新常态下城市规划的新空间，本文主要内容关键词为：常态论文,城市规划论文,空间论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【文章编号】1002-1329(2016)04-0009-06 【中图分类号】TU984 【文献标识码】A 【doi】10.11819/cpr20160403a 1 引言：正向看待新常态下的行业转变 “十三五”时期，中国经济发展的显著特征是进入新常态。这是中国经济向形态更高级、分工更优化、结构更合理的阶段演进的必经过程。在新常态下，中国经济增长速度从高速转向中高速，发展方式从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素转向创新驱动①。而与之相伴的，是过去以外延扩张为主要特征的城市发展模式和通过土地出让获取城市建设资金的传统路径难以为继[1]。在房地产“去库存”和严控新增建设用地增长的宏观政策背景下，伴随着市场开发量和城市建设量的双双下降，传统的以增量空间规划为重心的城市规划任务量呈现缩减态势，有学者认为，城市规划行业已经从“过热的夏天”进入了“寒冷的冬季”。 但笔者却认为，新常态下的转型期正是中国城市规划行业凤凰涅槃的关键阶段，城市规划大有可为。 首先，城市发展模式的转型需要城市规划的科学引导和有力支撑。中国经济发展方式的转型将有力推动城市发展方式的转型。相较于拉美、非洲、南亚次大陆等发展中国家，中国的城镇化成就巨大，不仅相对顺利地实现了世界上最大人口规模的城镇化，还有力推动了经济社会的发展，显著提升了全社会的总体居住水平，城市基础设施供应也从严重不足到适度超前；而相较于西方发达国家，虽然目前中国城市的功能品质内涵和规划建设管理精细度不够，但与欧美业已固化的城市相比，中国大多数的城市仍有着更多的发展机会和弹性空间——既有已建成区存量的优化和更新，又有业已拉开框架的新区亟待完善功能。在城镇化中后期，更需要发挥规划在城市发展中的战略引领和刚性控制作用②，着力解决好城镇化前半程出现的城市交通、环境、社区公共服务、常住人口市民化等城市问题，在“补齐短板”的基础上，转型升级。 其次，城市规划对于中国特色城镇化模式的形成至关重要。不同于欧美工业化背景下的城镇化，中国的城镇化是在信息化时代、“互联网+”背景下、基于全球经济网络发展的另一种模式的城镇化，这决定了中国无法也不应复制西方模式，必须走中国特色的城镇化道路。面对经济转型、环境约束、城市升级和网络社会发展等变化，要创新规划理念，改进规划方法，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳、智慧生态等理念融入城市规划全过程，增强规划的前瞻性、严肃性和连续性③，着力提升城市环境质量、人民生活质量和城市竞争力，探索形成中国特色的城镇化发展路径和模式，进而使之成为网络时代国际城镇化发展的新范式。 第三，新常态为中国城市规划行业的凤凰涅槃提供了重要的历史机遇。近二三十年来，中国城市规划行业快速增长，规模迅速扩张，从业者和机构水平良莠不齐、鱼龙混杂，客观上需要通过行业重构，实现优胜劣汰。但规划市场的火爆使得从业者难以安静思考、认真研究学科的发展问题，而新常态带来的转变，以及多学科的竞争性介入，迫使城市规划从业者必须冷静理性思考行业和学科的未来。 2 新常态给城市规划带来了更为广阔的新空间 新常态带来的不仅是变化和挑战，也是发展和创新的机遇，需要我们转换理念，拓展思路，顺势而为，在更广的天地里寻求发展的新空间。 2.1 存量空间：城市规划的新重点 当前，中国存量空间更新的规划需求在稳步上升，甚至有学者提出，存量空间的再开发利用是承载城市经济社会转型的巨大“金矿”[2]。中国城市大量存在的空间更新需求包括： (1)以产业结构升级为导向的工业仓储用地再利用。伴随着经济方式的转型和产业结构的调整，城市中大量存在的工业仓储等低效用地面临着再利用和二次开发。