区内就业，使一部分剩余劳动力从农业中转移出来，并相应提高本地的人均收入水平。所有这些都是与社区政府的政绩直接有关的。所以，对社区政府官员来说，经营好社区集体企业，使其保值、增值的激励，与其在所任上克职尽守的激励是一样的。为了不使问题复杂化，我们假设在社区政府及其官员这一层次，不存在经营集体资产的激励问题。或者也可以说，社区成员与政府之间的委托——代理关系是另一项专门研究的内容，这里我们只需把关注的重点放在社区政府与企业经理人员之间的委托——代理关系或经理人员的激励问题上面。
乡（镇）政府将社区所有的资产委托给企业经理人员使用和经营，必然同时形成使经理人员（代理人）经营好这个资产的激励机制或监督机制。在乡镇企业发展的较早时期，这个问题似乎要简单明了得多。根据我们的假设，委托人具有对代理人行为进行严格监督的激励（周其仁，1994）。而在一个社区仅仅存在有限几个集体企业的情况下，委托人与代理人之间的信息不对称现象并不严重。也就是说，社区政府官员接近于象企业经理一样谙熟有关企业经营的情况，从而使监督成为有效的。在企业经理人员可供选择的同类职位机会并不多的情况下，一定的工资（奖金）水平和在社区内的社会地位，便足以诱使其不愿失去现有的职位。因而，那时乡镇集体企业的委托——代理问题并不突出。这样的企业产权安排和经营机制，与企业面对的市场环境相结合，便产生了乡镇企业迅速扩大起来的经济奇迹。
然而，随着经济改革的深入和乡镇企业本身的发展，一系列情况都在发生变化。由于乡镇企业经理不属于国家干部系列，不会跨地区流动，作为一种稀缺资源，其流动性和更换率很小。因而使其有足够的时间积累起有关企业经营的私人信息。与此同时，乡镇政府所要管理的企业数目特别是资产及经营规模大大提高。虽然平均每个乡镇拥有的乡（镇）办企业只从1978年的6家增加到1993年的9家，但其所要应付的总产值却从53.3万元增加到2239.2万元，使社区政府对企业经营进行监督的成本大为提高。社区政府官员不再可能象经理人员那样掌握企业经营中的各种情况，因而在乡镇企业资产委托人和代理人之间信息不对称的问题就出现了。而一旦这个问题出现，相应的对于企业经理人员的激励问题就提到乡镇企业委托——代理关系的议事日程上来。尤其是农村其他所有制形式企业的大量出现，稀缺的农村企业经理人员有了越来越多的潜在就职机会，他们对乡镇集体企业的依附性也就不存在了。
在乡镇企业实行股份合作制改造之前，社区政府通常采取三种办法解决经理人员的激励问题。第一种办法是提高他们的工资。如果企业经理人员能够得到不低于其人力资本的机会成本的工资水平的话，他就不会另谋高就。但是，由于工资是企业的经营成本，在销售总收入中首先列支，亦即无论多高的工资，对于经理人员都是旱涝保收的，而不与企业经营效果挂钩，因而尚不足以起到激励经理人员的作用。第二种办法是把经理人员的收入部分地与企业经营绩效——利润水平挂钩，也就是实行以经理人员为责任主体的企业承包制。由于对于乡镇企业资产来说，社区政府代表的是所有者的利益，因而更关心该资产的增值和经营利润的最大化，而经营者的这种关心则远不如前者。这就形成了委托人和代理人对待风险的不同态度，即经理人员更倾向于规避风险。因此，若要使经营者接受承包合同，就要付给他一个更高的风险报酬。在实践中，我们经常听到和看到承包的经理人员获得令人目眩的重奖的事例，很多就是由此原理产生的。而这里所谈到的风险态度的不对称，加上信息的不对称，常常还会极而化之，在承包合同的谈判中形成承包人员负盈不负亏的结果。第三种办法是在一定程度上默许经理人员侵蚀企业资产，以此来交换经理人员对企业总资产增值的关心和对社区政府侵扰企业资产的容忍。社区政府对乡镇集体企业作为小金库、小预算来源的过分依赖，使得它不得不向经理人员的侵蚀行为作出一定让步，而仅仅把握住这种侵蚀的限度。经理人员则通过“厂外办厂”、吃回扣等形式制造灰色收入，或者采取以企业资产换取个人的社会地位和名望、培植子女、亲信等间接侵蚀的办法增加自己的效用。由于这种灰色或间接收入与企业的资产规模和经营利润相关，从而类似于一种剩余索取权，能够起到一定的激励作用，为了保持这种行为在社区政府中的认可，企业经理以出让部分剩余控制权作为回报。于是，从社会的角度，人们很容易就看到目前乡镇企业一对并生弊端——政企不分和资产流失。
三、组织创新的机会及推进过程