国务院《全国老工业基地调整改造规划(2013-2022年)》提出，到2022年将以“城区的老工业区搬迁改造为重点”，完成全国27个省(区、市)120个老工业城市老工业区的调整改造工作。通过改造利用老厂区和仓储用地，使“城市内部空间布局得到优化，基础设施得到改善，服务功能明显提升”，是城市规划面临的重要任务之一。 (2)以改善困难人群居住环境为目标的棚户区、城中村改造。近年来国家密集出台相关政策，大力推进城市棚户区和城中村改造，以尽快解决群众住房困难。2016年提交全国人大审议的政府工作报告，再次重申要通过“三个一亿人”推进以人为核心的城镇化，到2020年，要“完成约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造”。棚户区和城中村改造，既需要政策支持、行政推动，也需要城市规划的引导和控制，要在居住专项规划的基础上深化实施方案，做出兼顾科学性和可操作性的规划安排。 (3)以以人为本为出发点的老旧小区功能和环境改善。随着城市的发展进步，一大批建设时间较早的老旧小区环境差、标准低、配套少的问题日益突出，亟待完善设施、改善环境、增加宜居性。同时，随着中国人口结构老龄化程度的加深，老旧小区的适老化改造要求也愈加迫切。如2014年江苏省出台的《加快发展养老服务业，改善养老服务体系的实施意见》明确要求：“在制定城市总体规划、控制性详细规划时，必须按照人均用地不少于0.2平方米的标准，分区分级规划配置养老服务社会设施。”这一标准比国家的要求整整多出了1倍，反映出老旧小区改善需求的快速提升。 (4)以历史保护和文化创意产业培育为主题的历史地段保护性更新。2016年2月党中央国务院下发的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》明确要求：“加强文化遗产保护传承和合理利用，保护古遗址、古建筑、近现代历史建筑，更好地延续历史文脉，展现城市风貌。用5年左右时间，完成所有城市历史文化街区划定和历史建筑确定工作。”历史空间当代利用与文化创意产业发展的有机结合，是国际城市发展的潮流，但其前提是科学合理的保护规划的引导控制，要在遵从保护规划对历史信息原真性等相关要求的基础上，培育和发展当代的活化功能和相容使用[3]。 (5)以高铁和地铁等建设为契机的枢纽和站点空间的开发利用。截至2015年底，中国高速铁路里程已经超过1.9万km，占世界60％以上，已经开通高铁的城市达296个。“十三五”期间，全国高铁里程将达到3万km，覆盖80％以上的大城市。与之相应的是城市地铁等轨道交通的快速增长。目前全国已有25座城市112条轨道交通线路开通运营，合计总里程达到3287km，有车站2255座，线路形式包含地铁、轻轨、有轨电车、磁悬浮和APM等④。高铁、地铁等轨道交通的快速发展，不仅带来城际、市内交通方式和人们出行方式的变革，也在推动着城市空间组织和运行模式的重构。轨道交通站点，尤其是枢纽站点正成为新的人流、物流集聚地，进而成为带动周边地区发展的新动力[4]。这些变化，迫切需要城市规划的及时回应，对交通方式变革带来的城市空间重组加以积极引导。 以上列举的各类存量空间再利用规划尚未囊括所有的社会需求。在看到存量空间规划巨大潜力的同时，也要认识到，相较于传统的增量空间规划，存量空间的规划复杂得多，需要规划师有更强的地域场所意识，要在深入调查地区现状的基础上提出因地制宜的解决方案。在功能上，首先要立足改善地区的公共服务，本着“缺什么、补什么”的原则，在增加百姓需要的绿地、停车场、社区服务等内容的基础上，发展、完善和提升既有建成区的城市功能；在空间上，要在保护历史遗产、保存场所记忆、尊重周边环境的前提下创新塑造，努力使每一个项目都能成为联结周边、织补环境、提升空间品质的机会；在工作上，要更加深入细致地研究、规划、设计，综合考虑基地和周边、地上和地下、保护和创造等多个要素，努力实现“空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文化延续性”的统一⑤。 2.2 绿色生态：城市规划的新类型 绿色、生态、低碳、能源资源节约和循环利用等一系列概念，既是当下社会的热词，也是未来城市的发展潮流[5～7]。正因如此，许多以绿色生态为旗帜的规划类型纷纷涌现，各种相关学科积极进入、拓展领地。相较而言，城市规划行业虽有不少关注，但更加积极系统的应对——把绿色生态类规划作为城市规划新类型的努力尚远远不够。 事实上，能源、水资源等的节约和循环利用与城市规划密切相关。国际生态城市建设者协会主席理查德·瑞吉斯特认为，生态城市的建设要遵循人与自然相平衡的原则。他指出“通过就近出行实现可达性是生态城市的交通模式，紧凑性和对自然开放性是生态城市的建筑风格”[8]。 近年来，绿色生态类规划的需求正快速上升。2016年国家发改委、住房和城乡建设部(以下简称“住建部”)共同下发《城市适应气候变化行动方案》，明确要求将适应气候变化纳入城市群规划和城市规划。从实施的角度，建设项目的节能要求、绿色建筑的比例、水资源的循环利用率等也需要通过城市规划“一书两证”予以落实，因此，能源工程师、环境学者等的努力亟需城市规划的支撑和整合。 (1)绿色生态城区规划。2015年4月，党中央国务院下发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确要求大力推进绿色城镇化，强化城镇化过程中的节能理念，大力发展绿色建筑和低碳、便捷的交通体系，推进绿色生态城区建设。相应地，国家开展了低碳城(镇)的试点工作，广东深圳国际低碳城、山东青岛中德生态园、江苏镇江官塘低碳新城、江苏无锡中瑞低碳生态城等8个生态新城被列为首批试点。各地亦积极实践，以江苏为例，2015年《江苏省绿色建筑发展条例》颁布实施，它以地方立法形式明确在全省全面推进绿色建筑，并要求各地“组织编制本行政区域绿色建筑、能源综合利用、水资源综合利用、固体废弃物综合利用、绿色交通等专项规划”，将专项规划的相关要求纳入控制性详细规划。截至2015年底，江苏省省级及以上绿色建筑和生态集成示范区已达58个。未来，随着国家生态文明战略的深入推进，绿色生态类规划的社会需求还将进一步拓展。 (2)海绵城市规划。2013年12月中央城镇化工作会议明确提出“提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市”；2014年10月住建部印发《海绵城市建设技术指南》；2015年10月国务院办公厅下发了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，要求全国全面开展海绵城市试点建设；2016年3月住建部下发海绵城市专项规划编制暂行规定，要求“各地抓紧编制海绵城市专项规划，于2016年10月底前完成设市城市海绵城市专项规划草案，按程序报批”。 住建部规定明确指出：“海绵城市专项规划是建设海绵城市的重要依据，是城市规划的重要组成部分”，它可与城市总体规划同步编制，也可单独编制，其规划范围原则上应与城市规划区一致，同时兼顾雨水汇水区和山、水、林、田、湖等自然生态要素的完整性。规定还明确要求将自然生态空间格局和雨水年径流总量纳入城市总体规划，要提出海绵城市建设分区指引，并将建设控制要求分解落实到排水分区和控制性详细规划单元。由此可见，科学引导海绵城市的建设已成为当前城市规划行业一项十分重要的任务。 (3)黑臭河道整治和滨水空间规划。2015年国务院印发了《水污染防治行动计划》，明确要求“到2020年，我国地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10％以内；到2030年，城市建成区黑臭水体总体得到消除”。据环保部、住建部近日公布的首批排查数据，全国地级及以上城市有黑臭水体1861个。 