社区政府以默许乡镇企业经理人员灰色收入的形式，出让一部分剩余索取权，以换取其自己对企业部分剩余的控制权，并达到激励效果，只是一种无可奈何的选择。在这种控制管理的形式下，社区政府的收益总是受制于企业经理人员，而且由于集体资产的灰色流失，这种控制的成本十分高昂。另一方面，乡镇企业经理人员因占有信息优势，换取了一定的剩余索取权，却是“灰色的”，其取得的过程要依特定的机会、时间及技巧而定，且具有较大的风险。风险既大，经理人员就要索取更高的风险补偿，集体资产的被侵蚀也就愈严重。反过来，使得这种控制管理形式的成本日益提高。所以，无论对社区政府还是乡镇企业经理人员，都希望有一种规范的形式，把剩余索取权与控制权有所依据地在两者之间进行分配。
乡镇企业的股份合作制，尽管其初始动机各不相同，例如有的是为了解决在家庭联产承包以后如何使原有一部分集体积累在物质形态上不被分割，有的则是为了集资、筹资的需要，但对于乡镇所有的集体企业来说，这种产权形式似乎有助于解决前面提到的控制与激励问题。从山东淄博市周村区的乡镇企业股份合作制发展，我们可以把握住有关线索和逻辑。
周村区在1993年以前，对于乡镇企业股份合作制中股权分配设有数量的限制，即要求将集体企业净资产的70%划分集体股，名义上为全社区居民所有，实际上由社区政府控制；另外30%划为企业职工基本股，按每个职工的工龄、工资级别和岗位职务等条件折股量化到企业内部职工，尽管按照上述条件折股，企业职工获得的股份并不均等，一般来说经理人员占有相对大的股权比重。但是，由于个人股权比重小，而参加股权分配的人员基数较大，股权分散，经理人员并不能获得足够大的剩余索取权，在经营决策中也形成扯皮现象。因此，产权制度改革要解决经理人员激励问题的初衷并没有达到。
一种制度或组织创新，在其没有达到预定目标时，也就是新的制度或组织形式的潜在净收益尚未全部显示出来的时候，通常不会自动停止下来。只要可能，它总是要突破现有的约束，按照自身的逻辑进一步演进。特别是对于我国乡镇企业的产权制度改革来说，当唱主角的社区政府和企业经理人员未达到满意时，改革就要继续。1993年开始，周村改变了对股权设置的框架，将社区集体股缩小到10-30%，另将20%作为企业职工股，根据工龄、工资和职务分配到个人，其余部分则全部出售给企业内部职工。而对于某些长期亏损企业则干脆全部出售，不留集体股，这样，乡镇企业的股权结构就大不一样了。以该区王村镇为例，镇办企业目前只保留了10%的集体股，职工个人股和法人股占到90%。
从乡镇企业实行股份合作制过程中围绕股权设置的演变来看，其核心是为了在社区政府与企业经理人员之间合理地划分企业资产控制权和相应的剩余索取权。无论是大头还是小头，集体股权无疑是一个既定的前提。而企业职工的个人股权，总是天然地向经理人员倾斜。无偿分配个人股时，经理人员以其在工龄、工资级别和职务上的优势，取得了相对其人数来说一个较大的股权比例。而在出售股份部分，他们又以其在个人资产上的实力或借贷信誉上的优势占了大头。例如，周村区淄博昌亚股份有限公司通过上述股份分配过程，企业资产的80%已经为4名企业管理人员所有，而其中总经理本人就占有30%左右。而在股权划分中产生的职工持股，从目前来看，这是在产权制度改革中为了不使职工[1]产生被出卖感和损失感，从而能够支持或至少是容忍这项改革而支付的一种代价。而从长期来看，这些分散的股份将有集中到少数人手中的趋势。例如，上海市郊区到1995年上半年，全部实行股份合作制的企业中，股权分配格局为，集体占42.4%，职工占37.8%；而当年新增加的股份合作制企业中，个人股已接近50%，其中大部分控制在经营管理人员手中。并且这种趋势还在发展。至于在整个产权制度改革过程中股份划分比例的变化，则纯粹是在诸种约束条件之下，改革涉及的当事人之间谈判的结果。随着约束条件的放宽和当事人相对谈判地位的变化，股权分配格局还会变化，不过我们不希望在否定以前分配格局的前提下实行再次分配，那样的话就使不确定性太强了。可喜的是人们已经看到，伴随着乡镇企业股份合作制的推行，农村产权交易的相应制度和组织安排也开始出现，并发挥着日益增大的作用。
四、企业产权制度改革的条件
从80年代中期始，农村开始出现在乡镇企业试行股份合作制的零星现象，到1994年底，全国实行股份合作制的企业已超过300万家，占乡镇企业总数的12-13%左右。在那些股份合作制首创地区，这个比例还要高得多。这样一个推广速度间接地说明了这种改革具有促进乡镇企业发展的效果。由此我们不禁要探索一个答案，为什么在全国从上到下都把目光集中在国有企业改革上面的时候，乡镇企业又一次出人意料地率先进行了产权制度的改革，并取得了良好的进展？也就是说，需要我们解释的是，对于产权制度改革来说，乡镇企业与国有企业面临的内外部条件有哪些异同，后者又是如何影响改革成效的。