黑臭河道等水体的整治不仅涉及给排水等专项规划，还涉及滨水空间的规划设计，需要通过科学的规划和景观设计，统筹城市水环境整治和滨水空间的品质提升，在改善水质的同时增强滨水空间的可达性，完善配套服务功能，提升滨水空间的吸引力。 需要指出的是，上述绿色生态类规划在传统城市规划所关注的空间形态、功能布局、开发强度、设施配置等的基础上，增加了对于气候、环境、土地、能源与水资源节约循环利用的考量，或者更加准确地讲，需要在规划空间形态、功能布局、开发强度、设施配置等的同时，同步考虑环境保护、土地集约利用、能源和水资源节约循环利用的需要，并最终体现在规划设计方案中，这相应要求规划设计人员和能源、气候、环境、市政工程、给排水等专业人员的密切合作。 2.3 行动规划：城市规划的新领域 在过去的二三十年里，法定城市规划体系的完善，包括城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划等的编制，是行业的中心任务，而随着城市规划体系的逐步完善和对城市规划认识的不断深入，非法定规划的社会需求也日益上升。行动规划，既是规划师实现人居环境改善理想的现实途径，也是推动地方政府理性行政和科学决策的重要手段，是政府行政与规划实施的重要契合点，需要引起行业的高度关注。以江苏城乡规划建设领域为例，近年来仅省级层面制订的重要行动规划包括：《江苏省“十二五”美好城乡建设行动规划》、《江苏省“十三五”美丽宜居城乡建设行动规划》、《江苏省村庄环境整治行动规划》、《江苏省城市环境综合整治“931”行动规划》、《江苏省城市黑臭水体整治行动方案》、《江苏省村庄生活污水治理行动方案》等等。 与城市规划密切相关的行动规划往往针对空间问题，但规范和引导的重点是政府决策和行动理性。因此，行动规划更加强调解决问题的针对性、行动目标的战略性、规划方案的综合性、规划实施的可操作性，以及多元社会主体和公众的全过程参与性[9～10]。以《江苏省村庄环境整治行动规划》为例，其主要内容如下： (1)合理确定规划目标：在“十二五”期间对全省所有自然村实施环境整治行动，普遍改善全省村庄环境，强调行动的普惠性。(2)科学厘定行动内容：通过对全省13个省辖市283个自然村的样本村庄调查和农民意愿调查，“自下而上”和“自上而下”相结合确定整治内容，依据镇村布局规划的分类和引导，明确一般自然村通过“三整治一保障”达到“环境整洁村”标准，规划发展村庄通过“六整治六提升”同步建设“康居村庄”和“美丽村庄”。(3)循序渐进推进与实施：明确起步阶段从干道沿线的不同类型示范村庄做起，以便于地区间的相互学习借鉴，也便于农民通过直观感受增加认同感和支持度；在地域上，鼓励条件具备的村庄和地区先行推进。根据规划时序，2013年苏南地区如期完成村庄整治工作，苏中、苏北地区村庄也分别于2014年、2015年全面完成环境整治任务。(4)建立健全行动机制：为推动实施，规划建议将村庄环境整治达标率纳入全省“全面建设小康社会指标体系”考核评价；建议建立三类鼓励机制，引导社会资源投入、农民投工投劳和村民参与；建议省政府建立工作推进机制，将行动任务作为地方政府责任状目标项目，动态检查、年度考核；建议设立财政专项资金，并整合相关涉农资金的集中使用。 由于有行动规划的科学引导，江苏省村庄环境整治行动取得了积极显著的成效，在5年左右的时间里，实现了全省近20万个自然村人居环境的普遍改善，乡村特色和乡土风貌得到彰显，农民生活家园品质得到提升，并促进了各类资源向乡村的流动，因此得到了农民群众由衷的拥护。在江苏2012年公共服务满意度民意调查中，村庄环境整治满意率位居第一，达到87.3％[11]。 2.4 乡村空间：城乡规划的新天地 作为以农耕文明为文化根基的国度，中国城市问题的解决必须基于城乡统筹发展。党的十八大提出了建设“美丽中国”的发展目标，中央明确要求“把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展”⑥。2015年11月住建部下发《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，要求通过改革创新，大幅提高乡村规划的易编性和实用性，力争到2020年全国所有县(市)要完成县(市)域乡村建设规划编制或修编，实现乡村规划基本覆盖，结束农村无规划、乱建设局面。 如何按照国家部署，积极推进城乡统筹发展，规划建设“美丽乡村”是当代规划工作者的历史责任，也是新常态下城市规划的广阔天地[12]。从江苏乡村规划建设的实践看，三种类型的乡村规划存在广泛的社会需求： (1)市县域层面的镇村布局规划。随着城镇化的推进和农村人口的减少，一部分村庄的消失不可避免，乡村需要在人口“精明收缩”的前提下实现综合发展，因此需要通过城乡规划的合理引导，在实现改善乡村公共服务的同时，不浪费公共资源的投入。为回答这一问题，江苏明确以镇村布局规划为抓手，引导乡村建设和城乡基础设施、公共服务设施配置。镇村布局规划采用“村级酝酿、乡镇统筹、县市汇总、省厅备案”的工作程序，融合“自下而上”和“自上而下”双方面的意见，将全省近19万个自然村庄分为“重点村”、“特色村”和“一般村”[13]。村庄规模较大、发展较好的重点村，以康居乡村为目标，加强公共设施配置；历史资源丰富和田园风光优美的特色村，以美丽乡村为目标，突出传统村落保护和乡村特色彰显；其他一般自然村，通过村庄环境整治，达到环境整洁村标准[14]。通过上述差别化的规划政策引导，实现公共资源投放有目标、服务设施配套有对象、乡村建设有侧重的统筹发展目标。 (2)乡域层面的总体规划。乡村的发展和演变是一个长期过程，因此对乡村地区人口和空间的引导控制必须尊重其发展规律。在分析研究乡村人口和发展要素动态变化的基础上，要通过乡村总体规划来引导地区发展，分区域确定乡村产业发展重点；引导乡村聚落空间的优化，对城乡建设进行引导控制；确定地区发展层面的基础设施、公共设施，以及跨村域的基础设施和公共设施配置要求，完善乡村公共设施配置，促进城乡基本公共服务均等化[15]。 (3)村域层面的村庄规划。村庄是村民生产生活的基本场所，是一个相对完整的人居系统，故而村庄规划是“麻雀虽小、五脏俱全”。村庄规划往往同时包括村域规划和村庄建设规划。村域规划，要在研究分析村域发展要求和村民意愿的基础上，通过对村域用地布局和配套设施的引导，有效控制村庄建设用地的无序增长，合理配套建设农村基础设施与公共服务设施，改善农村的生产生活条件。村庄建设规划则是按照村域规划的总体安排，着重解决村庄基础设施和公共设施的“落地”问题，以及对农民建房等建设行为的具体引导。 令人欣喜的是，近年来乡村规划已得到业内的高度重视。但需要指出的是，乡村作为和城市不同的人居环境类型，需要差别化的规划对策和设计方法，城乡发展一体化恰恰需要城乡环境和空间特色差别化的互补支撑[16]。同时，每一个村庄都是不同地区的先民在丰富多元的自然山水中适居的智慧结晶，乡村规划要尽可能立足于在村庄原有形态上改善居民生产生活条件，不能通过复制城市规划的方法实现乡村规划的全覆盖，而村民自治的乡村社会治理模式也决定了规划必须充分尊重村民和村民委员会的意见，更精心仔细地采用参与式的规划方法[17]。 2.5 互联网+：城市规划的新课题 诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨早在2000年就提出“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事”，这一论断现在看来仍有指导意义。中国城镇化无疑应是与高科技有机结合的智慧型城镇化，其中，以互联网、物联网等技术集成运用为核心的智慧城市建设为未来城市发展提供了一种全新模式，也对城市功能组织方式、基础设施建设、运行维护管理产生了巨大影响。 2012年住建部颁布了《国家智慧城市(区、镇)试点指标体系》。2014年住建部会同科技部联合下发了开展国家智慧城市试点的通知，明确要求申报国家智慧城市试点必须编制智慧城市发展规划纲要。