首先，乡镇企业与国有企业面临着相同的改革要求。如前所述，当乡镇企业得到较快的发展，其数量以及经理人员掌握的信息优势，已经造成社区政府难以对企业实行有效和直截了当的监督和控制，形成了实际上由经理人员控制企业资产和剩余，而社区政府以对此睁一只眼闭一只眼的让步分得一部分对企业剩余的索取。因此，乡镇企业的主要问题就是经理人员为增加自己灰色收入而用各种渠道使集体资产（特别是新增部分）流失，社区则不讲原则地干预企业剩余的分配，形成政企不分的局面。而与此相类似的是，国有企业经过了十几年放权让利式改革之后，企业经理人员在发放奖金、决定留成利润的使用、市场选择等一系列经营领域拥有了对企业的控制。由于与国家的利益目标不一致，企业常常通过自己在信息上的优势，将企业剩余的分配向经理人员和企业内部倾斜，造成了事实上的国有资产流失。由于国家需要国有企业代其履行一系列政府或社会职能，并且仍然在产业方向上要求企业符合其发展战略意图，因此要对企业的经营过程进行多种干预。可见，国有企业亟待改革的也是国有资产的流失和政企不分的状况。
其次，乡镇企业与国有企业具有大不相同的外部环境。对于共同面临的资产流失和政企不分问题，乡镇企业以股份合作制的改革正在给予解决，并且经验已经证明这种改革是有成效的。而国有企业也进行了多年改革探索，特别是许多企业也在通过股份制改造试行所谓现代企业制度，至今却成效甚微。这种改革效果上的差别，主要源自乡镇企业与国有企业所面临的外部条件的不同。由于乡镇企业诞生于传统体制的缝隙，从一开始就十分接近于是一个面临竞争市场的独立生产者，而且免于承担一系列国有企业所不能规避的额外负担。例如，国有企业目前背负着几十年积累下来的职工养老负担，乡镇企业却免于其累；国有企业囿于重工业优先发展战略所遗留下的资本密集程度过高的产业竞争力约束，乡镇企业却一开始就具有劳动密集型的特点，更符合中国经济的比较优势；国有企业在实行“拨改贷”以后，并没有相应推卸掉政府所要求的产业目标，所以累积下大额的债务负担。乡镇企业却始终靠自己寻找资金，靠竞争力争取贷款，其负债性质与国有企业不同；由于一些基础产品价格仍然扭曲，这类行业中的国有企业处于不利的经营状况，而乡镇企业大多不问津这类产业。由此可见，乡镇企业与国有企业具有完全不同的外部环境，因而具有不平等的竞争条件。
最后，乡镇企业与国有企业的产权制度改革在诱导动机上是不尽相同的。由于乡镇企业除了面对市场的竞争和社区政府的一个比较确定份额的剩余索取之外，不必承担任何其他额外责任，所以其评价经理人员的业绩就比较简单和单一。一旦实现了财产的量化之后，所有者监督企业经理人员只需看企业的利润。如果利润水平下降，就只有两种可能性，要么是经理人员多吃多占，侵蚀所有者的利益，要么是经营不善。在乡镇企业实行了股份合作制后的管理控制机制之下，少数大股东（包括社区政府的代表）很容易在处置措施上达成共识。而从另一方面看，如果企业利润提高，除了经营业绩的提高，并无其他因素使然，企业所有者（包括作为股东的企业经理人员本人）都相应增加收益。因此，这个改革可以得到各方面当事人的赞同，并可以充分利用现代公司制度中诸种管理控制机制[2]。所以，这是一个具有“帕累托改进”性质的改革。同样初衷的改革对国有企业却是另一种情景。由于前述国有企业额外承担的种种负担，都是政府目前无法自己承担，因而不得不加之于企业所造成的。由于这种负担的存在，企业不得不继续依赖国家的软预算约束，不愿意与政府完全脱离“父子关系”。另一方面，这些负担造成企业经营职能与政府或社会职能混淆在一起，干扰了企业资产经营的职能，因而政府既不能不对企业行使行政监督和其他干预，也无法简单地运用“利润”这样一个单一指标来考核经理人员的经营业绩、监督国有资产经营及增值。在此条件下，给予经理人员剩余索取权并不是一种好的激励手段，而只是增加了经理人员与政府讨价还价和追求进一步软预算约束的动机。所以，对国有企业来说，在其尚缺乏公平竞争条件的情况下，仓促进行产权改革，对于企业和政府来说，都不具有足够的激励，因而不是一种“帕累托改进”。
注释：
①乡镇企业职工特别是一些老职工，大都具有与企业同荣辱，共兴衰的经历，他们对企业的贡献，与国有企业职工相比较而言，显得更直接而明显一些。
②例如，目前乡镇企业股份合作制，就其监督和控制管理权来说，就可以同时利用董事会(the board of directors)，代理争议(proxy fights)，大股东控制(large shareholders)等机制（参见Hart,1995）。
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