试点领域包括城市公共信息平台及典型应用、智慧社区(园区)、城市网格化管理服务、“多规融合”平台、城镇排水防涝、地下管线安全等。目前全国已有290个国家智慧城市试点，在智慧社区(园区)、交通、基础设施等方面进行了智慧化的规划设计。 事实上，以互联网为代表的信息技术革命已经渗透到当今社会的各个角落，改变着人们的生产、生活、思维和行动方式[18]。中国互联网的规模仅次于美国，居世界第二位，而移动互联网的发展已经超越美国。与此同时，中国也成为全球最大的电子商务市场，网上购物增速与规模都正在成为经济的新亮点⑦。网络的快速发展，不仅推动着经济和社会组织方式的变革，也在重塑着城乡关系和城市网络。如“淘宝村”的涌现，使过去交通不便、信息不畅的边远乡村借助于网络，开启了经济发展和农民增收的快车道。因此，在“互联网+”的背景下，智慧城市规划不仅仅是一种规划类型，更是一种规划思维，需要作为城市规划的崭新命题认真学习、追踪研究。 随着移动智能终端的普及和大数据技术的快速发展，大数据的规划运用正成为当前城市规划领域的热门话题。大数据不仅可以推动城市规划内容更加科学精准，还能够较为便捷地帮助实现对城市规划实施过程的动态追踪，推动城市规划从静态蓝图式向动态过程式的转变[19]。要综合运用大数据技术，提高城市规划学科的水平，通过大数据运用，实现“多规融合”、城乡规划全过程评估、智慧规划选址、城市增长模型研究、综合交通虚拟仿真技术应用和城乡规划市民互动参与等。总之，城乡规划工作者不仅需要深入研究“互联网+”带来的城乡变化，也需要有效综合运用现代技术手段，不断增强城乡规划学科的科学性。 3 结语：积极应对新常态下的发展变化 在中国过去二三十年的快速城镇化进程中，以增量空间规划为主要内容的城市规划发挥了重要作用，城市规划学科也随之快速扩张。随着形势的发展变化，经济新常态倒逼城市发展方式的转型，也相应要求城市规划的改革创新。城市规划唯有通过改革创新，才能在中国城镇化的后半程依然发挥重要作用。基于上述思考，本文分别讨论了城市规划的新重点、新类型、新领域、新天地、新课题等，旨在抛砖引玉，引发更多的同行讨论，共同推动城市规划作用的继续有效发挥。 新常态催生新空间、新需求、新机遇，但也挑战着规划师的知识储备和能力结构。我们需要潜下心来，学习学习再学习，不断拓展自己的知识面，不断增强自己的研判力，不断加深对经济社会变迁的认识和对城市发展规律的理解。我们需要沉下身去，深入城乡基层调查研究，以人民群众的需要为根本出发点精心规划以人为核心的城市。我们需要不断增强社会沟通能力，学会和群众有效沟通，了解民之关切、民之所需。我们也需要学会和决策者沟通，提升“向权力讲述真理”的水平，努力推动公共决策更加科学理性。我们还要不断增强城市规划团队的合作能力，通过与多学科的精诚合作，共同应对技术变化迅捷、社会需求多元的当代城市发展需要。当然，我们还要始终保有规划的理想精神，无论社会如何变迁，正是城市规划的理想精神，驱使我们不断向前，致力推动城市向更加美好的方向发展。 注释： ①2016年1月18日习近平在省部级主要领导干部学习研讨班上的讲话。 ②《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，2016年2月6日。 ③同②。 ④《2015年中国轨道交通大事记》，《中国轨道交通》2016年第1期。 ⑤2015年12月习近平在中央城市工作会议上的讲话。 ⑥2015年4月30日习近平在中央政治局集体学习时的讲话。 ⑦淘宝和天猫2013年11月11日单日实现消费350亿元，成为全球关注的焦点。彭博新闻社以“中国网络购买力露出真相”为题进行了报道，2014年5月29日，《参考消息》刊文称“网售成中国经济今年亮点”。2015年“双十一”阿里宣布天猫“双十一”交易金额达到912亿元人民币。标签：城市规划论文; 乡村规划论文; 村庄规划论文; 中央城镇化工作会议论文; 生态环境论文; 中国模式论文; 城市中国论文;